PROYECTO DE LEY


Expediente 6608-D-2018
Sumario: EDUCACION SUPERIOR - LEY 24521 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 59, SOBRE APLICACION DEL REGIMEN GENERAL DE CONTRATACIONES, DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y DE GESTION DE BIENES REALES.
Fecha: 22/10/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


ARTÍCULO 1°.- Sustitúyese el inciso f) del artículo 59 de la Ley Nacional de Educación Superior N° 24.521 y sus modificatorias, por el siguiente:
“f) Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación. El rec-tor y los miembros del Consejo Superior de las Instituciones Universitarias Nacionales serán responsables de su administración según su participación, debiendo responder en los términos y con los alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la Ley N° 24.156. En ningún caso el Estado nacional responderá por las obligaciones asumidas por las institu-ciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional.
Los bienes inmuebles asignados en uso a las instituciones universitarias nacionales integran su patrimonio de afectación; y su administración y disposición se regirán por los reglamentos que cada una de ellas establezca.
Exclúyese de lo dispuesto en el párrafo precedente a las instituciones universitarias nacionales a las que no sean de aplicación las normas sobre autonomía y sobre gobierno que prevé la presente ley, las que quedarán comprendidas en el ámbito de aplicación del Decreto N° 1382 del 9 de agosto de 2012 y sus modificatorios, y sus normas reglamenta-rias y complementarias, y sujetas, por ende, a las atribuciones de la Agencia de Adminis-tración de Bienes del Estado.”
ARTÍCULO 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Promediando el mes de agosto del corriente año, podía leerse en la prensa gráfica y en portales informativos que El 13 de agosto, la Agencia de Administración de Bienes del Estado firmó una resolución donde quita 1,2 hectáreas de la Universidad de San Martin para reestructurar actividades de la línea de ferrocarril Nuevo Central Argentino S.A. La denuncia fue realizada por el concejal de Unidad Ciudadana y director del CEPA, Hernán Lercher. En tanto, Carlos Greco, rector de la UNSAM manifestó a través de un comunica-do que comenzaron acciones legales para evitar la pérdida del lugar. El terreno que pla-nea ceder el Gobierno de Mauricio Macri está dentro del campus que tiene la Universi-dad de San Martin, lindero a la estación de tren Migueletes. “Desafectar aquellos bienes inmuebles del Estado Nacional… cuando de su previa fiscalización resultare la falta de afectación específica, uso indebido o estado de innecesariedad”, esgrime como principal argumento la AABE para otorgar el lugar. Sin embargo, dentro del predio funciona el Centro de Desarrollo Tecnológico e Incubación de Empresas y donde se prevé la cons-trucción de la Escuela Secundaria Técnica, el Centro de Prototipado Integral de Vivien-das Económicas y Sustentables y el Laboratorio de Ciencia y Nanosistemas, que dependen de la UNSAM. (…) Carlos Greco, rector de la UNSAM, manifestó en un comunicado que “El esfuerzo que realiza la Institución para poner en valor un terreno largamente poster-gado se ha visto muchas veces entorpecido por la desidia de los organismos que deberían haber, entre otras medidas, retirado el material ferroviario de rezago existente en un vas-to sector del campus, el cual genera condiciones de perjuicio ambiental e inseguridad”. “En ese contexto la Universidad ha decidido llevar adelante todas las acciones legales, en el ámbito adminis
trativo y judicial, en defensa de los intereses de la comunidad universitaria, para que se revoque la Resolución de la AABE. En el día de ayer se ha solicitado la suspensión de la medida y se ha interpuesto un recurso administrativo de reconsideración para que se deje sin efecto la resolución”, agregó (https://infocielo.com/nota/95095/remate_educativo_el_gobierno_quita_de_terrenos_a_una_universidad_y_se_los_da_a_una_empresa_privada/).
En el portal de Infobae se explicaba, en una nota de fecha 28 de agosto de 2018, que Aun-que el conflicto estalló la semana pasada, la raíz es anterior y está relacionada con la reubicación de la Playa de Cargas Estación Colegiales, ubicada en ese barrio de la Capi-tal,
donde el gobierno porteño quiere construir edificios de hasta 9 pisos. El predio era ex-plotado por la empresa Nuevo Central Argentino (NCA), que se le atribuye a su vicepresi-dente, el ex senador Roberto Urquía, uno de los hermanos dueños de Aceitera General Deheza, que en el ejercicio 2016/17 facturó 2.800 millones de dólares. La idea del go-bierno nacional es reubicar a la compañía. El Ministerio de Transporte que conduce Gui-llermo Dietrich se presentó ante la AABE y solicitó que una porción del inmueble que el entonces Ministerio del Interior le había asignado a la Unsam sea reasignado a la empre-sa NCA para relocalizar las actividades que realizaba en el playón de Colegiales. ¿El argumento? Que el Decreto 2.670/15 habilita la desafectación de bienes del Estado que estén subutilizados. El 8 de mayo, la Unsam envió un informe a la AABE en el que detalló que en la zona de conflicto funciona el Centro de Desarrollo Tecnológico e Incubación de Empresas de la universidad y que además está proyectada la construcción de la sede Mi-guelete de la Escuela Secundaria Técnica, el Centro de Prototipado Integral de Viviendas Económicas y Sustentables, y el Laboratorio de Ciencia y Nanosistemas, entre otros. Sin embargo, para la AABE el alegato no bastó. "De las argumentaciones de la Universidad Nacional de San
Martín no se logra desvirtuar el informe que determina la subocupación de dicho sector, destacándose que la superficie a desafectar es un 8,4% del total del inmueble, lo cual no resulta de una entidad tal que torne inutilizable el inmueble", concluyó el organismo (https://www.infobae.com/politica/2018/08/28/intentan-frenar-la-quita-de-un-predio-a-la-universidad-de-san-martin/).
Finalmente, en su última presentación ante nuestra Cámara, el Jefe de Gabinete de Minis-tros confirmó la desafectación del terreno en cuestión. Como se informa en el portal de Noticias Urbanas, entre otros, Con la excusa de llevar adelante la continuación del Plan Ferroviario, el Gobierno de Mauricio Macri avanza en la quita de un terreno de 1.2 hec-táreas que pertenece a la Universidad Nacional San Martín. Así lo confirmó el jefe de Gabinete de Cambiemos, Marcos Peña, en la Cámara de Diputados. “En el marco del Plan Integral de Transporte Ferroviario del AMBA y de la Red de Expresos Regionales llevado adelante por el Gobierno Nacional, la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) tomó una medida para cambiar el destino de 1,2 hectáreas del predio asignado a
la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM) para destinar a la continua-ción del Plan Ferroviario”, expresa el jefe de ministros. De esta manera, el escrito infor-ma que “la porción recuperada será utilizada por Nuevo Central Argentino S.A (NCA), concesionaria del Ministerio de Transporte de la Nación”, cartera que conduce el minis-tro Guillermo Dietrich y promete que “será destinada tanto para los servicios de carga en el corto plazo como para transporte de pasajeros metropolitanos en el mediano plazo pe-ro que
sigue siendo propiedad del Estado Nacional ya que noes una cesión, sino que son tierras que se afectan a la concesión” (http://www.noticiasurbanas.com.ar/noticias/el-gobierno-confirma-la-quita-de-terrenos-de-la-universidad-nacional-de-san-martin/).
La situación así planteada nos obliga a preguntarnos si realmente es compatible con la autonomía universitaria —que es de rango constitucional (v. art. 75, inc. 19, Const. Nac.)— la
supuesta facultad de la Agencia de Administración de Bienes del Estado para desafectar, al amparo del Decreto N° 1382 del 9 de agosto de 2012 y sus modificatorios, y sus normas reglamentarias y complementarias, inmuebles de universidades nacionales, aunque sea parcialmente, en contra de la voluntad de los órganos de gobierno de la institución univer-sitaria afectada.
Creemos que la respuesta es negativa. Tal como lo enseña María Angélica Gelli, la auto-nomía prevista por la Constitución a favor de las universidades nacionales implica la competencia de ellas para darse sus estatutos de estructura, organización y funcionamien-to, y, a la vez, la capacidad para autogobernarse de acuerdo con criterios propios, sin in-terferencia de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Aunque la autonomía no convierte a las universidades en un poder soberano dentro del Estado ni están exentas de regulaciones emanadas del Congreso, sí tiene por inequívoca finalidad desvincular e independizar a las universidades de la injerencia del Poder Ejecutivo (v. autora cit, Constitución de la Na-ción Argentina, Comentada y Concordada, La Ley, Buenos Aires, 2018, t. II, págs. 247 y ss.).
Consistentemente con ello, la Ley de Educación Superior N° 24.521 y sus modificatorias, en su artículo 29 prescribe que Las instituciones universitarias tendrán autonomía acadé-mica e institucional, que comprende básicamente las siguientes atribuciones: a) Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a los fines establecidos en el artículo 34 de la presente ley; b) Definir sus órganos de go-bierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuer-do
a lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la presente ley; c) Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia…
Precisando los alcances de tal autonomía y proyectándolos a la autarquía de la que gozan las universidades nacionales en lo que concierne a su régimen económico y financiero, el
artículo 59 de la ley precitada establece que Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156, de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional. En ese
marco corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio se transferirán auto-máticamente al siguiente; … f) Aplicar el régimen general de contrataciones, de respon-sabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación. El rector y los miembros del Consejo Superior de las Instituciones Uni-versitarias Nacionales serán responsables de su administración según su participación, debiendo responder en los términos y con los alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la ley 24.156. En ningún caso el Estado nacional responderá por las obligaciones asu-midas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro na-cional.
A su turno, en un caso en el que se analizaban las facultades de las universidades naciona-les para dictar normas complementarias al artículo 59 de la Ley N ° 24.521, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dijo que la facultad para dictar normas al respecto “…queda en el ámbito de la autonomía de la institución” (Fallos: 331:1123).
Por lo tanto, una interpretación sistemática y teleológica del artículo 75, inciso 19, de la Ley Fundamental y de su ley reglamentaria —la Ley N° 24.521 y sus modificatorias—, conduce a concluir que la autonomía de la que gozan las universidades nacionales presu-pone una autarquía tal vinculada a sus bienes inmuebles que les asegure la facultad de administrarlos y disponer de los mismos, de conformidad con los principios y atribucio-nes que emanan de sus estatutos y con las políticas patrimoniales que establezcan sus ór-ganos de gobierno.
En ese marco, debe repararse que aunque la autonomía universitaria no está exenta de re-glamentación legal, la legislación que regule en forma general la administración y dispo-sición de los bienes inmuebles propiedad del Estado Nacional no podría válidamente so-meter la gestión de los inmuebles universitarios a la voluntad del Poder Ejecutivo o de reparticiones o entidades que de él dependen, pues, como antes se puntualizó, un efecto insoslayable de la autonomía universitaria es repeler la injerencia del Poder Ejecutivo en la gestión de estas instituciones.
La lectura del Decreto N° 1382/12 —que es una norma de carácter legislativo ya que se trata de un decreto de necesidad y urgencia— permite advertir que el mismo no contempla expresamente dentro de su ámbito de aplicación a las universidades nacionales, lo cual es coherente con lo dispuesto en los artículos 29 y 59 de la Ley de Educación Superior, antes transcriptos en su parte pertinente. El artículo 2° del citado Decreto se cuida de precisar que Las disposiciones del presente decreto serán de aplicación al Sector Público Nacio-nal, conforme se establece en el artículo 8° de la Ley Nº 24.156 de Administración Finan-ciera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, aun cuando sus estatutos sociales,
cartas orgánicas o leyes especiales establezcan otros sistemas de administración. El PODER LEGISLATIVO NACIONAL y el PODER JUDICIAL DE LA NACION proporciona-rán al PODER EJECUTIVO NACIONAL la información relativa a los bienes afectados a sus respectivas jurisdicciones, al solo efecto de su registración unificada. Recordemos que las universidades nacionales no integran la administración general del país que se halla bajo la responsabilidad política del Presidente de la Nación y el ejercicio de las atri-buciones administrativas del Jefe de Gabinete de Ministros (v. arts. 99 y 100, Const. Nac.), sino que se hallan incluidas dentro la administración especial del Congreso, resul-tante del artículo 75 de la Ley Fundamental. El Decreto N° 1382/12, entonces, sólo con-templa los inmuebles
universitarios, como así también los del Poder Legislativo, “…al sólo efecto de su regis-tración unificada”.
Cabe recordar que el Sector Público Nacional, tal como se lo establece en el artículo 8° de la Ley N° 24.156 y sus modificatorias, se integra con: “a) Administración Nacional, con-formada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, comprendien-do en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social. b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga parti-cipación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias. c) En-tes
Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. d) Fondos Fiduciarios inte-grados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.” A su turno, el artículo 9° de la ley aclara que “En el contexto de esta Ley se entenderá por entidad a toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio, y por jurisdic-ción a cada una de las siguientes unidades: a) Institucionales - Poder Legislativo - Po-der Judicial - Ministerio Público - Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional…”
Sin embargo, la reglamentación del Decreto N° 1382/12, aprobada por el Decreto N° 2670 del 1° de diciembre de 2015 y sus modificatorios, y más especialmente la Resolución de la
Agencia de Administración de Bienes del Estado N° 213 del 19 de julio de 2018, por la que se aprueba el “Reglamento de Gestión de Bienes Inmuebles del Estado Nacional”, han ope
rado una suerte de modificación aditiva del ámbito de aplicación del Decreto N° 1382/12, ya que incluyen dentro de los sujetos regulados por la Agencia de Administración de Bie-nes del Estado y alcanzados por sus atribuciones, a las universidades nacionales.
En efecto, el artículo 2° del prealudido Reglamento dispone: ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente Reglamento será de aplicación obligatoria en el ámbito de: a) La AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO, respecto de los actos, operaciones y contratos que celebre en ejercicio de su competencia específica atribuida por el Decreto N° 1382/12. b) El Sector Público Nacional, definido en el artículo 8° de la Ley N° 24.156 y sus modificaciones, con el alcance dispuesto en el artículo 2° del Decreto N° 1382/12 y sus modificatorios, incluidas las universidades nacionales. c) Concesionarios de servi-cios públicos que utilicen inmuebles de propiedad estatal en el ejercicio de la respectiva concesión, en lo que resulte pertinente.
Entendemos que estamos en presencia de un exceso reglamentario, cuyo efecto práctico se tradujo, un mes después de aprobado el “Reglamento de Gestión de Bienes Inmuebles del Estado Nacional”, en una injerencia indebida del Poder Ejecutivo en la gestión de bienes inmuebles de una universidad nacional, que fue privada de una porción de su sede princi-pal, en clara lesión a su autonomía. La inclusión de las universidades nacionales bajo el régimen de gestión de bienes del que es autoridad de aplicación la Agencia de Adminis-tración de Bienes del Estado las somete a la imperatividad de sus decisiones sobre admi-nistración y disposición de bienes inmuebles, lo que resulta incompatible con las faculta-des que la Ley N° 24.521 y sus modificatorias reconoce a las instituciones universitarias nacionales y, lo que es más grave aún, con el estándar de autonomía garantizado en la Constitución.
Por esta vía, se produce el resultado inaceptable de convertir a la Agencia de Administra-ción de Bienes del Estado en el órgano natural de gestión del patrimonio inmobiliario de las universidades nacionales, con facultades para desafectar, enajenar o transferir estos inmuebles, de oficio y hasta en contra de la voluntad de los órganos de gobierno de las universidades. La autonomía de las universidades queda, así, ridiculizada.
Es por ello que proponemos la presente iniciativa legislativa, a fin de dejar claramente establecido, mediante la propuesta de una nueva redacción para el inciso f) del artículo 59 de la Ley N° 24.521 y sus modificatorias, que los bienes inmuebles asignados en uso a las instituciones universitarias nacionales integran su patrimonio de afectación; y su adminis-tración y disposición se regirán por los reglamentos que cada una de ellas establezca en ejercicio de su autonomía.
Por lo demás, es claro que dicha regla no resultará abarcativa de las instituciones universi-tarias nacionales a las que no sean de aplicación las normas sobre autonomía y sobre go-bierno que prevé la aludida ley, las que quedarán, ellas sí, comprendidas en el ámbito de aplicación del Decreto N° 1382/12 y sus modificatorios, y sus normas reglamentarias y complementarias, y sujetas, por ende, a las atribuciones de la Agencia de Administración de Bienes del Estado; ya que en tal supuesto no se vería afectada la autonomía universita-ria por tratarse de instituciones que, al estar incorporadas a la estructura de ministerios y depender de los mismos —como sucede con las instituciones universitarias del ámbito de la Defensa y de la Seguridad—, carecen de autonomía y autarquía.
Por los motivos expuestos solicitamos, Señor Presidente, a los miembros de la Cámara, que otorguen su media sanción a la presente iniciativa.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
EDUCACION (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
EDUCACION (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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