PROYECTO DE LEY


Expediente 8429-D-2016
Sumario: TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA. REGIMEN.
Fecha: 29/11/2016
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
CAPÍTULO I
ELEMENTOS COMUNES
ARTÍCULO 1° - Todo ciudadano tiene derecho a conocer y controlar cualquier instancia del proceso de formulación, sanción, ejecución y control del presupuesto nacional. La presente Ley tiene por objeto garantizar el acceso de la ciudadanía a toda la información presupuestaria como método efectivo de control.
ARTÍCULO 2° - Son principios rectores en la ejecución de la presente ley y tendrá interpretativos respecto de aquello que la ley promueve, los siguientes:
a) Transparencia: garantizar la publicidad de la información pública presupuestaria, las instancias del procedimiento, e información complementaria necesaria.
b) Accesibilidad: garantizar la disponibilidad de la información pública presupuestaria tanto en formato digital como en copias a quienes la soliciten en un único sitio.
c) Participación: habilitar la mayor cantidad de instancias de participación ciudadana y de asociaciones civiles interesadas en cada una de las etapas.
d) Sencillez: disponer de información en lenguaje entendible para el común de la ciudadanía, acompañada con material gráfico y cuadros comparativos que permitan mayor comprensión de las definiciones en política pública.
ARTÍCULO 3° - La presente ley será de aplicación complementaria a lo dispuesto en las Leyes 11.672, 25.917, 25.152, 24.629, 24.156, y sus respectivas modificatorias. Todas las disposiciones que contradigan lo dispuesto por la presente ley serán derogadas.
CAPÍTULO II
DEL PRESUPUESTO ABIERTO
ARTÍCULO 4° - Créese en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, el programa "Presupuesto Abierto" que tendrá por objeto garantizar el acceso a la información pública presupuestaria por parte de la ciudadanía, y garantizar las prácticas de presupuesto abierto.
ARTÍCULO 5° - El programa Presupuesto Abierto tendrá por objetivo la accesibilidad a los lineamientos generales del presupuesto nacional, su ejecución, y su tratamiento previo. La información deberá ser publicada en internet de manera entendible y ordenada.
ARTÍCULO 6° - La autoridad de aplicación del presente programa será la Oficina Nacional de Presupuesto contemplada por el artículo 16 de la Ley 24.156 o aquella que la reemplace en el futuro.
La autoridad a partir de la ejecución del presente programa, estará obligada a responder con los documentos públicos en los términos de la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública.
ARTÍCULO 7° - Serán de acceso al conocimiento público y deberán publicarse los siguientes:
a) El informe marco macrofiscal contemplado en el artículo 2 de la Ley 25.917;
b) El Informe de Avance del Presupuesto contemplado en el artículo 2 de la Ley 24.629;
c) El Plan Plurianual de Inversiones contemplado en el artículo 6 de la Ley 25.152;
d) El mensaje y proyecto de presupuesto elaborado por el Poder Ejecutivo de la Nación contemplado en el artículo 26 de la Ley 24.156, y su correspondiente presupuesto ciudadano;
e) La Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional sancionada por el Honorable Congreso de la Nación;
f) El Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional contemplado en el artículo 55 de la Ley 24.156, y su correspondiente informe de presupuesto ciudadano;
g) Los informes trimestrales contemplados en el artículo 2 de la Ley 24.629;
h) El informe de mitad de año creado por la presente ley, y su correspondiente informe de presupuesto ciudadano;
i) El informe de Cuenta de Inversión remitido al Honorable Congreso de la Nación en los términos del artículo 95 de la Ley 24.156, y su correspondiente informe de presupuesto ciudadano;
j) El informe de cierre realizado por la Auditoría General de la Nación, y el correspondiente informe de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;
k) Cuando corresponda, el informe preelectoral creado por la presente ley, y su correspondiente informe de presupuesto ciudadano;
l) Los informes del indicador nacional de transparencia presupuestaria realizado por la Auditoría General de la Nación.
Todos los informes deben estar a disposición en formato abierto y accesible para los ciudadanos.
ARTÍCULO 8° - Complementariamente a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 25.917, la información contenida en del artículo precedente deberá ser publicada en una única página web creada a tales efectos. La web deberá contener toda la información disponible para la consulta por parte de los ciudadanos con sus respectivos anexos.
En el mismo sitio deberán publicarse todas las modificaciones sobre partidas presupuestarias efectuadas por el Poder Ejecutivo Nacional a partir de la implementación del artículo 37 de la Ley 24.156, ordenadas de forma cronológica. Las mismas deberán incluir la información respecto de los montos dinerarios, finalidades del gasto, metas físicas y programas modificados.
La publicación de los informes y las modificaciones sobre partidas presupuestarias, deberá realizarse transcurridos diez (10) días hábiles de su difusión. El incumplimiento en la difusión, remisión, o publicación será considerada falta grave de los funcionarios responsables.
ARTÍCULO 9° - A partir de la información contenida en los informes de los incisos d), h), f), y i) del artículo 7, deberá ser procesada por la autoridad de aplicación del programa de presupuesto abierto componiendo cuadros comparativos del gasto por finalidad y funciones disponibles en la página web.
En la misma página deberá presentarse cuadros comparativos con la información contenida en el informe del inciso f) por finalidad y funciones, y por jurisdicción del año corriente con los dos (2) años inmediatamente anteriores.
La información de ejecución presupuestaria deberá ser presentada con la periodicidad de actualización más inmediata que pueda realizarse en el mayor grado de desagregación que la administración disponga, dicha información deberá contar con cuadros comparativos del nivel de ejecución comparada.
ARTÍCULO 10° - La autoridad de aplicación del presente programa publicará en enero de cada año el cronograma completo de la publicación de los respectivos informes, y de las distintas etapas en la elaboración del proyecto de presupuesto por parte del Poder Ejecutivo Nacional.
La autoridad además publicará los informes indicando si los mismos fueron presentados en los plazos establecidos o el tiempo de mora en el respectivo informe.
CAPÍTULO III
DEL PRESUPUESTO CIUDADANO
ARTÍCULO 11° - La información contenida en los incisos b), d), f), h), i) y k) del artículo 7, será complementada con un respectivo informe de “presupuesto ciudadano” que deberán ser publicadas junto con el informe original por la autoridad de aplicación que en cada caso corresponda.
Los informes de presupuesto ciudadano contarán con información procesada por parte de la autoridad de aplicación con el objeto de facilitar la comprensión global del presupuesto. La disposición de la información deberá contemplar la comparación del gasto por finalidad y funciones, geográfica y por jurisdicción.
Los informes de presupuesto ciudadano deberán presentar de forma clara las metas físicas proyectadas o ejecutadas, según corresponda a cada informe.
ARTÍCULO 12° - El informe de presupuesto ciudadano será de presentación obligatoria en forma simultánea con el informe original, y será motivo de falta grave la no presentación del mismo.
ARTÍCULO 13° - La Oficina Nacional de Presupuesto hará pública una propuesta de Resolución que reglamente la información mínima que los informes de presupuesto ciudadano deberán incluir en cumplimiento con las directivas establecidas por la presente ley.
En el mismo acto fijará con al menos veinte (20) días hábiles de anticipación, el inicio de un plazo de cinco (5) días hábiles para la recepción de observaciones ciudadanas respecto de la propuesta. Las observaciones no serán vinculantes pero tendrán consideración obligatoria al momento de dictar la Resolución.
CAPÍTULO IV
DEL TRATAMIENTO TRANSPARENTE
ARTÍCULO 14° - Una vez remitido el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo Nacional, el Honorable Congreso de la Nación deberá fijar fecha para la realización de las audiencias de ministros y las audiencias públicas.
ARTÍCULO 15° - La Comisión de Presupuesto y Hacienda de de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación convocará durante un plazo de diez (10) días hábiles y de forma sucesiva, a los representantes de cada una de las jurisdicciones a los efectos que expliquen el proyecto de presupuesto remitido por el Poder Ejecutivo Nacional respecto de sus proyecciones de gasto y metas físicas de su jurisdicción.
ARTÍCULO 16° - La Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, en los términos de su reglamento interno, fijará fecha para la realización de una audiencia pública a los efectos de escuchar las opiniones de la ciudadanía respecto de las proyecciones de gasto y metas físicas del proyecto. La audiencia deberá realizarse con posterioridad a las audiencias de ministros de artículo 15 y con anterioridad al dictamen de Comisión.
La Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Honorable Cámara de Senadores de la Nación deberá fijar un período para la recepción de observaciones ciudadanas al proyecto que no podrá ser menor a cinco (5) días hábiles previo a su tratamiento.
CAPÍTULO V
DEL LA ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO PRELIMINAR
ARTÍCULO 17° - Serán incorporados elementos de participación y transparencia por parte de la ciudadanía, al proceso de formulación del proyecto de Presupuesto General de la Administración Nacional contemplado en la Ley 24.156.
ARTÍCULO 18° - En forma complementaria a lo dispuesto por la Disposición 664/2007 de la Subsecretaría de Presupuesto y el artículo 3 del Decreto 1172/2003, las distintas jurisdicciones deberán incorporar procedimientos para la recepción de observaciones por parte de la ciudadanía.
Las Oficina Nacional de Presupuesto deberá difundir el Informe de Avance del Presupuesto en forma simultánea en que lo remite al Honorable Congreso de la Nación contemplado en el artículo 2 de la Ley 24.629, y establecer un plazo de al menos diez (10) días hábiles para la recepción de las observaciones.
La Oficina deberá receptar las observaciones, publicarlas, y derivarlas a la correspondiente jurisdicción. Tras la consideración de las observaciones recibidas, continuarán con el proceso establecido para la formulación del proyecto de presupuesto.
En cumplimiento con el programa de transparencia activa contemplado en el artículo 32 de la Ley 27.275 y el Plan de Apertura de Datos del Decreto 117/2016, se incluye la obligación de publicar la ejecución presupuestaria de cada jurisdicción, y la ejecución de las metas físicas comprometidas.
CAPÍTULO VI
DEL INFORME DE MITAD DE AÑO
ARTÍCULO 19° - Al último día hábil de julio, el Poder Ejecutivo Nacional deberá remitir un informe detallado respecto de los avances de la ejecución presupuestaria y de las metas físicas comprometidas respecto del año en curso.
El informe deberá incluir información estadística de relevancia para el análisis económico de las proyecciones del segundo semestre, y estadísticas de lo ocurrido durante el primero.
El informe deberá ser remitido al Honorable Congreso de la Nación, a la Auditoría General de la Nación, y publicado en el marco del programa de presupuesto abierto de la presente ley.
ARTÍCULO 20° - Reemplácese el artículo 7 de la Ley 25.152 por el siguiente:
"ARTICULO 7º — Transcurridos diez (10) días hábiles de la remisión al Honorable Congreso de la Nación la Cuenta de Inversión del Ejercicio anterior y el informe de mitad de año, y el avance del proyecto de Presupuesto General de la Nación contemplado en el artículo 2 de la Ley 24.629, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro de Hacienda y Finanzas Públicas concurrirán a una sesión conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de Diputados y Senadores, para presentar un informe global que contenga:
a) La evaluación de cumplimiento del presupuesto del ejercicio actual y anterior, comparado con los Presupuestos aprobado por el Congreso de la Nación y la ejecución informada en la Cuenta de Inversión y el informe de mitad de año, explicando las diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
b) La estimación de la ejecución del presupuesto para el segundo semestre del año en curso, comparándolo con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación, y explicando las diferencias que estime ocurran en materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
c) Las medidas instrumentadas o a instrumentarse para compensar los eventuales desvíos que se hayan producido o se prevean en la ejecución respecto de lo establecido en el artículo 2º, incisos b), c), d) y f) de la presente ley;
d) La evolución del Programa de Evaluación de Calidad del Gasto. Los temas referidos en el inciso b) precedente y los vinculados a la aplicación de los recursos del Fondo al que se refiere el artículo 9º serán además informados al Congreso de la Nación por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al comienzo de este inciso será informado con periodicidad semestral;
e) La Secretaría de Hacienda tomará la intervención que le compete en cuanto a suministrar la información correspondiente, según lo dispuesto por la Ley 24.156, de Administración Financiera."
CAPÍTULO VII
DEL INFORME PREELECTORAL
ARTÍCULO 21° - Con al menos veinte (20) días hábiles previos a la realización de las elecciones presidenciales, el Poder Ejecutivo Nacional deberá publicar un informe preelectoral respecto de las proyecciones para los próximos años, orientado a brindar información de relevancia a la ciudadanía.
ARTÍCULO 22° - El informe deberá contener de forma detallada:
a) Análisis respecto del entorno internacional, las políticas de intercambio comerciales, arancelarias, y proyecciones de importaciones y exportaciones para los próximos cuatro (4) años;
b) Análisis de la evolución en el desempeño de la economía del país en los últimos cinco (5) años, y las proyecciones macroeconómicas, inflacionarias, y financieras para los próximos cuatro (4) años;
c) La información estadística en materia social de los últimos cinco (5) años, incluyendo la información preliminar del año en curso, y proyección para los próximos cuatro (4) años;
d) Análisis de la evolución de los ingresos fiscales, y marco macrofiscal de los últimos cinco (5) años, y las proyecciones para los próximos cuatro (4) años;
e) La evolución de la ejecución presupuestaria de los últimos cuatro (4) años, incluyendo la información preliminar del año en curso atendiendo comparativamente el gasto por finalidad y función, geográfico, y jurisdicción. ;
f) Los vencimientos de deuda pública directa tanto externa como interna, en pesos y en moneda extranjera según corresponda, a ser pagados en los próximos diez (10) años;
g) Balance de los programas de impacto social, económicos, y productivos de los últimos cinco (5) años;
Se aplicarán complementariamente las exigencias establecidas para el plan plurianual contemplado en el artículo 6 de la Ley 25.152.
ARTÍCULO 23° - La información deberá ser publicada en el marco del programa de presupuesto abierto creado por la presente ley en el plazo establecido en simultáneo con el correspondiente informe de presupuesto ciudadano contemplado en el artículo 11 de la presente ley.
CAPÍTULO VIII
DEL INDICADOR NACIONAL DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
ARTÍCULO 24° - Créese en el ámbito de la Auditoría General de la Nación el programa de “indicador de transparencia presupuestaria” que tendrá por objeto la evaluación anualizada de las distintas instancias en la elaboración, sanción, ejecución y control del presupuesto.
ARTÍCULO 25° - La Auditoría elaborará un indicador que contemple los procedimientos internos de generación los informes contemplados en el artículo 7 de la presente ley.
La Auditoría deberá garantizar la participación de asociaciones dedicadas a la transparencia y control presupuestario, en el proceso de elaboración de los indicadores de transparencia presupuestaria.
ARTÍCULO 26° - El indicador puntuará a las correspondientes autoridades de aplicación en cada una de las siguientes categorías:
a) La apertura de canales de participación en la elaboración;
b) La transparencia de los procedimientos internos;
c) El cumplimiento de los plazos establecidos;
d) La sencillez de la redacción de los informes de presupuesto ciudadano;
e) La accesibilidad del contenido del informe y anexo;
f) La eficiencia en la elaboración del informe.
El indicador será publicado respecto del año vencido, el primer día hábil de marzo de cada año. El indicador deberá estar disponible en la web de la Auditoría General de la Nación.
ARTÍCULO 27° - Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La Constitución de la Nación, a partir de la reforma de 1994, ha incorporado figuras de participación ciudadana en la cuestión pública. En este sentido, muchas municipalidades, provincias y la Ciudad de Buenos Aires han asumido que la participación ciudadana sea ampliada a ámbitos que antes eran reservados de forma exclusiva a la representación política.
Estos cambios en la forma de ejecutar la política pública se corresponde con la aplicación de principios como la accesibilidad, la transparencia, y la inteligibilidad que comienzan a ser ineludibles. La administración del Estado se ha beneficiado enormemente del aumento de la participación a través de las experiencias de presupuesto participativo, los espacios de deliberación ciudadana, y la participación a través de fundaciones que tienen un rol activo en el control por parte del administrado.
Entendemos que es preciso hacer los mayores esfuerzos a la hora de legislar para facilitar la labor de los ciudadanos comprometidos y abrir canales donde pueda canalizarse el reclamo de la ciudadanía y el ejercicio del control. Esto no implica dispensar de los organismos de contralor constitucionalmente establecidos, pero sí implica respetar que no es la política partidaria la que tiene el monopolio del involucramiento y la fiscalización.
En el índice internacional de presupuesto abierto (IPA) del 2015, la Argentina resultó con una valoración media ubicada en el puesto 25 del ranking mundial. Estando particularmente por detrás de otros países de la región como es el caso de Brasil y Perú. Lo interesante que emerge del índice es el análisis de los puntos fuertes y débiles del país en la materia.
Los elementos débiles se encuentran en el control de la ejecución presupuestaria, en la falta de instancias de participación ciudadana en la formulación del presupuesto, y la accesibilidad a los documentos que actualmente son producidos por la administración. Es por ello que es importante asumir un compromiso legislativo en mejorar aquellos lugares donde sabemos que hay una debilidad.
Actualmente, este Honorable Congreso de la Nación está teniendo iniciativas que van en esta dirección, es ejemplo de ello la sanción de una Ley de Acceso a la Información Pública que amplía la transparencia estatal y los fondos estatales aún administrados por privados. También la administración ha asumido su rol y firmó el Decreto 117/2016 que abre la información a la ciudadanía. Este presente proyecto de ley busca profundizar ese camino.
El "sitio ciudadano" del Ministerio de Hacienda y Fianzas Públicas es un ejemplo de accesibilidad a la información pública presupuestaria, de hecho buena parte de la información que en este proyecto regula, ya se encuentra publicada o en capacidad de ser publicada gracias a estas experiencias. La actualización semanal de la ejecución presupuestaria representa una verdadera política de transparencia de vanguardia. Dicha experiencia demuestra que la administración está en condiciones de alcanzar los más altos estándares internacionales de apertura y accesibilidad si nuestro objetivo es la transparencia.
En consecuencia, es importante que hagamos especialmente foco en los puntos donde la Argentina ha obtenido una muy baja calificación: 1. en el control de la ejecución presupuestaria, 2. en la participación ciudadana en la formulación y deliberación legislativa, 3. en la accesibilidad de la información presupuestaria.
Respecto del control de la ejecución presupuestaria. En este sentido, el Congreso de la Nación tiene el deber de mejorar los mecanismos. Es así que proponemos la creación del informe de mitad de año, que funcione a los efectos de una cuenta de inversión que permita a este Congreso tener un control más eficiente ya no solamente con el período vencido.
La reforma del artículo 7 de la Ley 25.152, incluye en la audiencia con el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro de Hacienda y Finanzas Públicas la deliberación con los resultados del informe en mano, junto con el análisis de la cuenta de inversión del período anterior, y el avance del presupuesto para el año siguiente. Impone una fecha cierta para la realización de la audiencia y fomenta mecanismos que mejoran la relación entre ambos poderes.
Respecto del control de la ejecución, agregar la publicación de la ejecución también de las metas físicas comprometidas, colabora en darle una dimensión tangible tanto a la sociedad como a este Honorable Congreso de la Nación. Hablar de metas físicas genera mayor proximidad entre la ejecución presupuestaria y el real desenvolvimiento de la gestión.
Con el mismo objetivo, es traído de la Ciudad de Buenos Aires la práctica de las rondas de ministros que permitirán a los Diputados tener una aproximación directa con las cabezas de las jurisdicciones y debatir respecto de las metas físicas comprometidas y cambios en las partidas proyectadas. Este tipo de prácticas logra disminuir la opacidad del proyecto y cristalizar las prioridades de ambos poderes.
También es preciso mencionar que este proyecto se ve complementado con las propuestas existentes en este Congreso para la creación de una Oficina de Presupuesto parlamentaria, profesionalizando el análisis presupuestario y de la ejecución, dotándonos de insumos fundamentales para el debate legislativo.
Respecto de la participación ciudadana en la formulación y deliberación legislativa. En este punto es imprescindible considerar por separado la esfera de formulación del proyecto de presupuesto en el ámbito del Poder Ejecutivo, y la deliberación y posterior sanción en el Poder Legislativo.
En el Poder Ejecutivo el presente proyecto de Ley, crea el instrumento de las observaciones ciudadanas que incentivan una práctica más inmediata entre la administración y el administrado en un momento crucial: la formulación de las metas físicas para el próximo período. Esta instancia es definitivamente muy relevante porque aquí la administración puede anticipar reclamos y enmendar su propuesta previo al tratamiento legislativo.
Ya en el Congreso de la Nación, la realización de las rondas de ministros en la Cámara de Diputados colaborará a despejar la opacidad del proyecto del Ejecutivo como hemos dicho. Es en ese momento que corresponde incorporar una instancia de participación ciudadana. La realización de audiencias públicas admitirá a ciudadanos organizados tener una vía de incidencia dentro del tratamiento legislativo, transparentar opiniones y ayuda a forjar una cultura del debate presupuestario.
En la Cámara de Senadores de la Nación no concluye la apertura a la participación ciudadana, es por esto que implementamos un sistema similar al propuesto para el Poder Ejecutivo, abriendo un período para la recepción de observaciones ciudadanas motivadas en la sanción de la Cámara de Diputados de la Nación. De este modo, los Senadores de la Nación podrán contar con opiniones a ser valoradas.
Respecto de la accesibilidad. Lo imprescindible es garantizar que la información esté disponible de forma oportuna, inteligible y completa. En consecuencia lo primero que corresponde entonces es ubicar todos los informes que actualmente realiza el Estado en un único sitio, con información procesada que sea de interés de la ciudadanía y de forma didáctica. A este programa lo hemos nombrado presupuesto abierto, siendo un programa integrador para todo el proceso.
La inteligibilidad, es decir la sencillez de la información, es asumida en la generación de informes de presupuesto ciudadano. Implica duplicar la información, mantener los informes técnicos actuales pero acompañados de documentos que tengan un enfoque destinado específicamente a la comprensión del ciudadano. Esto se logra realizando una mejor contextualización, elaborando comparaciones claras y gráficas, y haciendo un fuerte hincapié en las metas físicas proyectas y/o las ejecutadas.
Hemos traído también una experiencia exitosa del Perú al proyecto, la creación de un informe preelectoral que facilite el conocimiento de las políticas de gobierno, la veracidad estadística y las proyecciones económicas previo a una elección presidencial. De este modo, estamos elevando la vara del debate político y brindado información certera a la ciudadanía.
Finalmente, creemos que es fundamental que haya una evaluación oficial del desempeño de la administración y de este Congreso de la Nación. Por ello creamos el indicador nacional de transparencia presupuestaria a cargo de la Auditoría General de la Nación, permitiendo que sean evaluados los mecanismos y el compromiso de las instituciones con su cumplimiento.
Por todos estos motivos, es que le solicitamos la aprobación del presente proyecto de Ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
CARRIO, ELISA MARIA AVELINA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA
SANCHEZ, FERNANDO CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO

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