PROYECTO DE LEY


Expediente 8634-D-2016
Sumario: INTERVENCION FEDERAL DEL PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE JUJUY.
Fecha: 07/12/2016
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1º. Declárase la intervención federal del Poder Judicial de la Provincia de Jujuy por el plazo de 60 (sesenta) días, prorrogables por el Poder Ejecutivo Nacional por otros 60 (sesenta), a fin de garantizar la forma republicana de Gobierno y evitar incurrir en responsabilidad internacional del Estado argentino.
Artículo 2º. Al momento de la promulgación de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional debe designar un interventor federal del Poder Judicial de la Provincia de Jujuy.
Artículo 3º. Declárase en comisión a los miembros del Poder Judicial de la Provincia de Jujuy.
Artículo 4º. El interventor federal del Poder Judicial de la Provincia de Jujuy tiene las siguientes misiones:
1) Suspender en sus funciones a los jueces o juezas que hayan tenido intervención en los expedientes judiciales por los cuales se encuentre o se haya encontrado privada de su libertad Milagro Sala;
2) Designar de forma interina a los jueces o juezas reemplazantes de los suspendidos/as, quienes deberán ser jueces o juezas de otras jurisdicciones;
3) Iniciar una investigación acerca de la violación de derechos de la Parlamentaria del PARLASUR Milagro Sala a los fines de elaborar un informe para dar respuesta al punto 118 c) de la Opinión Nº 31/2016 del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la ONU;
4) Adoptar las medidas que estime necesarias a fin de que el Poder Judicial de la Provincia de Jujuy garantice la plena observancia de los derechos y garantías establecidos por la Constitución Nacional, así como los Tratados Internacionales de Derechos Humanos en los que el Estado argentino es parte.
Artículo 5º. Los jueces o juezas interinos/as designados/as por el interventor quedarán a cargo de los juzgados de los jueces o juezas suspendidos/as de sus cargos mientras dure la intervención.
Artículo 6°. Los jueces y/o las juezas interinos/as deben avocarse en forma urgente al análisis de las causas por las cuales Milagro Sala se encuentre privada de su libertad y resolver acerca de la continuidad o no de su detención, de conformidad con los derechos y garantías establecidos por la Constitución Nacional y con los tratados internacionales de Derechos Humanos, teniendo especialmente en consideración las observaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la ONU en su Resolución de fecha 27 de octubre de 2016.
Artículo 7º. El interventor no puede ejercer por sí mismo la función judicial.
Artículo 8º. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El pasado 27 de octubre del 2016, el Grupo de Trabajo de la ONU sobre la Detención Arbitraria determinó que la privación de la libertad de Milagro Sala es arbitraria, y solicitó que el gobierno de la República Argentina la libere inmediatamente. El Grupo sostuvo que hubo un entramado de acusaciones consecutivas para sostener su privación de libertad de manera indefinida en el tiempo, y concluyó que el Estado le impidió a ella ejercer su derecho de defensa en un contexto donde se está vulnerando la independencia judicial. Al analizar las causas judiciales por las que está detenida, sostuvo que no existen elementos legales para justificar su prisión preventiva.
Asimismo, el 3 de noviembre del 2016 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) remitió una solicitud de información al Estado Argentino para conocer las acciones que se están implementando para el cumplimiento de la decisión del Grupo de Trabajo de la ONU.
Por otro lado el 28 de noviembre de 2016 se hizo pública la carta del Secretario General de la Organización de Estados Americanos (O.E.A.), Sr. Luis Almagro, exigiendo la inmediata liberación de Milagro Sala.
Ante semejantes cuestionamientos por parte de los más altos organismos internacionales de defensa de los Derechos Humanos, el gobernador de la provincia de Jujuy, Gerardo Morales, puso al Estado argentino en serio riesgo de incumplimiento del sistema internacional de los Derechos Humanos al afirmar “no voy a liberar a esta mujer”, en una clara muestra de falta de independencia de los poderes de la provincia, que redunda es esta detención ilegal y la responsabilidad internacional de la Argentina.
Vale recordar que Milagro Sala se encuentra ilegítimamente privada de su libertad desde el 16 de enero de 2016, luego de que el Gobernador de la provincia de Jujuy, Gerardo Morales, realizara una denuncia contra la dirigente social y la Red de Organizaciones Sociales por llevar a cabo una manifestación frente a la oficina del Poder Ejecutivo de la provincia. A pesar de haberse dictado su excarcelación por esta causa que atentaba contra el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, a continuación se iniciaron otras acciones penales en cadena en su contra, con el sólo objetivo de sostener su privación de la libertad sin llegar nunca a determinar su culpabilidad en ninguna de ellas. Esta metodología ilegal fue advertida por el Grupo de Trabajo de la ONU en su resolución sobre el caso.
En dicha Resolución, se afirma que "El Grupo de Trabajo fue convencido del uso indebido de la figura de la orden de detención para privar de la libertad por varios días a la señora Milagro Sala, así como también del uso de acusaciones consecutivas por el mismo poder judicial”. Asimismo, que se le “obstaculizó el derecho a defensa jurídica por diferentes medios como la notificación deficiente de los delitos por los que se la acusaba, falta de precisión y de claridad en los hechos que le imputaron”. También se remarca que "...además se pudo observar que jueces y fiscales asignados para el conocimiento de las acusaciones, fueron seleccionados e iniciaron funciones para delitos que no se ajustan a los criterios de urgencia o que pudieron haber esperado a que concluyera la feria judicial"
Sobre la aparición de causas que tienen por objeto hechos que datan de los años 2006, 2007, 2009 en las que se imputa a Sala, las que se activaron todas de repente y en cadena en este año, el Grupo de Trabajo sostuvo que “resulta sorprendente para este Grupo de Trabajo que diversas personas en 2016 han presentado denuncias penales por hechos que el Estado argentino supuestamente tenía conocimiento desde 2010 y que sus efectos legales y procesales surtan efecto en el contexto de una protesta pacífica, particularmente días después de que un juez estuviera por determinar su excarcelación”.
En definitiva, la Resolución del Grupo de Trabajo de la ONU, dirigida al Estado Nacional, y ordenando la inmediata liberación de Sala, y la falta de cumplimiento de la orden, sumado a las desafiantes declaraciones del gobernador Morales, ponen al Estado argentino a las puertas de un incumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos con los cuales se encuentra internacionalmente obligado, más allá de ser tratados con jerarquía constitucional incluso para nuestro derecho interno.
Para comprender la importancia del presente proyecto de ley y del rol preponderante de este Honorable Congreso de la Nación, se debe tener particularmente en cuenta cómo funciona el derecho internacional de los derechos humanos.
En primer lugar, el Grupo de Trabajo concluyó en que la detención de Milagro Sala resulta arbitraria y que viola el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), así como la Declaración Universal de Derechos Humanos, ambos tratados suscriptos por la Argentina y con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional).
El PIDCP directamente contiene la denominada “cláusula territorial” que establece que el tratado es aplicable en todo el territorio del estado, sin ningún tipo de limitación relativa a la forma de organización federal.
Por otro lado, la obligación de aplicar los tratados internacionales de los Estados parte se rige por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que es un tratado internacional en sí mismo suscripto por nuestro país.
En dicha Convención, en su artículo 27, se establece que "una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado". Las partes son los Estados Nacionales. Por lo tanto, este artículo deja en claro que los responsables en cumplir los tratados internacionales son los Estados Nacionales, y no pueden alegar, ante un incumplimiento, normas de derecho interno como el federalismo o la división de poderes.
Además, el artículo 29 de la Convención de Viena dispone que “el tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo”. Por lo tanto, cuando está en juego la responsabilidad internacional del Estado, es el Estado el que debe asegurar hacia su interior el cumplimiento de la obligación, bajo apercibimiento de caer en responsabilidad internacional.
Es decir, que más allá de lo que pueda alegar el gobernador Morales y de las disposiciones -claramente arbitrarias- de los jueces intervinientes del Poder Judicial de Jujuy, lo cierto es que una vez intimado el Estado argentino, es responsabilidad de las instituciones nacionales poner a resguardo la responsabilidad internacional de la Argentina. Y en eso, el Poder Legislativo tiene un rol constitucional esencial.
El art. 75 inc. 23 de la Constitución Nacional le impone a este Congreso de la Nación la obligación de “legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”.
Respecto a lo que venimos expresando, Bidart Campos tiene dicho que “este derecho internacional de los derechos humanos ostenta perfiles que lo distinguen del derecho internacional común, general o clásico. Los tratados sobre derechos humanos, bien que responden a la tipología de los tratados internacionales, son tratados destinados a obligar a los estados-parte a cumplirlos dentro de sus respectivas jurisdicciones internas, es decir, a respetar en esas jurisdicciones los derechos que los mismos tratados reconocen directamente a los hombres que forman la población de tales estados. El compromiso y la responsabilidad internacionales aparejan y proyectan un deber 'hacia adentro' de los estados, cual es el ya señalado de respetar encada ámbito interno los derechos de las personas sujetas a la jurisdicción del estado-parte".
También Víctor Abramovich, quien fuera comisionado, vicepresidente y relator de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, voz muy autorizada en el sistema internacional de los Derechos Humanos, ha expresado que "el derecho internacional como regla, no obliga al Estado a adoptar una determinada forma de organización política, ni de gobierno, pero al mismo tiempo impone a los Estados federales la obligación de actuar en la órbita internacional y de responder por las violaciones de esas obligaciones en el ámbito interno, cualquiera sea el agente estatal que las haya causado, incluso si han sido causadas por una autoridad provincial sobre la que no ejerce competencias directas. En cierta medida al derecho internacional de los derechos humanos le es indiferente la organización federal. Siempre es el Estado federal el que responde en sede internacional, aún cuando las violaciones a los derechos humanos se originen en actos de los poderes públicos de las provincias. Así, el Estado federal ha sido demandando ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por ejemplo, por prácticas de tortura y ejecuciones sumarias desarrolladas por policías provinciales. También lo ha sido por la situación de superpoblación y el trato inhumano en las cárceles de algunas provincias”.
Añade Abramovich que "las Provincias mantienen su obligación de aplicar tanto la Constitución nacional como los tratados de derechos humanos, en sus propios ámbitos de competencia, por sus propias instancias estatales. Sin embargo, el derecho internacional de los derechos humanos, y en especial la jurisprudencia internacional que lo lee e interpreta, agrega un nuevo actor en esa obligación: el Estado federal. Así, el Estado nacional tiene un rol de garante final en el cumplimiento de esas obligaciones, aún en casos que resulten de competencia directa de las Provincias. Se trata en definitiva de una obligación de garantía cuyo alcance aún no ha sido definido de manera clara, pero que, a simple vista, ubica a las tres instancias del Estado nacional en una posición de fiador final, con el deber de activar esa garantía de protección de los derechos, si el deudor principal no cumple debidamente. No se trata en consecuencia de un fiador o garante pasivo o expectante, sino que obliga a las autoridades federales a tomar acciones afirmativas, adoptar medidas efectivas para que las provincias cumplan con las obligaciones internacionales”.
Ahora bien, nos encontramos, en consecuencia, ante una intimación directa del sistema internacional de los Derechos Humanos al Estado Federal Argentino, el cual podría incurrir en responsabilidad internacional, por la detención arbitraria de Milagro Sala, cuyo responsable sería el Poder Judicial de la Provincia de Jujuy, más allá del sincericidio del gobernador Morales al afirmar que no la iba a liberar, dejando a las claras su total manejo de los jueces provinciales intervinientes, lo cual agrava la situación.
Y como se ha expresado, es una atribución del Congreso de la Nación garantizar "el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos" (art. 75 inc. 23 CN).
Entonces, ¿cuál es la herramienta constitucional de la cual dispone el Congreso de la Nación para adoptar las medidas efectivas para que las provincias respeten las obligaciones internacionales si se rehúsan en cumplirlas? La misma Constitución tiene la respuesta en su artículo 75 inc. 31: "Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires".
El citado art. 75 inc. 31 coloca como atribución de este Congreso disponer la intervención federal, la cual se encuentra definida en el artículo 6º de la Constitución: "El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia".
Según todo lo expuesto, está claro que la arbitrariedad de la detención de Milagro Sala afecta la forma republicana de gobierno, sobre todo cuando el gobernador Morales se ha jactado de su dominio sobre las decisiones que deberían tomar los jueces.
Pero además, no debe perderse de vista que el artículo 6º es anterior a las obligaciones internacionales del Estado Argentino en materia de derechos humanos. Por lo tanto, en un sentido armónico de la Constitución, debe entenderse que el incumplimiento por parte de una provincia de un tratado internacional de derechos humanos que haga incurrir en responsabilidad internacional al Estado Federal es también motivo de intervención, por imperio de los incisos 22 y 23 del art. 75 y de la Convención de Viena.
En cuanto al procedimiento, explica Bidart Campos, "el art. 6º encomienda la intervención al 'gobierno federal', sin individualizar qué órgano es el competente. La reforma de 1994 vino a esclarecer la ambigua alusión al 'gobierno federal'. En efecto, el nuevo inc. 31 del art. 75 especifica que es competencia del Congreso disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. El art. 99 inc. 20 establece que corresponde al Presidente de la República decretar la intervención federal en caso de receso del congreso, y que debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento. Por fin, el ya citado inc. 31 del art. 75 le asigna al Congreso aprobar o revocar la intervención decretada durante su receso por el Poder Ejecutivo".
Asimismo, y con el fin de interferir lo menos posible en la autonomía de la Provincia de Jujuy, y haciendo uso de la herramienta constitucional con carácter restrictivo, se dispone la intervención únicamente del Poder Judicial de la Provincia.
En ese sentido, si bien la Constitución no aclara acerca de la posibilidad de intervenir alguno de los poderes de forma independiente, la opinión de los constitucionalistas es unánime respecto a dicha facultad. Para Bidart Campos, "la intervención ha mostrado desde hace tiempo que el interventor reemplaza a la autoridad provincial a la que se ha dado por cesante (según que la intervención se disponga a los tres órganos de poder, a dos, o a uno). Cuando abarca al ejecutivo, el gobernador cesa en su cargo y es reemplazado por el interventor. Cuando abarca a la legislatura, ésta se disuelve. Cuando abarca al poder judicial, el interventor no suplanta a la totalidad de jueces y tribunales provinciales ni ejerce sus funciones, sino que se limita a reorganizar la administración de justicia, a remover jueces y a designar otros nuevos". Esto deja en claro que para el autor, la intervención puede darse a los tres poderes o a cada uno de ellos en forma autónoma.
También se ha dicho que "en el caso de una intervención al Poder Ejecutivo parece claro que el interventor 'sustituye' al mismo y lo hace cesar en sus funciones sin necesidad de ningún otro acto que la norma nacional que decreta la intervención. El cese de sus funciones deriva directamente de la norma federal. Lo mismo ocurre si se interviene al Poder Legislativo; la Legislatura se disuelve automáticamente. Pero cuando el intervenido es el Poder Judicial, ¿qué ocurre? Es evidente que sus integrantes no cesan 'automáticamente' en sus funciones. Continúan en funciones, pero en 'comisión'; es decir, les quita el derecho a la inamovilidad y faculta al Interventor a removerlos" (Hernández, Antonio María, "Novedosa jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Corrientes sobre los límites constitucionales de las atribuciones del interventor federal" LA LEY2006-E, 63).
Y así se puede seguir con casi la totalidad de las opiniones concordantes en este punto.
En definitiva, lo que se busca con el presente proyecto de ley es resguardar la responsabilidad internacional del Estado argentino nombrando un interventor del Poder Judicial de la Provincia de Jujuy, el cual deberá suspender a los jueces que han tenido responsabilidad en la detención arbitraria de Milagro Sala y nombrar de forma interina a otros magistrados para que -en representación del Estado Federal- se avoquen al estudio de las causas que sustentan la privación de la libertad, y tomen una resolución respecto a la libertad de Sala, que esté en sintonía con la Constitución Nacional y los tratados internacionales de Derechos Humanos, teniendo especialmente en cuenta las observaciones hechas por el Grupo de Trabajo.
Para ello, y considerando el carácter restrictivo del instituto de la intervención federal, y con el fin de restablecer rápidamente la autonomía provincial, se establece un plazo de 60 días, prorrogables por otros 60, para que concluya la intervención dispuesta.
Por las razones expuestas, solicito a mis colegas legisladores y legisladoras de este Congreso que me acompañen con este proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GRANA, ADRIAN EDUARDO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
TAILHADE, LUIS RODOLFO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GARCIA, MARIA TERESA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
KUNKEL, CARLOS MIGUEL BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ESTEVEZ, GABRIELA BEATRIZ CORDOBA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CIAMPINI, JOSE ALBERTO NEUQUEN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SEMINARA, EDUARDO JORGE SANTA FE FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
DEPETRI, EDGARDO FERNANDO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CONTI, DIANA BEATRIZ BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
MENDOZA, MAYRA SOLEDAD BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CASTAGNETO, CARLOS DANIEL BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CARMONA, GUILLERMO RAMON MENDOZA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GAILLARD, ANA CAROLINA ENTRE RIOS FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GONZALEZ, JOSEFINA VICTORIA SANTA FE FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES
JUSTICIA
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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