PROYECTO DE TP
Expediente 7346-D-2018
Sumario: CODIGO PENAL. MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 61 Y 62 E INCORPORACION DEL 62 BIS, SOBRE DELITO DE CORRUPCION, AMNISTIA E IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL MISMO.
Fecha: 23/11/2018
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 169
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°.- Modifícase el artículo 61 del Código Penal, el que quedará redactado de la si-guiente manera:
“Artículo 61: La amnistía extinguirá la acción penal y hará cesar la condena y todos sus efec-tos, con excepción de las indemnizaciones debidas a particulares.
No serán susceptibles de amnistía, los delitos cometidos en las condiciones del artículo 62 bis, que conlleven enriquecimiento”.
Artículo 2°. - Modifícase el artículo 62 del Código Penal, el que quedará redactado de la si-guiente manera:
“Artículo 62: La acción penal se prescribirá durante el tiempo fijado a continuación:
1° A los quince años, cuando se tratare de delitos cuya pena fuere la de reclusión o prisión per-petua;
2° A los quince años, cuando hubiese intervenido un funcionario público en calidad de autor, partícipe o encubridor y no estuviese comprendido en los delitos del artículo 62 bis.
3° Después de transcurrido el máximo de duración de la pena señalada para el delito, si se tratare de hechos reprimidos con reclusión o prisión, no pudiendo, en ningún caso, el término de la prescripción exceder de doce años ni bajar de dos años;
4° A los cinco años, cuando se tratare de un hecho reprimido únicamente con inhabilitación perpetua;
5° Al año, cuando se tratare de un hecho reprimido únicamente con inhabilitación temporal;
6° A los dos años, cuando se tratare de hechos reprimidos con multa”.
Artículo 3° .- Incorpórase como artículo 62 bis del Código Penal, el siguiente:
“Artículo 62 bis: La acción penal será imprescriptible para los autores, coautores y partícipes, en cualquiera de las formas previstas en los artículos 45, 46 y 47, así como para sus encubrido-res:
a) en los delitos dolosos cometidos contra la Administración Pública, previstos en los capí-tulos VI, VII, VIII, IX, IX BIS del Título XI del Libro Segundo de este Código;
b) en los delitos contemplados en el Título XIII del Libro Segundo, así como en el artículo 174 inc. 5 de este Código, cuando hubiese intervenido un funcionario público en cali-dad de autor, coautor, partícipe o encubridor”.
Artículo 4° .- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley tiene por objeto regular algunos supuestos de extinción de la acción penal, referidos a los delitos de corrupción.
“La corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana.
Este fenómeno maligno se da en todos los países —grandes y pequeños, ricos y pobres— pero sus efectos son especialmente devastadores en el mundo en desarrollo. La corrupción afecta infinitamente más a los pobres porque desvía los fondos destinados al desa-rrollo, socava la capacidad de los gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigual-dad y la injusticia y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras. La corrupción es un factor clave del bajo rendimiento y un obstáculo muy importante para el alivio de la pobreza y el desarrollo” (Kofi A. Annan, en el Prefacio de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Nueva York, 2004, www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf).
Es sabido que la prescripción de la pena y de la acción penal son tópicos distintos, que llevan a un tratamiento diferenciado en la legislación penal, pero ambos concep-tos tienen una incidencia y gravitación decisiva en el juzgamiento de los hechos de corrupción.
La prescripción de la acción penal como causa de extinción de la preten-sión represiva del Estado “ha merecido el rechazo total o parcial de algunos doctrinarios, co-mo Bentham (“deja abierta una puerta a la impunidad e incita a la perpetración de delitos”), Saldaña (constituye “un premio a la ligereza del criminal que huye”) o Beccaria (la niega para delitos atroces).
[…] Sin embargo, la prescripción de la acción penal ha sido admitida en la mayoría de los códigos penales contemporáneos, pese a que se mantienen las polémicas doc-trinales que dan lugar a diversos argumentos sobre su fundamentación:
a) Desde un enfoque procesal, se alude a las dificultades probatorias que se derivan del transcurso del tiempo, pues éste hace desaparecer los rastros y efectos del delito.
b) Otros consideran también que la prescripción es una institución que sirve para fortalecer la necesaria seguridad jurídica, pues elimina un estado de incerti-dumbre en las relaciones jurídico-penales entre el delincuente y el Estado.
c) Desde la perspectiva de la prevención especial se estima que el Derecho penal no debe actuar sobre quien ha logrado su reinserción social avalada por su abstención de delinquir durante un largo tiempo, porque ha desaparecido la necesidad de la pena.
d) Algunos afirman que el paso de un prolongado período de tiempo luego de la comisión del delito, además de tornar difícil la justificación por parte del inocente, hace cesar el daño social, por lo que, “desaparecido el daño político, se torna inútil la repara-ción penal”.
Se produce así el debilitamiento o la destrucción por el transcurso del tiempo de los efectos morales del delito en la sociedad, que “extingue la alarma social ante el delito y la correlativa exigencia de la sociedad de que se lo reprima, que es el fundamento polí-tico de la pena” (Lascano, Carlos Julio (h.), en Código Penal y normas complementarias. Aná-lisis doctrinario y jurisprudencial, D. Baigún – E. R. Zaffaroni (dirs.) – M. A. Terragni (coord.), comentario a los artículos 62 a 63, T. 2, Hammurabi, Buenos Aires, 2002).
Precisamente, lo que no desaparece por el transcurso del tiempo en los delitos de corrupción es el daño social ni la exigencia, por parte de la ciudadanía, de que se llegue a la verdad real y se consiga una condena, en caso de corresponder. En este sentido, el juez Gustavo M. Hornos en la causa CFP 12099/1998/TO1/12/CFC8 del registro de la Sala 4 de la Cámara Federal de Casación Penal, caratulada “COSSIO, Ricardo Juan Alfredo y otros s/ recurso de casación” dijo que, se “define como ineludible la conclusión de que el juzgamiento eficaz de los hechos imputados debe ser asegurado. Ello a los efectos de conocer la verdad, de restaurar la justicia, de restablecer el equilibrio y, en su caso, de recuperar para la comunidad los activos obtenidos o utilizados en la comisión de delitos socialmente dañosos (Cfr. en este sentido mis votos en causas de esta Sala IV: 4787, “ALSOGARAY, María Julia”, Reg. 6674.4. Rta. 9/05/2005 y CFP 2160/2009/37/CFC3, “VÁZQUEZ, Manuel y otros”, Reg. Nro. 512/16, Rta. 29/04/2016)”.
Teniendo en cuenta que la corrupción socava “las instituciones y los va-lores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el impe-rio de la ley…” (Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, aprobada en nuestro país mediante ley N° 26.097), la sociedad tiene un especial interés en el esclarecimiento de estos hechos, aunque haya pasado un tiempo prolongado.
Por ello, la mencionada Convención de Naciones Unidas, dispone en su artículo 29, que “los Estados parte deberán establecer en su derecho interno, cuando proceda, un plazo de prescripción amplio para iniciar procesos por cualesquiera de los delitos tipifica-dos con arreglo a la Convención y establecer un plazo mayor, o interrumpir la prescripción, cuando el presunto delincuente haya eludido la administración de justicia.
En general, se trata de establecer plazos de prescripción para la instruc-ción de un proceso contra un acusado. Muchos Estados no tienen normas de este tipo, mien-tras que otros las tienen y las aplican de manera general o con limitadas excepciones […] la duración del plazo de prescripción varía considerablemente de un Estado a otro. Con todo, los delitos graves no deben quedar impunes, aunque se tarde más tiempo en llevar a los autores ante la justicia. Esto es particularmente importante en el caso de los prófugos, cuando el retra-so en la instrucción del proceso escapa al control de las autoridades. Es posible que los casos de corrupción tarden en detectarse y que se tarde todavía más en determinar los hechos.
Por este motivo, la Convención pide a los Estados parte que tienen pla-zos de prescripción que establezcan períodos prolongados para todos los delitos tipificados con arreglo a la Convención y períodos mayores para los casos en que los presuntos delincuentes hayan eludido la administración de justicia. Estas disposiciones son análogas a las de la Con-vención contra la Delincuencia Organizada […].
El artículo 29 no exige el establecimiento de plazos de prescripción en los Estados parte en que no existan” (Guía legislativa para la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, Capítulo III, C. Aplicación de la ley, págs. 113 y 114, Segunda Edición Revisada, 2012, UNODC).
Resaltamos el párrafo precedente porque en la Guía Legislativa de la Convención se destaca la ausencia de prescripción de la acción penal en algunos Estados y, además, no requiere su incorporación. Esta aclaración encuentra su fundamento en que no se la entiende como un derecho del imputado, sino como una herramienta de política criminal con la que cuentan los Estados para determinar en qué casos y en qué períodos de tiempo existe inte-rés por parte de la sociedad para perseguir determinados delitos.
De ninguna manera existe obligación de establecer plazos de prescrip-ción, o alguna norma que nos impida eliminarla para algunos delitos, como se propone en el presente proyecto a través de la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, que se regula-rían en el artículo 62 bis del Código Penal de la Nación.
Asimismo, entender a la prescripción de la acción penal como un institu-to de política criminal nos permite proponer un plazo de prescripción agravado en el artículo 61, inciso 2°, para todos aquellos delitos en los que “hubiese intervenido un funcionario públi-co en calidad de autor, partícipe o encubridor” y no estuviesen comprendidos dentro de los delitos para los que se propone la imprescriptibilidad. Y, si bien nuestro Código Penal establece un sistema de plazos, conforme a “la especie y medida de la pena conminada legalmente en abstracto para el delito imputado” (Lascano, Carlos Julio (h.), ob. citada), ello no resulta óbice para establecer un plazo diferenciado para determinados delitos.
Por otro lado, esta posición doctrinaria es congruente con la equiparación efectuada por los convencionales constituyentes en el artículo 36 de la Constitución Nacional, cuando en su penúltimo párrafo determina que: “Atentará asimismo contra el sistema democrá-tico quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento…”. Es decir, le otorga a los delitos de corrupción una jerarquía igual a la de los actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático.
“… de la mera lectura del texto del artículo 36 es posible advertir la pre-sencia de tres tipos penales de carácter constitucional.
El primero de ellos, presente en el párrafo inicial, consiste en interrumpir la observancia de la Constitución por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático.
[…] la tercer conducta prevista, que es la que posee más vigencia en es-tos tiempos en el que las instituciones democráticas se encuentras definitivamente consolidadas, es la de quien se enriquece mediante la comisión de un grave delito doloso en perjuicio del Es-tado.
Entonces, es posible afirmar, sin mayores cuestionamientos, que del 5º párrafo del artículo 36 de la Constitución Nacional surge que quien comete un grave delito doloso contra el Estado que haya conllevado enriquecimiento atenta contra el sistema demo-crático.
[…] En estos términos no puede dejar de señalarse que el adjetivo “gra-ve” utilizado por el constituyente no es casual, sino que refiere a que solamente son atentados contra la democracia aquellas maniobras delictivas que por su complejidad, su daño o exten-sión puedan socavar las instituciones o los valores de la democracia. Entonces bien, hasta aquí hemos afirmado que los graves casos de corrupción constituyen un delito de carácter constitu-cional, sin embargo resta precisar cuáles son las consecuencias que acarrea el hecho de que el constituyente los haya catalogado como parte de los posibles atentados contra el sistema demo-crático.
El texto del ya citado precepto constitucional para el primer supuesto de-lictivo previsto establece que sus autores serán pasibles de la sanción prevista en el Artículo 29, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de los beneficios del indul-to y la conmutación de penas. Las mismas sanciones se establecen de manera puntual para quienes cometan el segundo supuesto mencionado; y agrega que las acciones respectivas serán imprescriptibles.
La cuestión entonces es establecer si esa disposición constitucional de imprescriptibilidad se extiende, o no, al delito constitucional del quinto párrafo. Es decir, definir si nuestra Carta Magna también prevé que las acciones contra los graves actos de corrupción no se encuentran sujetas a las reglas de prescripción del Código Penal.
Desde una interpretación gramatical del texto constitucional cobra espe-cial relevancia el término “asimismo” escogido por la Convención Constituyente. Cuando la Constitución señala que “asimismo atentará contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento” refiere que los graves he-chos de corrupción cometidos contra el Estado que conllevan enriquecimiento atentan contra el “sistema democrático” del mismo modo en que en lo hacen los otros dos supuestos. Por ello, al ser un atentado contra la democracia, y al no haberse establecido constitucionalmente dife-rencias sobre estos tópicos, es que necesariamente este supuesto debe tener las mismas con-secuencias jurídicas que impiden la prescripción, el indulto y la conmutación de penas.
Las excepciones a esa equiparación de efectos solamente están dadas por aquellas cuestiones que la propia Constitución dispone.
Puntualmente en los primeros dos supuestos la pena de inhabilitación para ocupar cargos públicos es a perpetuidad mientras que en el quinto párrafo se aclara que será por el tiempo que determine la ley. Del mismo modo, el derecho de resistencia del que trata el cuarto párrafo está reservado únicamente contra quienes ejecuten los “actos de fuerza” mencionados en el artículo” (voto del Dr. Hornos en “COSSIO, Ricardo Juan Alfredo y otros s/ recurso de casación”).
En este sentido, sostenemos que los delitos contemplados en el artículo 62 bis, que además conlleven enriquecimiento, no serán susceptibles de amnistía, conforme a la equiparación que realizó el constituyente en el artículo 36 de la Constitución Nacional.
“Los delitos constitucionales son los que directamente aparecen incrimi-nados en normas de la constitución formal; por ejemplo, los de los arts. 15, 22, 29, 36 y 119.
Cada uno de estos artículos define la conducta delictuosa, pero ninguno establece la sanción penal que queda derivada a la ley penal del congreso.
Los principales problemas que plantean los delitos constitucionales son los siguientes: […] e) por haber sido establecidos por el poder constituyente, estos delitos no admiten ser objeto de amnistía ni de indulto por parte de los órganos del poder constituido” (Bidart Campos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, nueva edición ampliada a 2002-2003, 1ra. Ed., Buenos Aires, Ediar, 2003, págs. 193 y 194).
Por todo lo expuesto, y en el convencimiento de que la sociedad argen-tina demanda la regulación de este tipo de normas para prevenir y sancionar los delitos de co-rrupción, solicitamos a los Sres. Diputados de la Nación se apruebe el presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MENNA, GUSTAVO | CHUBUT | UCR |
| REYES, ROXANA | SANTA CRUZ | UCR |
| RICCI, NADIA LORENA | SANTA CRUZ | UCR |
| PASTORI, LUIS MARIO | MISIONES | UCR |
| AYALA, AIDA BEATRIZ MAXIMA | CHACO | UCR |
| RICCARDO, JOSE LUIS | SAN LUIS | UCR |
| NAJUL, CLAUDIA | MENDOZA | UCR |
| AUSTIN, BRENDA LIS | CORDOBA | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |