1996-D-2013

Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Prórroga de la ley de Comunidades Indígenas
ARTÍCULO 1º. Prorrógase el plazo establecido en el artículo 1º de la ley 26.554, referido al art. 1° de la ley 26.160, por cuatro (4) años.
ARTÍCULO 2º. Prorrógase el plazo establecido en el artículo 2º de la ley 26.554, referido al art. 2° de la ley 26.160, por cuatro (4) años.
ARTÍCULO 3º. Prorrógase el plazo establecido en el artículo 3° de la ley 26.554, referido al art. 3° de la ley 26.160, por cuatro (4) años.
ARTÍCULO 4º. Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Si bien la problemática respecto de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país no es nueva, sí puede considerarse moderna la atención que por fin, tras inmerecidos siglos de silencio y rechazo, se ha dedicado a su tratamiento. Esto es así porque hemos tardado demasiado tiempo, como comunidad, en despojarnos de los prejuicios arrastrados por la conquista y la instauración del Estado argentino.
Este proceso a nivel jurídico se inició hace décadas en la vuelta de la democracia, con la ley 23.302 de 1985 sobre política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes, que entre otras cosas creó la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas para Protección y Apoyo a las Comunidades Aborígenes. Luego se dictó el decreto 155/89, reglamentario de la ley antedicha. En 1990, a través de la aprobación de la Convención sobre Derechos del Niño suscripta en 1989, se introdujo el respeto por la identidad indígena de los niños y el deber del Estado de mantenerla, fomentarla y protegerla (1). Posteriormente, con la aprobación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, la República asumió responsabilidades directas sobre el desarrollo, la protección y garantía de los derechos de estos pueblos (2).
Tras declarar al año 1993 como el "Año de las poblaciones indígenas del país" (ley 24.135), el gran salto cualitativo llegó con la reforma de la Constitución Argentina en 1994, cuando se introdujo el inciso 17 del art. 75, estableciendo como deber del Congreso el "[r]econocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos", así como "[g]arantizar el respeto a su identidad y (...) reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos (...)" (3).
En ese momento, el acuerdo de los representantes del pueblo fue unánime en la aprobación del inciso (4), hecho resaltado por varios convencionales al momento de acordar cómo se aprobaría el dictamen (5). La voluntad política y legislativa apareció fuerte y claramente direccionada, algo que en tiempos posteriores pareció diluirse. Recién en 2006 el decreto 410/06 aprobó la estructura organizativa del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, creado por la ley 23.302 (y que ya funcionándose encontraba en funciones) (6), al que siguió el dictado en el 2006 de la ley 26.160 que declaraba (y declara) la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país, cuya personería jurídica haya sido inscripta en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas u organismo provincial competente o aquéllas preexistentes.
Toda ley de emergencia supone un auxilio jurídico para intentar dar tiempo a solucionar situaciones extremas y extraordinarias, y por ello es extremadamente válida. En 2006 se supuso que cuatro años serían suficientes para que el Estado arbitrase todos los medios necesarios para acabar con la endeble e injusta situación respecto de la propiedad y posesión de las tierras por parte de las comunidades originarias, pero el dictado en 2009 de la ley 26.554 prorrogando sus plazos demostró lo contrario. Y hoy, en 2013, a meses de llegar al vencimiento de esa prórroga, la situación real de la relación de los pueblos originarios con las tierras que habitan continúa prácticamente igual. Solo se ha dispuesto la transferencia de tierras a dos comunidades (7), de las 31 que se estima que hay en el país (8).
No ha de desconocerse que, tras todos estos años, el Estado argentino parece tener la iniciativa de solucionar jurídicamente el tema, si bien quizás no del modo adecuado para la comprensión cabal del fenómeno de relación entre estas comunidades y la tierra (8). Sin embargo, de más está señalar que la solución a esta problemática no tiene que ver únicamente con el dictado de leyes sino especialmente con la realización de acciones ejecutivas, las cuales han sido muy escasas a lo largo del tiempo. El Estado no puede cumplimentar las responsabilidades asumidas en relación a los pueblos originarios únicamente con el dictado de leyes, si este dictado no va acompañado de acciones que las ejecuten y fiscalicen que sean ejecutadas.
En relación con eso, el Relator Especial de la ONU sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, James Anaya, en sus conclusiones y recomendaciones a un informe realizado en su visita al país en 2012, señaló que la grave inseguridad jurídica de las tierras indígenas se ve reflejada en el alto número de desalojos practicados a dichas comunidades. Luego señaló: "El Relator Especial llama al Gobierno Federal y, especialmente, a los gobiernos provinciales y los tribunales, a aplicar la letra y el espíritu de las leyes 26.160 y 26.554 y suspendan todos los actos procesales o administrativos de desalojo de comunidades indígenas hasta que se realice el proceso de relevamiento técnico-jurídico de las tierras ocupadas por pueblos indígenas" (10). Además de recomendar: "Dadas las dilaciones en el proceso de encuesta bajo las leyes 26.160 y 26.544, la legislatura debería considerar extender el plazo de esos actos más allá de 2013. El Gobierno además debería apurar el proceso de encuesta catastral y proveer al INAI de los recursos técnicos y financieros necesarios para completar exitosamente el proceso" (11).
Así, frente al fallo del Estado en su condición de garante, los derechos de los pueblos indígenas respecto de sus tierras no pueden ser desprotegidos. Mientras que el Estado no arbitre los medios necesarios para trasmitirle la posesión y propiedad que les corresponde, la situación de emergencia subsiste de modo claro y alarmante. Esta situación no es un vicio jurídico que pueda purgarse con el mero paso del tiempo o un mero incumplimiento cuyo reclamo puede prescribir transcurrida determinada fecha: es una situación real que involucra años de lucha para los pueblos originarios, y que continúa existiendo, y latente, a la espera que llegue la solución debida.
Por estas razones, es necesaria una nueva prórroga a la ley de emergencia respecto de la posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país (12). Atento a nuestro deber constitucional de no desamparar los derechos y la integridad de los pueblos originarios, grupos que han sido social y económicamente postergados, solicito a nuestros pares que aprueben el presente proyecto de ley.
(1) Aprobada por ley 23.849.
(2) Aprobado por ley 24.071.
(3) El inciso completo reza: "17. Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones." (art. 75, inc. 17, Constitución Argentina).
(4) Se había presentado un dictamen de minoría, que fue retirado al momento del debate. Cfr. Diario de Sesiones, Sesión 3°, reunión 29, 11/8/1994, "Debate del dictamen de la Comisión de Redacción en los despachos en mayoría y en minoría originados en la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías. (Orden del Día nº 10)", disponible en: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/Debate%20Constituyente/ago_11.zip.
(5) Véase declaraciones del Sr. Varese, Sr. Álvarez y Sr. Del Castillo, entre muchos otros.
(6) Como el objetivo del Instituto, el mencionado decreto dispone: "Es el objetivo del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas la atención y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indígenas existentes en el país, asegurar su defensa y desarrollo, su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades, implementando planes que permitan su acceso a la propiedad de la tierra y el fomento de su producción agropecuaria, forestal, minera, industrial o artesanal en cualquiera de sus especializaciones, la preservación de sus pautas culturales en los planes de enseñanza y la protección de la salud de sus integrantes" (decreto 410/2006, Anexo II).
(7) Las únicas transferencias realizadas (registradas) de tierras a pueblos originarios fueron en 2001, a través de la ley 25.510, a la agrupación mapuche Cayún y a través de la ley 25.549, el mismo año, a la comunidad wichi Hoktek T'oi.
(8) Según datos recabados por el INDEC en la "Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas 2004-2005", y relevados por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. Disponible en: http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Institucional/6.InformacionEstadistic a.pdf.
(9) El Anteproyecto de Reforma del Código Civil y Comercial en el artículo 18 contempla específicamente el derecho de propiedad de los pueblos originarios respecto de las tierras que habitan. Sin embargo, no pocas críticas se han alzado al respecto, muchas de ellas apuntando a que la concepción que este Anteproyecto realiza del derecho de propiedad es una hecha desde una mirada y filosofía ajena a la de los pueblos originarios, y por tanto, confunde y pervierte el significado y la relación que tienen estos con la tierra.
(10) Puntos 98 y 99 del informe, disponible en: http://unsr.jamesanaya.org/country-reports/the-situation-of- indigenous-peoples-in-argentina.
(11) Punto 89.
(12) Esta necesidad ha sido reconocida en otro proyecto de ley, expediente 0659-D-2013, de los diputados Donda Pérez, Victoria - Duclos, Omar - De Gennaro, Victor - Riestra, Antonio Sabino.
Proyecto

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