19. INSERCIÓN SOLICITADA POR EL SEÑOR DIPUTADO LOUSTEAU

La Argentina es una sociedad subgestionada. No es responsabilidad de un gobierno, ni de dos, ni de cinco. Como Estado, incluso cuando tenemos recursos, no sabemos cómo gestionarlos. Esa falencia nos pone en aprietes recurrentes y es una de las causas de un problema medular que padece nuestra democracia: la incapacidad de acumular mejoras sostenibles para sus ciudadanos.
En ese marco, fue bienvenida la presentación de una gestión que muestra que en el corto plazo se pueden lograr cosas importantes en un área de relevancia como es la cuestión ferroviaria. También acordamos con la orientación del proyecto; ya que si hay un área de gestión en la que la mayoría de los países concuerdan en que el Estado debe tener un rol central, es el área ferroviaria.
Pero no es posible -ni deseable- hacer borrón y cuenta nueva. Es nuestro deber repasar tanto los errores y las inconductas del pasado, como los problemas que permanecen en el presente para así mirar el futuro con más claridad.
En el pasado tuvimos un sistema ferroviario que tempranamente perdió lugar frente a la competencia del transporte automotor, un sistema cuyas líneas fueron concesionadas a operadores del sector privado con pésimos resultados, y renegociaciones de esos contratos que terminaron con resultados aún peores. Tuvimos un sector ferroviario golpeado por la crisis sistémica del año 2002, atravesamos re estatizaciones parciales, nuevas concesiones y reorganizaciones. También sufrimos la gestión de un Ministerio de Planificación (hasta hace poco a cargo del área de transporte) que, desde el año 2003 lleva gastados 1,22 billones de pesos, 145 mil millones de dólares sin que esta cifra se traduzca en puertos, mejores autopistas, ferrocarriles y aeropuertos. Este mismo gobierno lleva gastado en subsidios al sector ferroviario unos $120.000 millones a pesos de hoy, alrededor de USD 14.800 millones de dólares, también con muy poco resultado.
También tuvimos accidentes mortíferos, e informes de los órganos de control que alertaban sobre la posibilidad que ocurriesen esos accidentes.
La tragedia de Once ocurrida en febrero de 2012 –que por su impacto puso el foco una vez más sobre el estado calamitoso del sistema ferroviario argentino-, es la consecuencia de los desaciertos de los sucesivos gobiernos de los últimos años de la historia argentina. Ello es imperdonable.
Todos estos vaivenes estuvieron atravesados operativa y discursivamente por el binomio público-privado. Así, los argentinos pasamos de tener empresas públicas pioneras, a administrarlas mal, a privatizarlas parcialmente y a extranjerizarlas de peor forma para, finalmente, estatizarlas. Cada movimiento se caracterizó por la falta de aprendizaje y evaluación de lo que había salido mal; esa evaluación no puede quedar encorsetada en la superficie del binomio o dicotomía entre lo público y lo privado. Debe ser más rigurosa, compleja y profunda.
Hay una metáfora que explica lo antedicho y es el del carpín o pez rojo, que es el típico pez que se ve en las peceras: ese pequeño y habitual ejemplar de color entre naranja y dorado. Se sostiene que este pez tiene una memoria que dura apenas unos segundos, entonces, al moverse en la pecera, cada lugar le parece nuevo, como si nunca hubiese estado allí, pero la realidad marca otra cosa: él es el mismo pez y la pecera es la misma. Esto es lo que nos pasa como sociedad: siempre creemos estar viviendo las cosas por primera vez.
Por todo ello es importante analizar en detalle el diseño institucional, el perfil y la forma de funcionamiento de la Sociedad del Estado (Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado- FESA) que estamos creando para gestionar la administración y la operación del transporte ferroviario en nuestro país. Específicamente, debemos analizar de qué herramientas y mecanismos debemos dotarla para blindarla de nuevas malas gestiones en el futuro.
El mensaje de elevación del proyecto en tratamiento explicita que las características estructurales y funcionales de FESA seguirán el modelo del sistema ferroviario francés. Por eso nos parece importante exponer sobre tres puntos de dicho sistema que creemos son relevantes para la discusión y que no están contemplados en profundidad en el proyecto que envía el PEN: la característica de la estructura jurídica de la sociedad responsable de la gestión ferroviaria, la cuestión de la transparencia, y el control del sistema.
La estructura jurídica que el proyecto en estudio propone para FESA difiere de la composición jurídica-societaria de la Sociedad Nacional de Ferrocarriles Franceses (SNCF) que es la empresa que en Francia explota la prestación del servicio de ferrocarriles.

Mientras que en Francia la SNCF es una sociedad única que tiene a su cargo la operación y la gestión de infraestructura del sistema, en la Argentina la sociedad estatal que se está creando será un paraguas de tres sociedades ya existentes que - en diferentes porcentajes accionarios- constituirán un holding: la Sociedad Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado –SOFSE, la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado –ADI, y a la sociedad anónima Belgrano Cargas y Logística S.A. –BCyL. Las sociedades mantendrán divididas las facultades de administración de la infraestructura ferroviaria y de operación del sistema. El proyecto no deroga ninguna de estas tres sociedades, sino que por el contrario, las actualiza al darles nuevas competencias.

La proliferación de estructuras societarias, cada una con su propio directorio e instancias decisorias puede implicar -además del desaprovechamiento de las ventajas de operar en escala- la pérdida de coordinación entre las dimensiones de operación y administración de la infraestructura del sistema ferroviario. Un ejemplo de ello es el accidente del AVE en Santiago de Compostela que disparó que las distintas sociedades a cargo de esas dos dimensiones se echaran culpas entre sí: “ustedes lo corrieron muy rápido, ustedes no mantuvieron la vía” Menciono esto para imaginar qué puede pasar con el “Open Access”, que propone el proyecto en tratamiento, en el futuro. Cuando un operador privado tenga un problema, ¿a quién le echará la culpa? ¿De quiénes serán las responsabilidades? Esto me parece que es importante. En este marco, es sano y correcto establecer un sistema de transparencia que se adecue al sistema francés -tal como lo detallaré más adelante- y lograr una apertura de datos porque si no va a ser imposible controlar tanto lo que pase hoy como en el futuro en el sistema ferroviario argentino.

En esta línea de las divisiones en las estructuras, la separación en Europa es una rémora de las desregulaciones de los fines del 80 y 90 que incentivaron a mantener separadas esas dos cuestiones. Así como acá se separaron Telefónica y Telecom, y Edenor y Edesur, para ver si había más control y se inducía a más competencia que finalmente no ocurrió. Pero específicamente Francia – modelo inspirador del proyecto del PEN- hace poco tiempo decidió unificar operación y administración de infraestructura en una sola sociedad que solo mantiene divididas sus contabilidades para mayor control.
Dicha decisión se dio como consecuencia de un “bochorno” dado por la falta de coordinación entre SNCF –en ese momento sólo operadora ferroviaria- y la RFF-en ese momento encargada de la infraestructura en el sistema-que llevó a la compra de trenes más anchos que las dimensiones de las estaciones.

Otro rasgo distintivo del modelo francés y que nosotros deberíamos replicar en términos de fondo para no importar solo cuestiones de forma, es el estándar de transparencia que caracteriza a la gestión de la SNFC.
Ya desde su sitio Web, se observa que la SNCF promueve una política activa de transparencia. El acceso a los datos sobre la cotidianeidad de la gestión es muy amplio y, más importante, permite la evaluación y control del desempeño del organismo y su personal- uno de los principios fundamentales de las políticas de transparencia.
La información está dispuesta de forma inteligible y sencilla. Existe una guía que permite el acceso a informes, cifras esenciales relacionadas con cuestiones económicas y de recaudación del sistema, documentos internos y hasta correos institucionales que muestran la relación que tienen los distintos sectores con la sociedad del Estado. De hecho, se puede acceder a información respecto al contacto diario de la empresa con senadores, diputados, y funcionarios electos en cada región y departamento, poniendo a disposición de quien quiera consultarlo el intercambio de mails entre la SNCF y estos actores de la política francesa.
Cada año, la SNCF prepara y publica de manera proactiva un reporte que contiene datos relevantes de la empresa: cantidad de empleados, salarios, condiciones de trabajo, formación de los empleados. También se publican datos financieros. En esta línea, la sociedad transporta 10 millones de pasajeros por día, y tiene presencia en 120 países. Además, y según lo mencionado en la propia página de la SNCF, en 2014, “en un entorno económico todavía difícil en Europa, y a pesar de un contexto desfavorable en Francia, la SNCF registró un crecimiento del 1,5% (frente al 0,5% en 2013)”.
En contraste con la información publicada por la SNFC, la información publicada por la SOFSE no permite evaluar el rendimiento del Estado en materia de gestión ferroviaria. No sabemos cuántos empleados había antes de la gestión del Estado y cuántos hay ahora, ni como se distribuyen en las distintas líneas ferroviarias. Tampoco se menciona la formación y experiencia de los directivos de la empresa ni se conoce la recaudación exacta de la sociedad.
Las carencias en materia de información en este caso son parte de un cuadro más general. La Argentina tiene muchas deudas pendientes en el ámbito de la producción y el acceso a la información pública y de la transparencia. Además de continuar sin sancionar una norma general que regule el derecho de acceso a la información en los tres poderes del Estado, las prácticas gubernamentales tienden a la opacidad. Un estudio elaborado por la Asociación por los Derechos Civiles en 2013 señala que la mayor parte de las solicitudes de información presentadas ante el Poder Ejecutivo reciben respuestas incompletas, sin ninguna justificación, y que, en otros tantos casos, las agencias invocan la ley de datos personales para restringir la información en manos del Estado. Esto se suma a la intervención política en la producción de datos estadísticos y la falta de continuidad en la publicación de datos de interés público en diversas carteras estatales.
Sería sano para nuestro Estado que la nueva sociedad que se crea se adecue verdaderamente al sistema francés en este punto y promueva nuevos estándares que de a poco reviertan la situación de opacidad descripta.
El último punto del sistema francés que nos parece importante mirar se relaciona con la dimensión de control.

En Francia existe un mecanismo que está dispuesto desde la propia Unión Europea y otro que es del propio Estado francés. Este mecanismo de control europeo nace en 1996 y se da ante la necesidad de controlar la conducción de los trenes que circulan por la Unión Europea, principalmente aquellos que lo hacen a una velocidad alta, y el objetivo es poder detener el tren en caso que el conductor no respete las señalizaciones o las velocidades máximas preestablecidas, y de este modo evitar accidentes por fallas humanas. Este sistema se denomina European Train Control System –ETCS.

Francia, además, tiene su propio sistema de control que se denomina Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires – ARAF. Este organismo, que el Parlamento Europeo en un informe denomina Organismo Regulador –OR- se dedica exclusivamente al sistema ferroviario francés.
Este informe explica cómo debe ser el ente controlador de los transportes y menciona que a través de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento y Consejo Europeos, se dispuso la importancia de la independencia del OR frente al control gubernativo e indica que “los principales cambios que incorpora el texto refundido de la Directiva ferroviaria tratan de garantizar la independencia del OR frente al control gubernativo...”. Además, manifiesta que “es evidente que en los Estados miembros donde se ha establecido esa independencia, las partes interesadas tienen mayor confianza en el papel del regulador y están más dispuestas a plantear sus inquietudes al OR”.
Para concluir, el informe del Parlamento Europeo menciona que “Sin embargo, la independencia de un OR puede quedar comprometida si forma parte de un departamento del Gobierno que también tenga intereses directos en un administrador de infraestructura o empresa ferroviaria, por ejemplo si el Gobierno es accionista principal o exclusivo de la entidad en cuestión”.
A diferencia de lo antedicho, en nuestro país, además de los controles que desarrolla la AGN respecto del sistema ferroviario, tal como el informe citado lo demuestra, la CNRT es el principal órgano interno de control de lo hecho por el sistema de trasporte argentino. La CNRT es un organismo descentralizado que se encuentra en la órbita de la Secretaría de Transporte del Ministerio del Interior y Transporte. En cuanto al sistema ferroviario, la CNRT controla el modo en que se cumple el servicio y los contratos de concesión, así como detecta las falencias del sistema y, de este modo, propender a la prevención de accidentes.
Como hemos dicho, que la CNRT se encuentre en la órbita del Ministerio del Interior y Transporte no sólo no se cumple con la independencia aconsejada por el Parlamento Europeo, y seguida por el sistema francés, sino que, además, el Ministerio del Interior es autoridad de aplicación de este sistema ferroviario que se intenta implementar a través del proyecto en tratamiento.
A esto deben sumarse las críticas que ha hecho la AGN respecto de las falencias en el control, al observar como se repetían las fallas en el comportamiento en organismos intervinientes. Así, explicaba que “la CNRT notificaba las sanciones al concesionario, quien las recurría ante la Secretaría de Transporte, que a su vez –y algunos casos tras un lapso prolongado- las remitía a la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (UNIREN), para que formasen parte de un prolongado proceso de renegociación”.
En cuanto a los controles que debe ejercer la CNRT respecto de la calidad del servicio ferroviario, la AGN indicó que “eran débiles” y poseían “deficiencias en su ejecución que alteraban su confiabilidad, no se realizaban sistemáticamente, eran discrecionales y carecían de significatividad y no se tomaban en cuenta ni los resultados obtenidos en las inspecciones ni las quejas de los usuarios para retroalimentar las inspecciones programadas”.
Como han consensuado los europeos, en las futuras disposiciones legislativas habrá que reconocer la necesidad de que los OR funcionen con independencia de los Gobiernos, especialmente cuando estos últimos tengan intereses directos en las organizaciones nacionales de ferrocarriles.
Ante lo dicho, debería analizarse más en profundidad y debatir a efectos de mejorar. Como se indicó más arriba, podría decirse que la Argentina parece no tener memoria en esto de pasar de lo público bien gestionado a lo público mal gestionado; a la privatización mal hecha a la privatización extranjerizada y a la estatización. Otra vez hablamos de una sociedad que le cuesta aprender y gestionarse bien.
Entonces, y a modo de conclusión, debemos decir que sería importante convertirnos en un Estado y una sociedad que aprende de los errores del pasado y es capaz de tomar de ellos lo correcto para avanzar hacia una evolución.
Las experiencias, errores y aciertos de los modelos implementados por otros países son útiles para guiar reformas propias. Por ello es importante distinguir estos tres rasgos salientes e incluirlos en el debate sobre la reestructuración del sistema.
 

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