PROYECTO DE LEY


Expediente 7209-D-2016
Sumario: PROCEDIMIENTOS PARA LA DESIGNACION DE LOS TITULARES DE LOS REGISTROS SECCIONALES DE LA PROPIEDAD AUTOMOTOR. REGIMEN.
Fecha: 14/10/2016
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1º.- La presente ley tiene por objeto regular los procedimientos de designación de los Titulares de los Registros Seccionales de Propiedad Automotor; ampliar las incompatibilidades para ejercer dichos cargos y; establecer plazos máximos para los casos en que se deba disponer, con carácter de excepción, la intervención de un Registro Seccional.
Artículo 2º.- Todos los Registros Seccionales de Propiedad Automotor deberán contar con un titular designado mediante concurso público de acuerdo a los procedimientos administrativos establecidos por la autoridad de aplicación de la presente ley, antes del día 30 de diciembre de 2017.
Artículo 3º.- El proceso de selección de los Titulares de los Registros Seccionales mencionados en el artículo precedente no podrá extenderse por más de 4 (cuatro) meses contados desde su inicio, pudiendo ser prorrogados por única vez por 2 (dos) meses contados una vez vencido el plazo antes mencionado, previa fundamentación de los organismos intervinientes.
Artículo 4º.- Los Titulares de los Registros Seccionales deberán acreditar los siguientes requisitos:
a) Ser argentino, nativo o naturalizado con más de cuatro años de ejercicio de la ciudadanía;
b) Tener título de abogado, escribano, contador público, licenciado en administración, o título de grado universitario correspondiente a carreras no inferiores a 4 años de duración reconocidas oficialmente y tener más de 10 años de ejercicio de la profesión;
c) No estar comprendido en impedimento alguno que le imposibilitare el ingreso a la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL.
Artículo 5º.- No podrán ser Titulares de Registro Seccional de Propiedad Automotor quienes hayan ejercido un cargo público nacional, provincial o municipal o haber ejercido cargos partidarios en los últimos 4 (cuatro) años, ni sus parientes hasta el 4° grado de consanguinidad ni 2° de afinidad.
Artículo 6.- Será autoridad de aplicación de la presente ley el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
Artículo 7º.- La autoridad de aplicación de la presente ley deberá estipular los mecanismos de selección de los Titulares de los Registros Seccionales de la Propiedad Automotor.
Artículo 8º.- El haber ocupado el cargo de interventor en algún registro no podrá ser contemplado entre los antecedentes, ni otorgar puntaje en concurso para ocupar el cargo de Titular de Registro Seccional de Propiedad Automotor.
Artículo 9º.- La intervención de un Registro Seccional de Propiedad Automotor sólo podrá disponerse mediante la designación de un interventor para que ejerza las funciones propias del Titular de Registro en los siguientes casos:
a) Cuando el Registro se encuentre vacante;
b) Cuando el Titular de Registro se encuentre en uso de licencia por un período que supere los 3 (tres) meses;
c) Cuando el Titular de Registro haya sido suspendido preventivamente con motivo de una instrucción sumarial.
e) Cuando ello fuere indispensable para asegurar la continuidad de la prestación del servicio.
La intervención de ningún Registro Seccional de Propiedad Automotor podrá extenderse por más de 6 (seis) meses contados desde su inicio, pudiendo ser prorrogados por única vez por 2 (dos) meses contados una vez vencido el plazo antes mencionado previa fundamentación de los organismos intervinientes.
Artículo 10.- Los cargos de los Titulares de los Registros Seccionales de Propiedad Automotor deberán ser cubiertos, en caso de vacancia, por el suplente correspondiente según el orden de mérito del proceso de selección del Titular Encargado del Registro Seccional que hubiere dejado vacante su cargo, siempre y cuando no hubiesen transcurrido más de 12 (doce) meses de efectuado el proceso de selección.
Artículo 11.- Comuníquese, publíquese, etc.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto de ley propone regularizar el funcionamiento del sistema registral de los automotores en la República Argentina. Teniendo ello en la mira, resulta indispensable que determinados aspectos deban ser particularmente sometidos a revisión, en especial para atender y dar fin al conjunto de irregularidades detectadas en torno a los procedimientos de selección y designación de los Encargados de los Registros Seccionales y su reemplazo por interventores. A tal fin, entendemos que resulta urgente atender a los temas centrales que le restan transparencia tanto a la selección de los responsables de los registros, su intervención y la manera de elegir a los interventores. Para ello debemos tener en cuenta los aspectos más relevantes sobre los cuales se debe legislar.
Datos relevantes y situación actual de los registros de la propiedad automotor
Una vez reseñados los aspectos más relevantes referidos a los Registros Seccionales y a los distintos agentes del Estado que se desempeñan en dichas dependencias, describiremos cuál es la realidad actual que se advierte a partir de un sucinto relevamiento estadístico respecto de su funcionamiento y el aporte de datos de significación a los efectos del presente escrito.
Intervenciones
Uno de los aspectos clave que describen el funcionamiento del sistema registral actual es la gran cantidad de Registros Seccionales intervenidos a la fecha. El siguiente cuadro muestra el número total de Registros Seccionales existentes, la cantidad de Registros Seccionales que se encuentran dirigidos por un encargado de registro designado de acuerdo con el procedimiento de selección reseñado con anterioridad y su discriminación en función de los bienes que registran (automóviles, motovehículos y agrícola – vial).
Provincia Registro Automotor Registro con competencia en Motovehículos Registro con competencia en Maquinaria Agrícola / Vial Total
(%)
Con Encargado Titular de Registro / Total (%) Con Interventor / Total (%) Con Encargado Titular de Registro / Total (%) Con Interventor / Total (%) Con Encargado Titular de Registro / Total (%) Con Interventor / Total (%)
Santa Cruz 3/10 (30%) 7/10 (70%) 0/9 9/9 (100%) 0/6 6/6 (100%) 88%
22/25
San Luis 3/8 (37,5%) 5/8 (62,5%) 2/7 (28,57%) 5/7 (71,43%) 0/3 3/3 (100%) 72,22%
13/18
Corrientes 9/15 (60%) 6/15 (40%) 2/13 (15,38%) 11/13 (84,62%) 2/12 (16,67%) 10/12 (83,30%) 67,5%
27/40
Catamarca 4/7 (57,14%) 3/7 (42,85%) 1/5
(20%) 4/5
(80%) 0/3 3/3 (100%) 66,67%
10/15
Salta 7/10 (70%) 3/10 (30%) 0/6 6/6 (100%) 0/5 5/5 (100%) 66,67%
14/21
Santiago del Estero 5/10 (50%) 5/10 (50%) 2/9 (22,22%) 7/9 (77,78%) 1/4
(25%) 3/4
(75%) 65,22%
15/23
Chaco 7/13
(53,85%) 6/13 (46,15%) 2/11 (18,18%) 9/11 (81,82%) 3/10 (30%) 7/10 (70%) 64,71%
22/34
La Pampa 8/10 (80%) 2/10 (20%) 2/8
(25%) 6/8
(75%) 0/9 9/9 (100%) 62,96%
17/27
Formosa 4/5
(80%) 1/5
(20%) 0/3 3/3 (100%) 0/2 2/2 (100%) 60%
6/10
Misiones 9/15 (60%) 6/15 (40%) 2/11
(18,18%) 9/11 (81,81%) 2/5
(40%) 3/5
(60%) 58,06%
18/31
Buenos Aires 185/293 (63,13%) 108/293
(36,86%) 39/152 (25,66%) 113/152 (74,34%) 16/95 (16,84%) 79/95 (83,16%) 55,56%
300/540
Chubut 9/14 (64,28%) 5/14 (35,72%) 2/9 (22,22%) 7/9 (77,78%) 2/5
(40%) 3/5
(60%) 53,57%
15/28
Río Negro 14/16 (87,5%) 2/16 (12,5%) 3/12 (25%) 9/12 (75%) 1/9 (11,11%) 8/9 (88,89%) 51,35%
19/37
Entre Ríos 22/28 (78,57%) 6/28 (21,43%) 5/20 (25%) 15/20 (75%) 8/23 (34,78%) 15/23 (65,22%) 50,7%
36/71
Santa Fe 51/71 (71,83%) 20/71 (28,17%) 16/44 (36,36%) 28/44 (63,63%) 8/37 (21,62%) 29/37 (78,38%) 50,66%
77/152
La Rioja 4/6 (66,67%) 2/6 (33,33%) 1/4
(25%) 3/4
(75%) 1/2
(50%) 1/2
(50%) 50%
6/12
Neuquén 7/14 (50%) 7/14 (50%) 5/9 (55,55%) 4/9 (44,44%) 1/3 (33,33%) 2/3 (66,66%) 50%
13/26
Tierra del Fuego 4/6 (66,67%) 2/6 (33,33%) 0/2 2/2 (100%) 1/2
(50%) 1/2
(50%) 50%
5/10
Tucumán 7/12 (58,33%) 5/12 (41,67%) 3/6
(50%) 3/6
(50%) 1/3 (33,33%) 2/3 (66,66%) 47,62%
10/21
San Juan 5/7 (71,43%) 2/7 (28,57%) 1/2
(50%) 1/2
(50%) 0/2 2/2 (100%) 45,45%
5/11
Córdoba 61/83 (73,49%) 22/83 (26,51%) 19/51
(37,25%) 32/51 (62,75%) 17/35
(48,57%) 18/35 (51,43%) 42,60%
72/169
Jujuy 6/7 (85,71%) 1/7 (14,29%) 1/5
(20%) 4/5
(80%) 2/2
(100%) 0/2 35,71%
5/14
Mendoza 25/32 (78,13%) 7/32 (21,88%) 7/11 (63,63%) 4/11 (36,36%) 4/9 (44,44%) 5/9 (55,56%) 31,37%
16/51
Ciudad de Buenos Aires 73/100
(73%) 27/100
(27%) 2/4
(50%) 2/4
(50%) 10/12 (83.33%) 2/12
(16.67%) 26,72%
31/116
TOTAL: 67,17%
532/792 32,83%
260/792 28,33%
117/413 71,67%
296/413 26,85%
80/298 73,15%
218/298 51,5%
774/1503
Tabla 1: Registros Intervenidos por Provincia a diciembre de 2015. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DNRPA.
De acuerdo con la información disponible brindada por la DNRPA, a la fecha existe un total de 1.503 Registros Seccionales. De ellos, 774 se encuentran intervenidos bajo alguna de las causales que la regulación prescribe para su procedencia, lo que equivale al 51,5% del total de Registros Seccionales del país. Por su parte, al distinguirlos por provincia, advertimos que la mayor cantidad de registros intervenidos se encuentran en aquellos destinados a la inscripción de maquinaria agrícola, con el 73,15%. El Registro para motovehículos, en tanto, presenta niveles similares, encontrándose intervenido el 71,67% de ellos. En cambio, los registros de la propiedad automotor son aquellos que presentan una mayor cantidad de titulares de registro a cargo de los locales, con el 67,17%, estando intervenidos 260 de los 792 existentes.
Por su parte, al evaluar la realidad registral en cada una de las provincias, observamos que Santa Cruz es la provincia que presenta la mayor cantidad de registros intervenidos del país presentando a 22 de sus 25 registros seccionales, sin un encargado titular (88%). En el otro extremo de la tabla aparece la Ciudad de Buenos Aires con 31 registros intervenidos, sobre un total de 116 (26,7%).
Otro aspecto que merece ser destacado, es el notable incremento de las intervenciones agrupadas por década. La Auditoría General de la Nación en su Resolución 229/14, aprobó el informe realizado en el ámbito de la DNRPA – Gestión del Programa 19 – Regulación y Actividad Registral – relacionado con el funcionamiento, sostenimiento operativo y control de los registros seccionales de la propiedad automotor (ejercicios 2010 y 2011) . Dicho informe arroja algunos datos respecto de las intervenciones precedentemente aludidas. En él se consigna que, históricamente, la designación de interventores fue la excepción. “Así, entre la década del ´50 al ´70 las designaciones de interventores no llegaron al 2% del total de los nombramientos. En la década del ´80 alcanzaron el 38,13% de las vacantes, y en la década del ´90 este tipo de designaciones descendió al 16,52%. La década de los años 2000 invirtió la tendencia y la regla pasó a las designaciones de encargados de registro mediante el mecanismo de la intervención (93,02%). Por último, desde el año 2010 en adelante, los guarismos demuestran una profundización aún mayor de las intervenciones como recurso para cubrir las vacantes. El siguiente cuadro muestra numéricamente dichas estadísticas:
Década Registros Titulares % Interventores %
1950 – 1959 1 1 100,00% 0 0,00%
1960 – 1969 53 52 98,11% 1 1,89%
1970 – 1979 65 64 98,46% 1 1,54%
1980 – 1989 299 185 61,87% 114 38,13%
1990 – 1999 551 460 83,48% 91 16,52%
2000 – 2009 530 37 6,98% 493 93,02%
2010 – 2015 217 10 4,61% 207 95,39%
Tabla 2 Fuente: AGN (1950-2010) y elaboración propia (2010-2015).
Estado de los procesos de selección
Con base en lo previsto en la Resolución 238/2003 que determina el proceso de selección de los Encargados Titulares de Registro se ha proyectado un plan de regularización de las titularidades de los Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor que se encontraban vacantes. El primer llamado a concurso fue estipulado en la disposición 146/03 de la DNRPA. Los llamados posteriores fueron realizados partir del esquema plasmado en el expediente 144.128/04 de la DNRPA, y luego elevado para su análisis al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos junto con la propuesta de llamado a concursos para cubrir una serie de cargos.
Como consecuencia de dicho plan, el Ministerio dictó la Resolución 561/05 en la que, teniendo en cuenta lo propuesto en el expediente y dada la considerable cantidad de registros vacantes, estableció un sistema de selección y asignación de cargos divididos en 6 etapas con el fin de designar 60 encargados. Asimismo, se preveía que las etapas se iniciarían sucesivamente comenzando las subsiguientes una vez cumplidas las tramitaciones administrativas previas. Por su parte, DNRPA definiría cuáles registros seccionales se cubrirían en cada etapa. Posteriormente, las resoluciones 1764/06, 968/09, 2128/10, 1163/11 y 1079/15 ampliaron a 18 la cantidad de etapas y a 240 la cantidad de registros a cubrir.
La situación actual contrasta absolutamente con los objetivos trazados originalmente para la asignación de cargos en los Registros Seccionales cuya titularidad se encuentre vacante. En efecto, ni las 6 etapas originales, ni las 3 creadas con posterioridad a través de las distintas resoluciones del Ministerio de Justicia han sido completadas. Ello ha redundado en un aumento exponencial de la cantidad de interventores y del número de registros sin encargado designado por concurso.
Las primeras 7 etapas superaron la fase del llamado a concurso. Sin embargo, todos los procesos fueron paralizados en los tramos posteriores del proceso de selección debido a la cuestionable inacción de los organismos estatales encargados de impulsar las actuaciones. Las demoras injustificadas en que se incurrió demuestran un dislate y un dispendio administrativo que indudablemente afectó la expectativa de todos aquellos postulantes que adhirieron y participaron de estos llamados a concurso. En efecto, se registran casos de concursos en los que el lapso existente entre el llamado y la convocatoria fue de más de 5 años. A su vez, muchos de los registros cuyos concursos han quedado inconclusos, llevan más de 12 años intervenidos.
Por su parte, las últimas convocatorias a los concursos, es decir, aquellas correspondientes a las etapas 8 y 9 fueron dejadas sin efecto por medio de la Disposición de la DNRPA 261/12. Sin embargo, en junio de 2015 se procedió a reabrir dichos llamados a través de las Disposiciones de la DNRPA 242 y 243/15.
A continuación se explicita la normativa dictada en consecuencia y la distribución de los Registros Seccionales de cada etapa:
Etapas Resolución Ministerio de Justicia y DDHH Disposición DNRPA – Nómina de Registros Seccionales a cubrir Disposición DNRPA – Convocatoria a la Inscripción de Postulantes Estado actual del Trámite
0 241/03 146/03 - Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
1 561/05 84/06 113/06 Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
2 561/05 539/06 567/06 Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
3 561/05; 1764/06 191/07 235/07 Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
4 561/05; 1764/06 676/07 739/07 Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
5 561/05; 968/09 428/09 446/09 Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
6 561/05; 1764/06; 968/09; 2128/10 702/10 762/10 Inconcluso. Elevada propuesta de designación, no finalizada.
7 561/05; 1764/06; 968/09; 703/10 ; 713/10 763/10 Inconcluso.
Elevada propuesta de designación, no finalizada.
8 561/05; 1764/06; 968/09; 2128/10
1079/15 (nuevo llamado). 824/11
Nuevo llamado a concurso Disp. DNRPA 242/15 y 243/15. 1/12
Nueva Convocatoria Disp. DNRPA 255/15 y 256/15. Concurso dejado sin efecto por Disp. DNRPA 261/12.
9 561/05; 1764/06; 968/09; 2128/10; 1163/2011
1079/15 (nuevo llamado). 825/11
Nuevo llamado a concurso Disp. DNRPA 242/15 y 243/15. 2/12
Nueva Convocatoria Disp. DNRPA 255/15 y 256/15. Concurso dejado sin efecto por Disposición DNRPA 261/12.
Registros Seccionales y cargos públicos
Otro aspecto a destacar es la notable vinculación que se advierte entre la titularidad de los registros seccionales y el ejercicio de cargos políticos. Esta particularidad se observa al constatar que varios registros seccionales se encuentran a cargo de personas que se desempeñan (o se desempeñaron) en algún cargo público nacional, provincial o municipal, un organismo de gobierno o dependencia estatal, o bien presentan una relación de parentesco cercano con ellos.
De acuerdo con la última actualización disponible respecto de la nómina de encargados e interventores de los Registros Seccionales de todo el país, se advierte que en 14 de ellos, sus titulares se encuentran en período de licencia por encontrarse ejerciendo cargos públicos.
Por su parte, es posible identificar más de 70 casos adicionales entre los encargados que alguna vez desempeñaron cargos públicos, sus familiares cercanos y socios.
Irregularidades y conflictos que se advierten en la práctica
Una vez reseñados los lineamientos más importantes del régimen que rige la organización administrativa de los Registros Seccionales y la realidad actual del ejercicio de las atribuciones de la DNRPA y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos al respecto, surge a las claras un indudable apartamiento de la normativa vigente y una abusiva extralimitación en sus funciones. Ello ha dado lugar al desarrollo de una administración arbitraria e irregular en el seno de la organización interna de la DNRPA y en las dependencias sobre las que ejerce la superintendencia, es decir, los Registros Seccionales.
En este apartado puntualizaremos las manifestaciones más importantes de las anomalías institucionales que se advierten en estas reparticiones de la Administración Pública Centralizada para luego detallar las soluciones que entendemos que pueden contribuir a dotar de mayor transparencia e integridad al régimen.
Incumplimiento del procedimiento de selección de los encargados de registro
La principal expresión de la injustificable arbitrariedad que se verifica en la práctica institucional de los organismos bajo análisis resulta indudablemente la inobservancia del procedimiento vigente para la designación de los Encargados Titulares de los distintos Registros Seccionales.
Al respecto, cabe destacar un conjunto de irregularidades respaldadas en los datos estadísticos reseñados en el punto anterior y que han impactado inevitablemente en la prestación del servicio registral.
En primer lugar, resulta alarmante que más de la mitad de los Registros Seccionales no se encuentren a cargo de titulares elegidos por concurso a partir de su idoneidad y aptitudes para el ejercicio de la función. En tal sentido, consideramos de manera preliminar que el plan de regularización de las titularidades de los Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor trazado con el fin de cubrir progresivamente los cargos vacantes, resultó acotado en comparación con la cantidad de vacantes existentes a la fecha de aprobación. En efecto, la sustanciación de las distintas etapas de llamados a concurso entre 2003 y 2010 buscaban cubrir sólo 83 cargos en comparación con las más de 400 vacantes existentes en 2003 y las casi 700 existentes al final de la década. Ello nos da la pauta de un plan concebido con pretensiones muy limitadas y, por ende, insuficiente para revertir la situación existente. Asimismo, aun cuando se hubiera respetado y finalizado el procedimiento de selección adecuadamente, el proyecto original no contemplaba plazos concretos para el lanzamiento de cada etapa, librando su cumplimiento a la discrecionalidad temporal con que la DNRPA llamara a los concursos.
Sin embargo, las limitaciones que evidenciaba dicha propuesta no hubieran redundado en el deterioro institucional que demuestra hoy el ámbito registral, sin las injustificables dilaciones acaecidas durante el desarrollo de cada una de las etapas proyectadas. Atendiendo puntualmente a la normativa aplicable al proceso de selección se verifican incongruencias e irregularidades por parte de las autoridades administrativas, como así también insuficiencia legislativa para inhibir el abuso por parte de los operadores. En efecto, consideramos que la gravedad de la situación actual surge como resultado de una combinación de los factores descriptos.
Al respecto entendemos que muchos de los abusos han sido generados a raíz de:
• la ausencia de prescripciones normativas que fijen causales objetivas para la reorganización y;
• la falta de fijación de plazos de cumplimiento obligatorio durante los procesos de selección.
Con respecto al primer punto, la resolución 683/00 , modificada por la Resolución 1522/07 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, estableció una serie de parámetros objetivos a tener en cuenta para la creación de nuevos Registros Seccionales. Sin embargo, no existe una norma que prevea taxativamente en qué casos se habilitaría a la administración a iniciar la reorganización de los registros seccionales. La única norma que regula dicho aspecto es el art. 7º del decreto 1.114/97, en el cual se establece que el Poder Ejecutivo Nacional reglará la organización y el funcionamiento del Registro conforme a los medios y procedimientos técnicos más adecuados para el mejor cumplimiento de sus fines. Asimismo determinará el número de secciones en las que se dividirá territorialmente el Registro y fijará los límites de cada una de ellas a los efectos de las inscripciones relativas a los automotores allí radicados; podrá crear o suprimir secciones, y modificar sus límites territoriales de competencia.
Resulta indispensable contemplar que la jurisdicción registral es eminentemente dinámica y fluctúa según la volatilidad de la economía nacional y la evolución del parque automotor. Ello se suma a las permanentes modificaciones existentes en los niveles habitacionales y socioeconómicos de las distintas regiones del país. No obstante, ello no resulta suficiente para legitimar procesos de reorganización de los registros seccionales con total discrecionalidad por parte de la administración, sin que se le exija la acreditación de aquellos requisitos necesarios para no resentir la estructura de la jurisdicción registral. Precisamente, una de estas modificaciones resultó ser el detonante de la suspensión de dos etapas del proyecto de selección y designación de titularidades de registro. En concreto, las etapas 8 y 9 de los llamados a concurso fueron dejadas sin efecto luego de su convocatoria por la Disposición 261/12 DNRPA, antes reseñada, aduciendo las siguientes razones:
• No resultaba oportuno continuar con el procedimiento de selección ya que consolidaría la titularidad de los postulantes a distintos Registros Seccionales que podrían ser modificados,
• Otorgarle la titularidad del registro podría generar erogaciones y dispendios jurisdiccionales en perjuicio del Estado debido a la factibilidad de dichas modificaciones.
• Se había decidido crear el grupo de estudio, trabajo y reestructuración de las Jurisdicciones Registrales y podrían realizarse modificaciones de los registros seccionales a partir del nuevo régimen arancelario dispuesto por las resoluciones 1980/12 y 1981/12 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, junto a posibles reformas respecto del sistema de asignación de cargos.
De lo anterior, advertimos la imperiosa necesidad de fijar causales concretas para efectuar reorganizaciones en los Registros Seccionales que incluya la exigencia de la evaluación de todo el contexto institucional y socioeconómico que amerite la necesidad de implementar cambios.
Volviendo al caso puntual de las etapas 8 y 9, resulta posible cuestionar la validez de la Disposición 261/15 por dos razones fundamentales. En primer término, debido a que resulta claramente objetable la decisión de suspender los concursos que ya se encontraban terminados, y estaban pendientes de ser resueltos por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El cuestionamiento surge a partir de que ni la Resolución 238/03, regulatoria de los procesos de selección, ni ninguna otra norma del régimen registral, atribuye a la DNRPA la posibilidad de dejar sin efecto las disposiciones de convocatorias a concursos que ya fueron cumplidos.
Esta práctica, a nuestro criterio, pasó de constituir una decisión discrecional de la administración dentro de un marco reglado, a una determinación arbitraria, aislada de todo marco legal. Asimismo, tampoco se respeta uno de los principios generales atribuibles a los actos de la administración pública ya que ésta sólo puede realizar actos dentro del marco de atribuciones que una norma específica le indique. Esta situación jurídica redundó no solamente en un dispendio administrativo, sino que además lesionó los derechos en expectativa de todos aquellos postulantes que se inscribieron y participaron de dichos llamados.
Cabe aclarar además que, a raíz de dichas decisiones, la ex Directora General de la DNRPA ha sido denunciada ante la justicia penal federal, en el marco de una causa iniciada y caratulada con el delito de abuso de autoridad.
Por su parte, en referencia a la otra situación normativa por las que consideramos que han ocurrido muchos de los abusos que se advierten en el ámbito registral, debemos poner especial énfasis en las prescripciones referidas a la selección de los Encargados de Registro. En concreto, la Resolución 238/03, resulta especialmente importante. Dicha norma establece un conjunto de pasos procesales que fijan los requisitos que deben revestir los postulantes para participar de los concursos, la conformación del tribunal evaluador y algunos plazos exigibles a los organismos estatales participantes del proceso (el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la DNRPA).
Del análisis de la Resolución 238/03 advertimos que si bien muchos de los hitos temporales se encuentran previstos adecuadamente, existen otros que no están expresamente regulados, posibilitando a la administración actuar en un marco de excesiva discrecionalidad.
El principal plazo que no se encuentra fijado en el régimen de selección, es precisamente aquél que deriva en la posterior necesidad de iniciar el procedimiento para la designación del encargado. Éste plazo debería estar impuesto a la administración para la puesta en marcha del proceso de nombramiento, apenas producida una vacante. El art. 5° de la disposición precitada sólo hace referencia a que, de ser necesario, la DNRPA deberá elevar al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la propuesta de llamado a concurso, sin estipular un plazo máximo entre el momento en que se produce una vacante y el inicio del procedimiento para cubrirla. Esto genera que, en muchos casos, el nombramiento de interventores se perpetúe en el tiempo.
Por su parte tampoco se fijan los siguientes plazos procesales:
• aquél respecto del cual el Ministerio debe decidir el llamado a concurso, a partir de la propuesta de la DNRPA;
• el que debería existir como límite para que la Dirección Nacional eleve la terna al Ministerio para su posterior designación;
• el que debiera encontrarse determinado para que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos decida sobre la propuesta de designación elevada por la DNRPA.
Precisamente, a partir de la inexistencia del último de ellos, observamos que el Ministerio de Justicia ha paralizado los concursos correspondientes a varias de las etapas de llamados y convocatorias. Ello se extrae del informe de la Auditoría General de la Nación en su Resolución 229/14, antes referida, al señalar el estado de situación de los concursos correspondientes a las etapas 1 a 5, y 7. En concreto, se afirma que a la fecha de dicho informe, las propuestas de designación ya habían sido elevadas al Ministerio de Justicia, pero éste aún no se había expedido.
Las intervenciones como regla para cubrir las vacantes de los Registros Seccionales
Esta práctica se encuentra estrechamente vinculada a la descripta en el apartado anterior. En efecto, podría argumentarse que son dos caras de la misma moneda. Ello es así dado que, como consecuencia de la paralización de los concursos y de la inexistencia de un plan integral para la cobertura de la gran cantidad de vacantes, la intervención se ha convertido en el subterfugio impropio y anómalo al que la Administración ha recurrido para ocupar el puesto de los jefes de los Registros Seccionales a su libre arbitrio y apartándose de la mayor transparencia de los concursos.
Ya hemos dado cuenta de la preocupante cantidad de registros intervenidos por decisión de la DNRPA y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Sin embargo aún no hemos contemplado las graves consecuencias que esta práctica ha generado. En tal sentido, debemos afirmar en primer lugar que las múltiples designaciones efectuadas constituyen una flagrante violación de la normativa vigente, estableciendo como funcionamiento corriente un régimen teñido de discrecionalidad y autoritarismo.
A continuación detallaremos en qué han consistido los incumplimientos en que incurrió la Administración y las causas por las que entendemos que se ha extralimitado en el ejercicio de sus funciones.
En primer lugar consideramos que resulta necesario atender a la esencia de la intervención como instituto jurídico de derecho administrativo. Linares la define afirmando que implica la designación de un funcionario que sustituye al titular del órgano, con el fin de restablecer la normalidad del servicio gravemente alterado. En tal sentido, Amaro indica que “La característica distintiva que le da origen es el contralor, consecuencia del poder de vigilancia que conlleva la jerarquía o tutela, que faculta a disponer la intervención administrativa de los órganos inferiores. Puede señalarse que su finalidad es volver al cauce normal el servicio administrativo, cuando su regularidad se encuentra gravemente afectada, y por su magnitud, se considere que el único medio idóneo para superar tal situación es disponer la intervención administrativa del órgano o ente.”
De lo anterior, extraemos las particulares notas típicas de la intervención. Ellas definen claramente su procedencia excepcional y particular, resultando procedente solamente frente a determinados casos puntuales en los que ella constituya el único remedio posible para subsanar una situación de grave alteración. En tal sentido, Barraza y Linares señalan que la intervención sólo resultará procedente en aquellas circunstancias anormales o excepcionales que experimente un organismo y que no pueda ser subsanada de otra manera. A su vez, esta situación podrá ser considerada como anómala cuando se evidencie una “reiterada actuación del ente u órgano en forma ilegítima o irregular, apareje o no perjuicio económico, la que debe ser cierta, reiterada y grave.”
Tal como se encuentra concebido el contenido y las finalidades del instituto de la intervención, resulta indudable que sus requisitos de procedencia generales debieran encontrarse contemplados conjuntamente con los que específicamente prevé la normativa registral respecto de los Registros Seccionales. No podemos soslayar que dichas dependencias estatales presentan la particularidad de que deben encontrarse en pleno ejercicio de sus funciones de forma permanente para asegurar la correcta prestación del servicio registral. Sin embargo, no resulta admisible que la Administración haya recurrido a la intervención invocando dicha nota distintiva para dotar al acto de un ropaje jurídico que encubra la conveniencia política o la satisfacción de intereses personales, en abierta oposición con la esencia del instituto y la prestación adecuada de un servicio.
Dicho esto, consideramos que además de desconocer las características y requisitos de procedencia de la intervención ha existido una interpretación abusiva de las causales por las que ésta resulta procedente, a partir de una normativa cuya técnica legislativa resulta cuestionable. Esto se justifica al advertir claras imprecisiones en el texto del art. 8° del Decreto 644/89, en el que se describen los casos en los que resulta procedente una intervención de un registro. En tal sentido, la primera causal de intervención operará si el registro se encuentra vacante. (Art. 8º inc. a). Esta prescripción ha dado a lugar a un sinfín de intervenciones de los Registros Seccionales que desnaturalizaron la esencia del instituto.
Los casos de vacancia pueden ser múltiples (muerte del encargado, cese en sus funciones, creación de un nuevo registro, etc.), pero la solución es única: la intervención. A todas luces se advierte que la inexistencia de una norma que le imponga a la administración plazos concretos y perentorios para llamar a concurso y cubrir los cargos y el establecimiento de límites temporales específicos para que opere la intervención, han contribuido a la deformar la naturaleza de este instituto. La experiencia demuestra que la DNRPA ha aprobado las Disposiciones 877/08 y 618/10 , por las cuales se crearon y aprobaron los Registros Seccionales de Los Altos (Catamarca) y El Chaltén (Santa Cruz) designando como primera persona a cargo de ellos a un Interventor. Resulta inexplicable la aprobación de estas normas, que carecen de motivación alguna en sus considerandos respecto de la necesidad y procedencia de la designación de un interventor. Éstas sean quizá, dos de las mayores arbitrariedades que se hayan cometido en el marco de este régimen.
Por otra parte, también han trascendido algunos episodios de intervenciones en los medios de comunicación durante 2013 y 2014. En tal sentido, en el Registro Seccional 1 de Olavarría, Provincia de Buenos Aires, se cuestionó el nombramiento por tiempo indeterminado de un interventor tras el fallecimiento del titular a cargo . Por su parte, en Rosario, Provincia de Santa Fe, una interventora inició una causa judicial por haber sido separada del cargo y reemplazada por otro interventor, sin que hubiera mediado un concurso para la designación de un encargado titular, ni que existieran causales de mal desempeño. Aquí se demuestra una vez más la gravedad institucional de esta anómala práctica.
Otra de las prescripciones del art. 8º que han dado lugar a una clara extralimitación de las funciones de la DNRPA y la determinación de intervenciones en los Registros Seccionales es aquella prevista en el inciso e) cuando se afirma que aquellas serán procedentes cuando fuera necesario para asegurar la continuidad de la prestación del servicio. Esta disposición, debido a su vaguedad y a la inexistencia de supuestos taxativos y concretos en la norma que justifiquen la imposibilidad de continuar con la prestación del servicio por parte de los encargados, también ha sido una de las llaves de oro de la Administración Pública para utilizar los Registros Seccionales como botines políticos. Uno de estos casos se puso de manifiesto en la ciudad de Apóstoles, Provincia de Misiones, en 2014 cuando el Encargado del Registro de dicha localidad denunció haber sido desplazado de su cargo sin ningún tipo de notificación previa. En el caso, la DNRPA argumentó que el motivo de su separación del cargo eran los faltantes de stock de títulos y cédulas del Registro.
Asimismo, la sustracción de la normativa vigente ha redundado en un grave incumplimiento de los requisitos que acreditan la idoneidad para ocupar la dirección de un Registro Seccional. En tal sentido, se estima que, a la fecha, más de 50 directores de Registros Seccionales no cumplen con uno o varios de las exigencias legales para el ejercicio de dicha función.
Por otra parte, la desnaturalización de la figura de la intervención ha generado algunas situaciones de palmaria desigualdad en el tratamiento legislativo de los Encargados Titulares de Registro y los interventores. Una de ellas es el tratamiento desigual que el régimen registral prevé respecto de la garantía prevista en la Resolución 238/03 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En dicha norma, se prevé que los Encargados de Registro designados por concurso deban constituir una garantía a favor del Estado Nacional destinada a cubrir las eventuales responsabilidades por los daños y perjuicios que pudiera provocar como consecuencia o resultado de su función. Asimismo, se prevé que su monto será equivalente a 4 veces el total de la recaudación mensual. Sin embargo, si bien existe una premisa general respecto de que los interventores tendrán las mismas funciones y deberes que los encargados de registro, no se les exige específicamente a los primeros la necesidad de constituir una garantía. Por ende, al no existir razones objetivas que justifiquen este trato diferencial, se está contraviniendo el principio de igualdad que debe regir respecto de los cargos de la Administración Pública.
Por dicho motivo, consideramos que si se efectúa el necesario sinceramiento del instituto de la intervención y se aplica de acuerdo con los objetivos que la caracterizan, esta aparente discrepancia no sería tal ya que al regularizar las intervenciones dentro de períodos acotados de tiempo, resultará posible recurrir a otros mecanismos que suplan la exigencia de la garantía en caso de tener que recurrir a ella durante el plazo de la intervención.
Por último, otra situación de desigualdad que ocasiona la adopción de este régimen anómalo, se plantea al focalizarnos en las características de la relación de empleo que los interventores mantienen con el Estado al ser designados al frente de un Registro Seccional. En efecto, mientras se plantea esa diferencia de trato respecto de la garantía, se producen otras discrepancias que resultan cuestionables. En concreto, los interventores, si bien no son empleados dependientes de la DNRPA, están sometidos al mismo plexo de obligaciones y deberes que un encargado designado. Asimismo, de acuerdo con las características de este tipo de nombramientos, se extrae que los interventores no gozan de estabilidad pudiendo ser removidos en forma discrecional. Es decir, no solo estarán al frente de una seccional hasta la designación del encargado respectivo por concurso sino que además incluso pueden ser removidos sin causa de la función encomendada. Allí se produce otra situación de desigualdad producto de la aplicación de un instituto de manera anormal, prolongando en el tiempo un remedio que se ha concebido como un recurso urgente y transitorio para permitir que se continúe prestando el servicio.
En tal sentido, si bien somos conscientes de que una gran parte de los últimos nombramientos como interventores han revestido un trasfondo con claras implicancias políticas, no deja de trasuntar una discrepancia legislativa objetiva que resulta necesario corregir. Ello será posible de remediar, una vez más, procurando el restablecimiento del cauce de las intervenciones de acuerdo con los fines para los que dicho instituto fue concebido. Así, el interventor tendría claro cuáles son sus derechos y obligaciones durante el plazo acotado de su gestión, diferenciándose claramente su rol de actuación ocasional en comparación con la actividad habitual de un encargado de registro.
En definitiva, la designación de interventores en la administración pública sorteando la aplicación de las normas de selección que rigen la materia vulnera las exigencias de idoneidad y el principio de igualdad establecidos por el art. 16 de la Constitución Nacional. En efecto, “el proceso de selección como requisito de ingreso no solo importa el cumplimiento del requisito de idoneidad establecido en el Art.16 de la Carta Magna, sino que a su vez lleva a la práctica el principio de igualdad que dicho precepto constitucional establece, pues, de ese modo, el acceso al empleo público se efectúa sobre la base de un criterio general de selección.”
Posibles soluciones frente a las irregularidades registradas
Una vez reseñada la normativa vigente, la situación actual y los conflictos que presentan las irregularidades existentes, propondremos aquí una serie de soluciones que consideramos que podrían receptarse legislativamente con el fin de conjurar las injusticias y arbitrariedades existentes.
Procesos de Selección
En primer lugar se debe revisar y sistematizar la normativa referida al proceso de selección de encargados de Registros Seccionales. Ello se sugiere con asiento en lo afirmado por la Oficina Nacional de Empleo Público en punto a que los concursos para la cobertura de vacantes implicaron un avance de la legislación que consagró de esta manera los principios de idoneidad, transparencia y profesionalidad en la elección de los cuadros de la administración pública nacional. Sobre esa base, se sugiere:
I Establecer un plan concreto e integral para la cobertura paulatina de la totalidad de los registros vacantes, efectuando un relevamiento de cada uno de ellos teniendo particularmente en cuenta el volumen de operaciones, el tiempo que lleva intervenido y si existe un concurso en trámite para cubrir dicha vacante. A tal efecto, resultará conveniente agrupar los registros clasificándolos de acuerdo al grado de urgencia que amerita su regularización.
II Definir plazos perentorios que regulen el inicio, desarrollo y finalización de los procesos de selección. En tal sentido, entendemos que éstos no deberían demorar más de 6 meses, pudiendo ser prorrogados a través de un pedido debidamente fundado de los organismos intervinientes.
III Establecer plazos no previstos en la regulación vigente inherentes a las diferentes fases del proceso de selección, especialmente los siguientes:
• aquél respecto del cual el Ministerio debe decidir el llamado a concurso, a partir de la propuesta de la DNRPA ;
• el que debiera encontrarse determinado para que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos decida sobre la propuesta de designación elevada por la DNRPA y;
• el que debería existir como límite para que la Dirección Nacional eleve la terna al Ministerio para su posterior designación.
IV Fijar causales taxativas y concluyentes que deban acreditarse para que resulte procedente la suspensión de un proceso de selección determinado, exigiendo para su aprobación, la necesidad de elevar el pedido al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para que éste se expida a través de una resolución en el ámbito de su competencia.
V Establecer normativamente que, al tiempo de definir la designación de un Encargado de Registro tras el debido proceso de selección, no pueda contemplarse como antecedente el eventual desempeño de un postulante como interventor en un Registro Seccional.
Régimen de intervención
Por su parte proponemos aquí las siguientes modificaciones al régimen de intervención vigente:
I Fijar causales taxativas y específicas de procedencia de la intervención. En concreto, precisar con mayor especificidad los casos de vacancia y las situaciones particulares en las que el servicio no pueda continuar siendo prestado por el Encargado de Registro, además de los casos en los que sea procedente alguna sanción o licencia.
II Establecer límites temporales precisos a las intervenciones. Estos deben encontrarse en armonía sincrónica y sistemática respecto de aquellos que se definan para regular el proceso de selección. En esa inteligencia, consideramos que el término máximo para una intervención debe ser de 6 meses, prorrogables excepcionalmente una vez, por idéntico plazo. Asimismo, debería establecerse, en términos generales, que ningún Registro Seccional pueda permanecer más de 1 año sin la designación por concurso de un Encargado Titular.
III Estipular un régimen de selección específico para las intervenciones de acuerdo con la situación que se plantee y, que a la vez, asegure la posibilidad de restablecer la actividad del Registro Seccional a su cauce normal con la mayor celeridad posible. En tal sentido se propone una modificación del régimen vigente en los siguientes términos:
• En el caso de la suspensión preventiva prevista en el art. 17 del Decreto 644/89, designar como interventor a un agente de la DNRPA o del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos por el plazo que dure la medida.
• En el caso de la suspensión de índole sancionatoria, designar como interventor a un agente de la DNRPA o del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos por el plazo que dure la medida.
• En caso de licencia inferior a 3 meses, el Registro Seccional se encontrará a cargo del encargado suplente designado a tal efecto .
• En caso de licencia superior a 3 meses, designar como interventor a un agente de la DNRPA o del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos por el plazo que dure la licencia.
• En caso de vacancia de un Registro Seccional, se sugiere la conformación de una lista de posibles encargados titulares con aquellos postulantes que fueran ternados pero no designados posteriormente por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. A tal efecto se deberán realizar los avisos correspondientes a los aspirantes ternados a través de los medios que fije la autoridad de aplicación. De esta forma podrían elegirse estos cargos asegurando la idoneidad de quienes vayan a ocuparlos al seleccionarse personas que, a priori, ya reunían los requisitos exigidos para ser encargados tras haber sido evaluados tanto en la faz teórica como práctica al postularse. No obstante ello, podrán ser evaluados nuevamente en ambos ámbitos con el fin de constatar sus conocimientos y nociones sobre las actualizaciones y modificaciones al régimen registral que pudieren haberse producido desde la fecha del concurso.
IV Por su parte, en caso de que no sea posible designar a ninguna de las personas ternadas oportunamente se deberían arbitrar los medios necesarios para efectuar la designación por concurso, de acuerdo con la normativa referida a los procesos de selección regulares. Durante el plazo previsto para la designación del ternado o bien, para la elección del encargado a través del concurso, el Registro vacante estará a cargo de un interventor (agente de la DNRPA o del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos) con los límites temporales generales referidos con anterioridad.
V Establecer limitaciones específicas de carácter político para la designación de encargados. Por un lado se exigiría que para resultar electo encargado de Registro, los postulantes no deberían haber ejercido un cargo nacional, provincial o municipal durante los últimos 4 años. Por su parte, también sería conveniente que no pueda designarse como encargados a aquellas personas que tengan vinculación de parentesco con otra que ejerció un cargo público nacional, provincial o municipal dentro del 4° grado de consanguinidad y 2° de afinidad.
Aspectos Generales
Por último se propone un conjunto de medidas vinculadas a aspectos generales del régimen:
I Revisar el conjunto de deberes y obligaciones de los encargados y de los interventores y adoptar las modificaciones legislativas que resulten necesarias para equiparar ambas categorías respecto de sus derechos, facultades y responsabilidades.
II Fortalecer las instancias de control periódicas e integrales y efectuar un seguimiento del desempeño permanente de los Registros Seccionales. En particular, estableciendo normativamente planes de fiscalización sistemáticos conforme la matriz de riesgo desarrollada por la DNRPA y fijando un cronograma que prevea el control periódico de la totalidad de los Registros Seccionales.
III Adoptar los mecanismos y mejoras necesarias para optimizar los sistemas de administración de calidad con el fin de modernizar y perfeccionar la relación del Estado en cuanto administrador y prestador de servicios a los ciudadanos o últimos beneficiarios de la gestión de gobierno. En tal sentido se busca impulsar la obtención de certificaciones internacionales de los estándares de producción y gestión de manera internacional (Ej.: ISO 9001 ) o la celebración de una carta compromiso con el ciudadano en la que la administración asuma esfuerzos con el fin de asegurar procedimientos transparentes, garantizar el acceso a la información y brindar un servicio de calidad a partir de una adecuada relación costo-servicio.
IV Evaluar la posibilidad de fijar un régimen general a través de una ley aprobada por el Congreso Nacional que regule el instituto de la intervención administrativa de los Registros.
Por todas las razones expuestas, solicito Sr. Presidente, se apruebe el presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
LOPEZ KOENIG, LEANDRO GASTON NEUQUEN UNION PRO
BANFI, KARINA BUENOS AIRES UCR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
JUSTICIA
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER ADHERENTE DE LA DIPUTADA URROZ (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER ADHERENTE DEL DIPUTADO CACERES (A SUS ANTECEDENTES)

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