PROYECTO DE TP
Expediente 7210-D-2018
Sumario: PROCEDIMIENTO CONCURSAL PARA CONSUMIDORES SOBREENDEUDADOS. REGIMEN.
Fecha: 15/11/2018
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 164
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY DE PROCEDIMIENTO CONCURSAL PARA CONSUMIDORES SOBREENDEUDADOS (personas humanas que no realizan actividad económica organizada).
CAPÍTULO UNO
POSTULADOS GENERALES
ARTICULO 1°: La presente ley tiene por finalidad crear un procedimiento concursal especial para los consumidores sobreendeudados, entendiéndose por tales a las personas humanas que no que no desarrollan actividades comerciales ni empresarias, y que carecen de actividad económica organizada.
ARTICULO 2°: PRESUPUESTO OBJETIVO. Es presupuesto para la apertura del proceso universal regulado en la presente ley especial que el sujeto peticionante se encuentre:
a) en estado de cesación de pagos;
b) en dificultades económicas o financieras de carácter general; o
c) sobreendeudado.
A efectos de este artículo se entenderá por sujeto sobreendeudado a aquel que presente, en su patrimonio, un desequilibrio significativo entre el activo ejecutable y realizable de que resulte titular y las obligaciones sujetas a cumplimiento por las cuales dicho activo deba responder.
ARTICULO 3°: PRESUPUESTO SUBJETIVO. SUJETOS COMPRENDIDOS. Pueden acceder voluntariamente al procedimiento previsto en este Capítulo las personas humanas que:
a) no realicen una actividad económica organizada ni resulten titulares de una empresa o establecimiento comercial, industrial, agropecuario o de servicios;
b) realicen una actividad como empleados públicos o privados en relación de dependencia;
c) ejerzan una profesión liberal, arte, u oficio, no organizada bajo la forma de empresa;
La circunstancia de que dichas personas humanas se encuentren inscriptas como empleadores y tengan personal en relación de dependencia en número no mayor a DOS (2) trabajadores, no obstará a su inclusión dentro del régimen regulado por el presente capítulo.
ARTICULO 4°: JUEZ COMPETENTE. Corresponde intervenir en el presente procedimiento al juez con competencia concursal ordinaria del lugar del domicilio del deudor, entendiendo por tal al lugar de residencia habitual o donde desempeña su actividad profesional, en los términos de los arts. 73 y 76 del Código Civil y Comercial de la nación.
ARTICULO 5°: INSTANCIA DEL PROCEDIMIENTO. El procedimiento podrá ser solicitado exclusivamente por el deudor, o por apoderado con facultad especial, mientras no haya sido declarado en quiebra. Declarada la quiebra, el deudor podrá hacer uso de la facultad prevista en el art. 90 de la ley 24.522, con el objeto de convertir el trámite en el procedimiento previsto en el presente régimen, en el mismo plazo, y con los efectos y alcances fijados en el art. 91 de la ley citada. En todo lo que no esté expresamente previsto resulta de aplicación la ley 24.522.
CAPITULO DOS
REQUISITOS SUSTANCIALES Y FORMALES
ARTICULO 6°: REQUISITOS DEL PEDIDO. Son requisitos formales de la petición de apertura del procedimiento previsto en el presente Capítulo:
1) Suministrar al juez los datos completos de identificación del deudor, incluyendo su nombre, número de documento nacional de identidad, fecha y lugar de nacimiento, domicilio, estado civil, actividad o profesión y dirección de correo electrónico, ésta última si la tuviese
2) Explicar las causas concretas de su situación patrimonial con expresión de la época en que se produjo la situación de sobreendeudamiento, las dificultades económicas o financieras de carácter general o el estado de cesación de pagos —según sea el caso— e identificar y señalar los hechos por los cuales alguna de estas circunstancias se hubieran manifestado.
3) Acompañar, con carácter de declaración jurada, un estado detallado y valorado del activo y pasivo actualizado a la fecha de presentación, con indicación precisa de su composición, las normas seguidas para su valuación, la ubicación, estado y gravámenes de los bienes y demás datos necesarios para conocer debidamente el patrimonio.
4) Acompañar, con carácter de declaración jurada, la nómina de acreedores, con indicación de sus domicilios, sus direcciones de correo electrónico, montos de los créditos, causas, vencimientos, codeudores, fiadores o terceros obligados o responsables y privilegios, con copia de la documentación sustentatoria de la deuda denunciada, que tuviera en su poder. Debe agregar, en su declaración, el detalle de los procesos judiciales o administrativos de carácter patrimonial en trámite o con condena no cumplida, precisando su radicación.
5) Denunciar la existencia de proceso concursal anterior y justificar, en su caso, que no se encuentra dentro del período de inhibición que establece el artículo 59 de la ley 24.522, o el desistimiento del concurso si lo hubiere habido.
6) Acompañar nómina de empleados, si los tuviere, con detalle de domicilio, categoría, antigüedad y última remuneración recibida. Deberá acompañarse también declaración sobre la existencia de deuda laboral y de deuda con los organismos de la seguridad social.
7) Acompañar certificado de su inscripción ante la autoridad tributaria, en caso de existir.
El escrito y la documentación agregada deben acompañarse con dos (2) copias firmadas.
Cuando el deudor lo requiera, o en su caso el tribunal lo estime necesario, ponderando los requisitos legales con razonabilidad según las circunstancias del deudor, se podrá otorgar un plazo de diez días desde la presentación, para completar la información que se estime necesaria para habilitar el procedimiento.
ARTICULO 7°: DOMICILIO PROCESAL. Se aplica la norma contenida en el art. 12 en lo pertinente. El presentante deberá constituir domicilio electrónico y denunciar un teléfono de contacto en los que el conciliador pueda efectuar válidamente las comunicaciones necesarias.
ARTICULO 8°: RESOLUCIÓN JUDICIAL. Presentado el pedido o, en su caso, vencido el plazo que acuerde el juez, éste se debe pronunciar dentro del término de cinco (5) días hábiles judiciales.
Debe rechazar la petición, cuando el deudor:
1) no sea sujeto susceptible de acceder al procedimiento regulado en el presente Capítulo;
2) si no se ha dado cumplimiento al artículo 5 del presente régimen;
3) si se encuentra dentro del período de inhibición que establecen el art. 17 y, o
4) cuando la causa no sea de su competencia.
La resolución es apelable.
CAPITULO TRES
PROCESO DE CONCILIACIÓN
ARTICULO 9°: RESOLUCIÓN DE APERTURA. Cumplidos en debido tiempo los requisitos legales, el juez debe dictar resolución que disponga:
1) La declaración de apertura del procedimiento, identificando al deudor.
2) La designación de un conciliador de la lista para que intervenga en el procedimiento. Los conciliadores sólo podrán ser abogados o contadores, priorizándose la designación de quienes acrediten especialización en el derecho del consumidor y del usuario. Se aplicará el art. 253 a los efectos de la inscripción, selección y designación y, en cuanto sea pertinente, rigen los arts. 255, 256 y 258 de la ley 24.522.
3) La orden de publicar edictos durante cinco (5) días en el diario de publicaciones legales de la jurisdicción del juzgado, los que deberán contener los datos referentes a la identificación del; los del juicio y su radicación; el nombre y domicilio del conciliador, y la citación a los acreedores para que formulen sus pedidos de verificación de sus créditos ante el conciliador dentro de los diez (10) días de la fecha de publicación del último edicto observando las disposiciones contenidas en el art. 32.
4) La fijación de una audiencia informativa que se realizará en la sede del juzgado interviniente, con participación del deudor, el conciliador y los acreedores para que el juez tome conocimiento de la situación y de las diversas alternativas de reestructuración del pasivo, oportunidad en la que el juez puede tomar todas las medidas que le otorga el art. 274 de la ley 24.522 y 37 de la ley 24.240, en orden a un eventual acuerdo y que puede ser previa a todo otro trámite si las circunstancias lo requieren.
5) La inhibición general para disponer y gravar bienes registrables del deudor, la que será anotada en los registros pertinentes.
La publicación de edictos será gratuita atento a la especial tutela de los consumidores, y deberá llevarse a cabo dentro de los cinco días desde la aceptación del cargo del conciliador, estando a cargo del secretario del juzgado.
ARTÍCULO 10°: AUDIENCIA PRELIMINAR. Atento las circunstancias de la demanda y de la información suministrada por el consumidor el juez puede antes de abrir el procedimiento convocar a una audiencia preliminar para conocer con precisión la situación y tomar las medidas necesarias la finalidad de asegurar la vida digna del deudor y convocar a los acreedores denunciados para llegar a un acuerdo que evita mayor desgaste.
CAPITULO CUATRO
EFECTOS PROPIOS DE LA ETAPA CONCILIATORIA
ARTICULO 11°: EFECTOS DE LA APERTURA. La apertura del procedimiento produce los siguientes efectos:
a) La suspensión por 90 días de todos los juicios de contenido patrimonial por causa o título anterior a su presentación, no pudiendo deducirse nuevas acciones con fundamento en tales causas o títulos, incluidas la ejecución de créditos prendarios y/o hipotecarios y el cese de las medidas cautelares trabadas en los juicios singulares como de los descuentos, que por cualquier medio afecten los ingresos del consumidor.
b) El conciliador tiene las facultades de contralor de la situación patrimonial del deudor, aplicándose el régimen establecido por los arts. 15 y 16 de la ley 24.522.
c) La apertura de la etapa de conciliación, la cual se extenderá por 90 días corridos desde la aceptación del cargo del conciliador, que tendrá por misión facilitar acuerdos entre el deudor y sus acreedores”.
ARTICULO 12°: FACULTADES DEL DEUDOR. La apertura del proceso no afecta la legitimación del deudor, el que conserva sus facultades para desempeñar tareas artesanales, profesionales o en relación de dependencia, debiendo aplicarse la obligación de residencia reglada en el art. 25 de la ley 24522”.
ARTICULO 13°: PERÍODO DE CONCILIACIÓN. El periodo de conciliación se extenderá por 90 días corridos desde la última publicación de edictos, etapa durante la cual el conciliador tendrá por misión determinar el pasivo y facilitar acuerdos entre el deudor y sus acreedores.
Durante el período de conciliación se llevarán a cabo las siguientes gestiones:
a) El funcionario designado recibirá la documentación que le presenten los acreedores y corroborará la denuncia del deudor a los fines de procurar celebrar acuerdos para la satisfacción de las obligaciones pendientes de cumplimiento.
b) Los acreedores tendrán un plazo de 10 días desde la iniciación de la etapa de conciliación para presentarse ante el conciliador,
c) Vencido dicho plazo, y en igual término, el conciliador deberá informar al juez la nómina detallada de los acreedores admisibles, como así también de las eventuales exclusiones acompañando la documentación pertinente en sus respectivos legajos. El juez en otro término similar, deberá dictar la sentencia de verificación, con los efectos del art. 36 in fine de la ley 24.522.
d) El funcionario promoverá el proceso conciliatorio y podrá celebrar tantas audiencias como considere necesarias, convocando a ellas al deudor y a los acreedores.
e) La etapa puede concluir cuando se obtuvieran las mayorías requeridas por el art. 45 de la ley 24.522, rigiendo también las exclusiones de dicha norma.
f) En caso de no lograrse acuerdo, el conciliador propondrá una fórmula de repago y o cualquier otra que estime conveniente ante el Juez.
ARTICULO 14°: FORMA Y CONTENIDO DE LOS ACUERDOS. El conciliador deberá comprobar, bajo su firma y autoridad, los acreedores que están en su presencia, sea en forma personal o por apoderado.
a) Se aplica el art. 70 de la ley 24.522, en cuanto el acuerdo debe ser otorgado por instrumento firmado por el conciliador debiendo los documentos habilitantes de la representación de los acreedores estar debidamente certificados por escribano público o mediante poder apud acta celebrado ante el Secretario del Juzgado.
b) Los acuerdos podrán habilitar diversas categorías y ser diferentes respecto de cada acreedor pudiendo pactarse quitas y esperas sin límite temporal ni cuantitativo, y toda otra fórmula que obtenga la conformidad de los acreedores.
c) Dentro de las 48 hs. hábiles de vencido el plazo de conciliación, el funcionario informará al juez sobre el o los acuerdos, presentándole el convenio arribado, con la expresa indicación del porcentaje de acreedores y capital de créditos que hubieran conciliado.
d) En caso que no se hubiese logrado un acuerdo entre el deudor y sus acreedores, el conciliador está facultado para formular un plan de reorganización de pasivos que considere idóneo para superar el sobreendeudamiento, el que quedará a estudio del tribunal quien tiene las facultades que le otorga el art. 37 de la ley 24.240.
CAPITULO QUINTO.
ETAPA IMPUGNATIVA - HOMOLOGACIÓN.
ARTICULO 15°: IMPUGNACIÓN. Presentado el informe por el conciliador, éste se pone a la oficina, por el plazo dispuesto en el art. 50 de la ley 24.522 y a los fines de dar cumplimiento a la etapa impugnativa.
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ARTICULO 16°: HOMOLOGACIÓN. Una vez vencido el plazo previsto en el artículo anterior, sea que exista acuerdo entre el deudor y los acreedores, y/o propuesta del conciliador o que se hayan realizado impugnaciones, el juez procederá a realizar el control de legalidad formal y sustancial, respetando el principio de buena fe y evitando el abuso del derecho en el convenio, a cuyo fin deberá dar intervención al Ministerio Público Fiscal para que emita opinión, art. 52 de la ley 24.240.
El juez podrá:
a) Analizar la eventual procedencia de la impugnación y en caso de entenderlo procedente, habilitar un nuevo período conciliatorio por 30 días a cuyo fin devolverá la causa al funcionario, para que intente la superación de los planteos realizados por los acreedores.
b) Homologarlo en caso que lo estime ajustado a derecho y a la realidad económica para salvar la situación de sobreendeudamiento o cesación de pagos.
c) En el supuesto que no se alcanzara acuerdo alguno, el juez podrá imponer un plan de reorganización que considere razonable, valorando el tipo de créditos y su origen, el contexto social y familiar del deudor y su conducta, tanto antes como durante al proceso a fin de superar sus dificultades.
d) A esos fines, el tribunal tiene facultades para integrar el acuerdo aumentando o reduciendo plazos y/o morigerando los montos exigibles, en tanto lo considere pertinente a fin de asegurar el cumplimiento de lo acordado o sea necesario para permitir el cumplimiento del deudor sin afectar su subsistencia decorosa y la de su familia.
La homologación deberá disponer sobre el modo de cumplimiento del acuerdo, a cuyo fin el juez puede convocar a audiencias y disponer las medidas necesarias para la adecuada composición de los intereses en juego.
ARTICULO 17°: ACREEDORES NO ADMITIDOS. Los acreedores desestimados por el juez en la respectiva sentencia de verificación podrán presentarse al juez en un plazo de 10 días desde la resolución que rechaza su reconocimiento, a fin de solicitar la revisión de la resolución.
Los acreedores que no se presentaron en el período tempestivo tienen la posibilidad de formular su pedido de verificación tardía hasta que concluya el período conciliatorio.
a) Tales peticiones tramitarán por vía incidental con audiencia del deudor, definiendo el juez la eventual incorporación del acreedor.
b) La resolución que admita al acreedor y su crédito deberá, además, indicar cómo, cuánto y cuándo deberá el deudor pagar el monto admitido.
c) Firme la decisión que desestima la pretensión del acreedor, el crédito pierde toda exigibilidad y se produce la caducidad del derecho.
d) Ambas decisiones son apelables.
e) Los acreedores no presentados prescriben al año de la presentación concursal.
CAPITULO SEXTO
CUMPLIMIENTO O VICISITUDES DE LOS ACUERDOS
ARTICULO 18°: CONCLUSIÓN DEL PROCESO Y CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO. Una vez cumplido el acuerdo el deudor podrá peticionar la conclusión del proceso y el levantamiento de la inhibición originariamente trabada.
En caso de que luego de homologado se incumpliera algún acuerdo y el cumplimiento fuera requerido por el acreedor, el magistrado podrá derivar el conflicto al conciliador, a fin de que se intente una negociación conclusiva del asunto. Tal período especial de renegociación no podrá extenderse más de sesenta (60) días corridos desde el requerimiento del acreedor este mecanismo podrá reiterarse en la medida que el juez lo estime razonable”.
ARTICULO 19°: INHIBICIÓN. El deudor no podrá presentar una nueva petición para el sometimiento al régimen de esta ley, hasta después de haber transcurrido un (1) año, contados a partir de la fecha de cumplimiento del acuerdo o plan de reorganización impuesto por el tribunal, o clausura del proceso liquidatorio”.
CAPITULO SEPTIMO
LIQUIDACIÓN JUDICIAL SIN QUIEBRA
ARTICULO 20°: PROCESO LIQUIDATORIO. En caso de que la conciliación fracasara, o el incumplimiento fuese irremediable, ante la imposibilidad de cumplir cualquier medida de saneamiento, el juez mediante resolución abrirá el proceso liquidatorio especial y dispondrá la realización de los bienes por parte del enajenador que designe, habilitándose las vías más idóneas para su mejor resultado y obtener el restablecimiento del deudor . Asimismo, ordenará al conciliador que presente el informe general que prevé el art. 21 del presente régimen.
ARTICULO 21°: FACULTADES DEL DEUDOR. La apertura del proceso liquidatorio implica el desapoderamiento de los bienes existentes a la fecha de la resolución del juez, con los límites señalados en el artículo precedente, sin perjuicio de lo cual, el deudor conserva sus facultades para desempeñar tareas artesanales, profesionales o en relación de dependencia, debiendo aplicarse la obligación de residencia reglada en el art. 103 de la ley 24.522 desde la apertura del proceso liquidatorio y hasta la presentación del informe general, plazo durante el cual deberá pedir autorización en caso de tener que ausentarse del país”.
Quedan excluidos del desapoderamiento la vivienda familiar con el alcance de los arts. 244 a 256 del Código Civil y Comercial de la Nación, los bienes mencionados en el art. 744 y las parcelas destinadas a la sepultura”.
ARTICULO 22°: REALIZACIÓN DE BIENES. ENAJENADORES. La etapa de realización de bienes estará a cargo del conciliador, bajo el control judicial del juez. En su caso, éste podrá designar como enajenadores a martilleros de la respectiva lista del tribunal donde tramite el proceso, sin perjuicio de las facultades de que en casos especiales y de conformidad a la naturaleza de los bienes se pueda designar a un especialista en la materia”.
ARTICULO 23°: INFORME GENERAL. El funcionario designado deberá presentar en el plazo de 30 días de iniciada la liquidación un informe general con el contenido del art. 39 de la ley 24.522 en lo que fuere pertinente, en especial los incisos 1, 2, 3, 6 y 8.
El funcionario deberá pronunciarse específicamente sobre la eventual responsabilidad de los dadores de crédito en el sobreendeudamiento de la persona humana, y sobre las eventuales acciones de responsabilidad.
ARTICUL 24°: INEFICACIA. La apertura del proceso liquidatorio torna aplicable el régimen de ineficacia de los arts. 115 a 124 de la ley 24.522”.
CAPITULO OCTAVO
DISTRIBUCIÓN DEL PRODUCIDO Y DESCARGA DE DEUDAS
ARTICULO 25°: INFORME FINAL. PROYECTO DE DISTRIBUCIÓN. Una vez efectuadas las realizaciones e ingresados los fondos el funcionario deberá presentar el informe final sobre el producido de los bienes y el respectivo proyecto de distribución.
A esos fines se seguirá el siguiente procedimiento:
a) Una vez presentado el informe final y el proyecto de distribución, éstos quedan a la oficina por un plazo de 5 días para las observaciones pertinentes, por parte de los acreedores.
b) Una vez resueltas aquellas, el juez resolverá la reformulación del proyecto o su aprobación, y en su caso la correspondiente distribución de fondos.
c) El proyecto de distribución se anunciará a cada acreedor a los domicilios electrónicos, el cual podrá ser consultado en la página de internet correspondiente o en el expediente.
d) Los fondos quedan disponibles luego de los cinco días de la última comunicación en el banco de depósitos judiciales.
En su caso, se aplican los artículos 228 a 233 de la ley 24.522, en cuanto corresponda y sea pertinente.
ARTICULO 26°: DESCARGA DE DEUDA Y LIBERACIÓN DEL DEUDOR. Una vez realizados los bienes, si el producido del activo no alcanza para pagar los créditos se procederá al prorrateo de los fondos debiendo abonarse en primer lugar los gastos de justicia, y el saldo entre los acreedores reconocidos, respetando en su caso el régimen de privilegios dispuesto en la ley 24.522.
Una vez distribuido el resultado, el juez dictará una resolución en la que declarará extinguidas todas las deudas que tuviese el deudor por título o causa anterior a la apertura del procedimiento, salvo los gastos de justicia del presente proceso, las obligaciones alimentarias del deudor, y los que constituyan créditos originados en daños a la persona humana, no pudiendo ningún acreedor reclamar en el futuro ningún saldo insoluto.
CAPITULO NOVENO
INTEGRACION NORMATIVA
ARTICULO 27°: NORMAS COMPLEMENTARIAS Y PROCESALES. En el presente trámite son aplicables las normas que regulan el derecho del consumidor (art. 42 CN, ley 24.240, Código Civil y Comercial de la Nación) los principios “in dubio pro consumidor” (art. 3 de la Ley 24.240 y art. 1094 del citado Código) y de “protección del consumidor” (art. 1094 del Código mencionado), la ley de Concursos y Quiebras 24.522 y en especial las previsiones contenidas en el art. 273 de esta última.
ARTICULO 28°: HONORARIOS. La regulación de honorarios del letrado del deudor y de los conciliadores y demás funcionarios se regirá por el presente artículo que tiene carácter de orden público.
A esos fines, la regulación de honorarios en la etapa concordataria se establecerá entre el 3 y el 5 % del pasivo verificado, y el juez tiene facultades para distribuir los porcentajes que corresponda a cada uno de los profesionales intervinientes.
A todo evento, se establece un piso regulatorio de 3 salarios mínimos vitales y móviles.
En el caso de liquidación judicial sin quiebra, la escala será del 5 al 8% del activo realizado y/o el pasivo verificado, el que sea mayor, con idéntico piso mínimo.
Las costas en el proceso conciliatorio están a cargo del deudor, el que podrá enfrentarlas en cuotas de conformidad a lo que resuelva el juez al homologar el acuerdo. En el caso de liquidación judicial, al no extinguirse los gastos de justicia, las sumas que queden adeudadas en el concepto de honorarios deberán abonarse por el deudor, pudiendo a esos fines solicitar un régimen de cuotas al tribunal, el que previa vista a los funcionarios resolverá en definitiva el modo de pago.
CAPITULO DECIMO
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
ARTICULO 29°: NORMA TRANSITORIA. Hasta que las Cámaras con competencia concursal formalicen la lista de conciliadores, con abogados o contadores con cinco años de antigüedad en la profesión y donde podrán anotarse también, individualmente quienes integren estudios de la sindicatura clase A y síndicos clase B, actuarán en su remplazo los síndicos clase B, que serán desinsaculados por el tribunal en la forma prevista en los artículos 253 y siguientes de la ley 24.522.
ARTÍCULO 30°: VIGENCIA DE LA LEY. El nuevo régimen de conciliación y liquidación reglado en la presente ley especial comenzará a regir a los 60 días de su publicación y para las causas que se inicien a partir de dicha data.
ARTÍCULO 31°: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I. La necesidad de un procedimiento concursal especial para personas humanas que no realizan actividad económica organizada.
La actual Ley de Concursos y Quiebras 24.522 regula un único modelo de concurso preventivo o liquidativo para toda clase de deudores. Esta ley funciona adecuadamente para las situaciones de crisis de las empresas en general. Pero su aplicación resulta poco efectiva, de costos elevados y de trámite demasiado prolongado para las personas humanas que no realizan actividad económica organizada, tal es el caso de los ciudadanos comunes técnicamente denominados “consumidores” (personas humanas que adquieren o utilizan bienes o servicios como destinatarios finales).
El endeudamiento excesivo o “sobreendeudamiento” del ciudadano común que lleva a este último a no poder cumplir con sus deudas, constituye un fenómeno totalmente distinto a la denominada crisis de la empresa. Por tales motivos, es necesario regular un procedimiento concursal “especial”, diseñado para dar soluciones más eficaces a las situaciones de sobreendeudamiento identificadas con las economías domésticas, esto es el consumidor de bienes y servicios que se adquieren en el mercado.
II. El sobreendeudamiento del consumidor: un problema de enorme actualidad.
Hoy a lo largo y a lo ancho de la República Argentina se repite una misma realidad. Miles de personas humanas que no desarrollan actividades comerciales ni empresarias, y que carecen de actividad económica organizada, tales como trabajadores en relación de dependencia (sector privado, empleados públicos), trabajadores autónomos, amas de casa, jubilados, pensionados, desempleados, etc; han contraído paulatinamente mayores deudas, encontrándose en situación de “sobreendeudamiento” o de quiebra.
Entre las principales razones que han originado esta situación, se hallan el aumento del costo de vida en general (alquileres, alimentos, servicios públicos domiciliarios, servicios de transporte, salud, medicamentos, etc), y los aumentos en los costos de los distintos sistemas de comercialización y financiación masivos (ej. tarjetas de crédito) que comprometen la capacidad de pago. A ello se suma un problemático escenario social y económico, en donde la creación de “necesidades” de consumo son incitadas por distintas vías sin advertir las consecuencias que ello acarrea.
En las provincias, miles de servidores públicos (policías, bomberos, enfermeras, empleados del correo, de la administración pública y de la Justicia) son prácticamente “esquilmados” por los sistemas de crédito informal (muchas veces otorgados a tasas usurarias) y por el sistema perverso de “descuentos por planilla”, sin límite porcentual alguno, que le consumen hasta el ciento por ciento (100%) de sus ingresos de donde, al final de mes, solo se les entrega un recibo de sueldo con un saldo que indica “cero”. Lo mismo ocurre con los descuentos de cupones de tarjetas de crédito para acceder a dinero en efectivo, o los sistemas de préstamos bajo la modalidad “efectivo ya” (ampliamente publicitados por los medios masivos de comunicación), que le ofrecen al consumidor o usuario financieras y otros prestamistas.
III. La actual legislación concursal. Crítica.
Como ya hemos señalado, la actual Ley concursal 24.522 regula virtualmente un único modelo de concurso preventivo o liquidativo para toda clase de deudores. Si bien los arts. 288 y 289 de la ley 24.522 hacen mención a los denominados “pequeños concursos”, dicha regulación es absolutamente insatisfactoria y no marca ninguna diferencia cualitativa, afirmándose que “es un procedimiento especial sólo que sin procedimiento especial” (MAFFÍA, Osvaldo, “Procedimiento especial, sólo que sin procedimiento especial para los pequeños concursos”, ED, T. 165, p. 1226).
En síntesis, el régimen de pequeño concurso de la actual ley concursal 24.522, nada aporta frente al problema del excesivo endeudamiento y la insolvencia del ciudadano común.
IV. La necesidad de una ley especial. Fundamentos.
El sobreendeudamiento del consumidor constituye un fenómeno de características particulares que carece de regulación legal en nuestro país, y como tal exige sancionar una ley especial por los siguientes motivos:
- Las consecuencias del endeudamiento excesivo que afecta a un sector muy amplio de las economías domésticas con características de debilidad y vulnerabilidad, (ciudadanos comunes, trabajadores, monotributistas, jubilados, pensionados entre otros); frente a lo cual el mandato constitucional de proteger los derechos del consumidor (art. 42 de la Constitución Nacional) impone al Estado el deber de actuar. Las graves consecuencias del sobreendeudamiento definen un cuadro de situación que no puede ser consentido con la mirada esquiva y voz silente del conjunto social; menos aún de los poderes públicos (JAPAZE, Belén, “Economías domésticas y sobreendeudamiento. Destinatarios de una regulación impostergable”, Revista de Derecho del Consumo, 2016, Nº 1, p. 69 y ss).
- En tales términos, se debe brindar una mayor protección a los “intereses económicos” de los consumidores (derecho reconocido en el art. 42 de la Constitución Nacional), y asimismo lograr una mejor “concreción” del mandato dirigido al Poder Legislativo relativo a “establecer procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos” que también exige dicha norma constitucional.
- Es necesario asegurar derechos humanos básicos y el principio de convencionalidad. Es obligación ineludible de los Estados brindar -por vía de medidas legislativas o acciones gubernamentales concretas- dar debida protección a los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos por la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (derecho a las garantías judiciales, art. 8—; derecho a igualdad ante la ley -art. 24-; y el derecho a la protección judicial -art. 25).-
- El consumidor es un deudor que carece de activos o, si los tiene, son mínimos. Su capacidad económica es la de generar ingresos en retribución de su trabajo y los bienes comprometidos se vinculan a derechos elementales para una vida digna. El consumidor, en la mayoría de los casos, tiene ingresos fijos, verbigracia salarios, jubilaciones, etc. y por ello, superado un nivel de endeudamiento, carece de capacidad de repago. Asimismo las deudas de la persona humana son de las denominadas “domésticas”, es decir, para su “diario vivir”. Por el contrario, el comerciante tiene un patrimonio especial que le permite la comercialización de bienes y servicios, de modo tal que goza de un flujo de fondos para enfrentar los costos de la empresa y abonar sus deudas.
V. Antecedentes. Derecho comparado.
En España, se ha señalado que la consagración constitucional de la tutela de los consumidores impone a los poderes públicos el mandato de garantizar su defensa y de allí la obligación de regular procedimientos adecuados con arreglo a criterios de justicia y equidad. En igual línea, la Corte de Casación Francesa ha calificado a la regulación del sobreendeudamiento como “norma de orden público económico de protección social” (PULGAR EZQUERRA, Juana, “Concurso y consumidores en el marco del Estado Social del bienestar”, en Revista de Derecho Concursal Nº 9, 2007, p. 43).
El INSOL (organismo internacional dedicado a estudiar el problema del endeudamiento excesivo de consumidores) ha elaborado un documento con una serie de principios y recomendaciones. En tanto Francia, por ley de diciembre de 1989, reguló un sistema dirigido a la “persona física sobreendeudada de buena fe” imposibilitada de pagar deudas no profesionales. Estados Unidos dictó la famosa Ley de abuso en la prevención y protección del consumidor (2005) que fue incorporada al título 11 Capitulo 13 del Código de Quiebras bajo el título “Composición del patrimonio del individuo”, cuyo sujeto es el deudor individual con ingresos regulares. Italia dictó una expresa regulación sobre el sobreendeudamiento del consumidor por Ley 221/2012; y España dictó el Real Decreto Ley 1/2015 (BOE N° 51 del 28 de febrero de 2015) titulado “Mecanismos de segunda oportunidad, reducción de carga financieras y otra medida social”.
Finalmente en Argentina existen antecedentes en la materia. Dos proyectos en tal sentido fueron presentados por la Senadora Liliana T. Negre de Alonso (Provincia de San Luis). Y más recientemente la Resolución 1163/2015 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la cual encomendó a un grupo de especialistas la redacción de un Proyecto de reformas con la finalidad de solucionar los problemas de crisis de consumidores sobreendeudados, cuyos lineamientos se han tenido especialmente en cuenta para la confección del presente proyecto de ley.
VI. Principales características del presente proyecto de ley.
1. El proceso de rehabilitación del consumidor. Presupuestos de procedencia: El presente Anteproyecto estructura un “procedimiento especial” para los casos de sobreendeudamiento de consumidores, que se divide en dos etapas diferenciadas: a) La de “conciliación” para intentar un acuerdo con los acreedores donde el juez y el conciliador juegan un rol central para lograr una fórmula de “rehabilitación”. b) La de liquidación, sin quiebra, cuando no hay forma alguna de viabilizar un acuerdo.
Un primer problema es el denominado presupuesto “objetivo” de apertura (estado o situación del deudor que lo habilita a solicitar el procedimiento concursal) y cuáles son los criterios que corresponde adoptar al respecto. Si bien el procedimiento se halla dirigido a una categoría específica de sujetos (insolvencia de personas naturales no comerciantes), el presupuesto objetivo de apertura se ha receptado en sentido “amplio” (art. 1). Así se ha previsto mantener el criterio de la cesación de pagos (receptado en el art. 1 de la ley 24.522), y asimismo el de las dificultades económicas o financieras de carácter general (receptado en el art. 69 de la ley 25.589 que incorporó los APE -Acuerdos Preventivos Extrajudiciales-). Se agrega también la noción de sobreendeudamiento (concepto más moderno vinculado al derecho del consumidor) el cual refiere a un estado de “exceso de deudas” que no implica necesariamente el incumplimiento de sus obligaciones, pero que conducen a una acuciante situación de “ingresos insuficientes” para cubrir necesidades básicas.
De esta forma, se dota al presupuesto objetivo de suficiente flexibilidad para poder comprender distintas hipótesis. Si bien en la mayoría de los casos de personas humanas la situación que los llevará a pedir ingresar al presente procedimiento es el sobreendeudamiento; ello no implica que en muchos casos pueda verificarse también una situación de insolvencia y de allí la concepción amplia del artículo.
Respecto al “presupuesto subjetivo”, o sujetos que pueden solicitar el procedimiento (art. 2), se ha previsto:
- Que sean “personas humanas” y que no realicen actividad económica organizada (art. 2 inc. “a”), por tratarse de un supuesto ya regulado por la ley de Concursos y Quiebras 24.522 y legislación complementaria.
- Se ha incluido a los empleados en relación de dependencia (art. 2 inc. “b”).
- Y también se ha incluido a quienes ejercen una profesión liberal, arte u oficio (art. 2 inc. “c”) siempre que no se hallen organizadas bajo la forma de empresa.
Este último supuesto merece algunas consideraciones adicionales. Es conocido que existe un debate doctrinario y jurisprudencial respecto a si los bienes y servicios vinculados al ejercicio de una profesión, arte u oficio, pueden considerarse adquiridos con “destino final” y consecuentemente originar relaciones de consumo válidas en un sentido general (consumidores-empresarios o consumidores-comerciantes). Sin pretender tomar partido en dicho debate, lo que se procura en este caso es brindar una solución puntual frente a situaciones que -como ya lo hemos expuesto con anterioridad- afectan en la actualidad a gran cantidad de “pequeños deudores” argentinos como consecuencia del endeudamiento originado en el desarrollo de actividades que constituyen su medio de vida.
En el derecho comparado se admite que los profesionales liberales y los pequeños deudores que trabajan para la satisfacción de sus necesidades, puedan acceder a un procedimiento concursal especial, tal como lo hace la legislación colombiana, el decreto ley español, el capítulo 13 de la Bankruptey de Estados Unidos, y la Ordenanza Francesa 326 del 16/03/2014. La legislación francesa tiene en cuenta el endeudamiento del consumidor en tanto la crisis este generada en función de deudas contraídas para el desarrollo de su profesión. Por su parte el Código Civil y Comercial de la Nación establece que son bienes “excluidos” de la garantía común de los acreedores, “los instrumentos necesarios para el ejercicio personal de la profesión, arte u oficio del deudor” (art. 744 inc. “b”), lo cual supone reconocer una situación especial al caso que nos ocupa.
Sobre la base de lo expuesto, y más allá de si estos sujetos resultan ser o no ser estrictamente consumidores, se ha considerado que como “pequeños deudores” que verifican dificultades por deudas originadas en el ejercicio de su profesional liberal, arte, u oficio; configuran una hipótesis tan atendible como la generada por la adquisición de bienes necesarios para la alimentación, la salud, la educación y toda otra exigencia calificada como doméstica.
Para terminar de delimitar este caso, se agrega que estos sujetos pueden estar inscriptos como empleadores con un límite de no más de dos (2) trabajadores, como forma de comprender la hipótesis propia de los profesionales liberales que casi siempre cuentan con una estructura mínima de personal para ejercer su profesión, y de las personas humanas que contratan personal doméstico, siempre que ello no implique actividad económica organizada situación excluida por el mismo artículo (art. 2 inc. “a”).
La competencia del juez concursal se define por el domicilio real de la persona humana (art. 3), el que según el Art. 73 del Nuevo Código Civil y Comercial es el lugar de la residencia habitual, y si ejerce actividad profesional lo tiene en el lugar del cumplimiento de las obligaciones emergentes de dicha actividad. También se tiene en cuenta la situación del domicilio ignorado a los fines de solucionar casos donde el deudor no tenga un domicilio fijo.
El deudor es el legitimado para pedir la apertura del procedimiento especial, debiendo destacarse que ésta vía es prevalente frente a un pedido de quiebra, mientras no se encuentra declarada. En el caso que el deudor se encuentre sobreendeudado puede, en la oportunidad del art. 84 de la LCQ 24.522, pedir el acogimiento al presente proceso y aun cuando se haya declarado la quiebra, también tiene la facultad de convertirla (art. 4).
Los recaudos formales que se exigen (art. 5) son los propios del “pequeño deudor” que normalmente no tendrá contabilidad alguna y solo podrá explicar las causas de su situación patrimonial y acompañar detalles del activo y del pasivo, como así también la nómina de sus acreedores, para que el juez pueda analizar la situación de sobreendeudamiento. La exigencia de acompañar nómina de empleados en relación de dependencia (art. 5 inc. 6), tiene en cuenta el caso de los profesionales liberales antes referidos que puedan tener colaboradores para el ejercicio de su profesión, como así también, a las personas humanas que tienen personal doméstico.
2. Etapa conciliatoria.
El procedimiento tiene como figura central al juez y al conciliador, pues la finalidad primordial de la ley es que el deudor logre un acuerdo con los acreedores. De allí que se faculte al Juez a tomar todas las medidas necesarias a esos fines, incluyendo dar las instrucciones pertinentes a las partes; e incluso convocar a una “audiencia preliminar” que pueda solucionar la situación del consumidor (art. 9).
Una novedad es la figura del conciliador (art. 8 inc. 2), como una alternativa diferenciada de los estudios de síndicos clase A y de la sindicatura clase B. A esos fines y de conformidad a los arts. 253 y sgtes de la ley concursal 24.522, las Cámaras con competencia concursal deberán articular la confección de los listados de conciliadores para la actuación en estos procesos. Hasta tanto, una norma transitoria (art. 27) habilita a los síndicos clase B a actuar como conciliadores.
La apertura del proceso produce la “suspensión” de todas las acciones dirigidas en contra del pequeño deudor y especialmente, las ejecuciones de créditos con garantías reales para habilitar la posibilidad de un acuerdo, como así también deja “sin efecto” todo descuento salarial, cualquiera sea su modalidad (art. 10, inc. 1).
El conciliador tiene las mismas facultades que el síndico en el concurso preventivo, en cuanto controla la situación patrimonial del deudor. A su vez, el conocimiento del estado patrimonial del deudor le permite al conciliador ser un verdadero facilitador y promotor del acuerdo entre el deudor y sus acreedores, y en su caso, presentar su propio plan de saneamiento ante el juez.
El período de conciliación de 90 días (art. 10, inc. 3) se inicia desde la última publicación de edictos (art. 11). Asimismo, se establece que el conciliador deberá informar al juez la nómina de los acreedores que considera admisibles, como así también de las eventuales exclusiones, acompañando la documentación pertinente en cada legajo, a los fines de que el tribunal dicte la respectiva sentencia de admisión en el pasivo (art. 11 inc. c).
Una vez dictada la sentencia de verificación por el juez se inicia la etapa conciliatoria propiamente dicha, con ya citado plazo de vigencia de 90 días y donde, en caso de no lograrse acuerdo, el conciliador puede proponer su propio plan de saneamiento.
En cualquier etapa del proceso, el juez tiene facultades para convocar a audiencias conciliatorias (art. 14 in fine) como forma de agotar todas las posibilidades de concreción del acuerdo. El sistema conciliatorio requiere las mayorías del art. 45 de la LCQ 24.522 (art. 11 inc. e), y en caso de no lograrse acuerdo faculta al conciliador a proponer un plan, que habilite el saneamiento de su situación patrimonial (art. 11 inc. d).
3. El convenio y las facultades del juez.
La finalización de la etapa conciliatoria concluye con la firma del instrumento del convenio, el que puede tener diversas categorías, a los fines de dotar de máxima flexibilidad las alternativas concordatarias, todo lo cual debe ser informado al tribunal, en el plazo de 48 hs de concluir el plazo de 90 días, dando cuenta de las mayorías obtenidas, y del convenio que se haya conformado entre el deudor y los acreedores (art. 12). En caso contrario, el conciliador deberá formalizar su propio plan de saneamiento el que quedará a estudio del tribunal a los fines de la etapa homologatoria.
En relación a la etapa impugnativa se prevén cuatro cuestiones fundamentales (art. 14): a) La posibilidad de habilitar otra etapa conciliatoria en el supuesto de que las impugnaciones de los acreedores, tuviesen sustento y a los fines de que el conciliador intente una alternativa superadora. b) El juez puede homologar el acuerdo si lo estime ajustado a derecho. c) Si el acuerdo no obtuviese las mayorías legales, se faculta al juez a imponer el mismo o el plan del conciliador, siempre con una base del cincuenta por ciento de capital de los acreedores con derecho a voto y se lo faculta a integrar el acuerdo morigerando los montos o reduciendo plazos, de manera tal que el esquema de reorganización permita al deudor su cumplimiento sin afectar su dignidad personal y la subsistencia de la familia. d) Los acreedores que no se presenten a verificar pierden el derecho creditorio que pudieran ostentar en un régimen más severo que la prescripción del art. 56 de la ley 24.522. Una vez cumplido el acuerdo, el proceso concordatario se da por concluido definitivamente, por lo que se levantan las medidas precautorias vigentes sobre el patrimonio del deudor (art. 16).
Se regula asimismo, la posibilidad de incumplimiento del acuerdo (art. 16, 2da parte), habilitándose una etapa de renegociación, antes de disponerse la liquidación judicial. Esta etapa de renegociación se explica como una última alternativa de “salvataje” de la persona humana, teniendo presente su dignidad, y que por tratarse de un consumidor con ingresos fijos y limitados, las fórmulas de reorganización empresaria no resultan viables.
4. La liquidación sin quiebra
La especial situación de la persona humana insolvente y con una situación irreversible, desde el punto de vista conciliatorio, concluye sin quiebra, mediante una resolución judicial de liquidación de los bienes que existieren (art. 18). Esta resolución habilita el proceso liquidatorio, sin aplicación del régimen del art. 234 de la ley 24.522 (inhabilitación del fallido), pero con la obligación de colaboración y residencia del art. 102 y 103 de dicho cuerpo legal. Esta etapa requiere de la formulación del informe general para poder aplicar el régimen de ineficacia y de responsabilidad, si fuere menester (arts 21 y 22).
El desapoderamiento no implica la inhabilitación del deudor que mantiene las facultades de desarrollar tareas en relación de dependencia y profesionales y por ende, los bienes desapoderados son aquellos existentes al momento que se dispone la liquidación. El deudor por ser una persona humana no pierde en ningún momento la capacidad de adquirir nuevos bienes, lo que implica la existencia de una nueva masa que no puede ser agredida por los acreedores anteriores, salvo los gastos de justicia del proceso, las obligaciones alimentarias del deudor, y los que constituyan créditos originados en daños a la persona humana (art. 19).
Se prevé que el trámite liquidativo sea ágil y dinámico y no esté sujeto a criterio formal pudiendo habilitarse vías alternativas de realización de los bienes que sean idóneas para el mejor resultado, por ello el mismo conciliador está autorizado a vender los activos. Eventualmente, podrá designarse un martillero para la subasta judicial de los bienes o un especialista por la particular naturaleza de éstos (art. 20).
Un punto central que puede llevar al fracaso del sistema conciliatorio son los créditos a tasas “usurarias”, por lo que el conciliador deberá pronunciarse sobre la eventual responsabilidad de los dadores de estos créditos en el informe general y de esta forma, tanto el Ministerio Público Fiscal como el Funcionario quedan habilitados para iniciar las acciones que corresponden.
5. Informe final.
En relación al informe final y proyecto de distribución (art. 25) se establece que culminada la realización de los bienes, el conciliador presenta el informe final dando cuenta de cómo se llevó a cabo la liquidación y el producido a repartir entre los gastos de justicia y los acreedores de conformidad a los privilegios reglados en los artículos 240 y siguientes de la ley 24.522. A esos fines, también se presenta en el mismo acto el proyecto de distribución que queda a la oficina y las eventuales observaciones son resueltas por el tribunal sin trámite alguno.
El proyecto de distribución aprobado se notifica por vía electrónica y los fondos quedan disponibles en el banco de depósitos judiciales. Cabe destacar que según el resultado distribuido pueden darse todas las etapas conclusivas del proceso y de allí la remisión a los artículos 228 a 233 de la ley de Concursos y Quiebras N° 24.522.
6. La liberación del pasivo preexistente: excepciones.
La persona humana, cuyo trato digno en el ordenamiento jurídico resulta una directiva central, merece lo que en el derecho comparado se llama “fresh start” es decir, un “nuevo comienzo”. Para ello, se establece la descarga de todo el pasivo que ocasiono la situación de sobreendeudamiento o cesación de pagos, disponiéndose la “extinción” de los créditos por título o causa anterior a la resolución de apertura del procedimiento (art. 26). En este punto, cabe aclarar que se exceptúa de la extinción las deudas alimentarias que tenga el deudor a título personal y aquellas provenientes de daños a las personas (art. 26, 2da parte).
7. Integración normativa. Honorarios.
El art. 27 señala un criterio dirigido a los operadores del derecho (funcionarios judiciales, conciliadores del art. 9 inc. 2°, letrados, etc), quienes deben tener presente que si bien nos hallamos ante un procedimiento concursal al cual le resultan aplicables numerosos aspectos de la ley N° 24.522; dicha naturaleza debe permanentemente ser “compatibilizada” con el conjunto de normas que establecen derechos a favor de los consumidores y usuarios, sin olvidar los principios interpretativos que imperan en esta materia (in dubio pro consumidor, protección del consumidor).
Se trata, en definitiva, de una aplicación más del “dialogo de fuentes” que surge del Título Preliminar del Código Civil y Comercial (arts. 1, 2, 12, etc del CCC), que en este caso también encuentra un importante fundamento adicional en la característica de orden público del derecho del consumidor (art. 65 ley 24.240), motivo por el cual este debe ser constantemente tomado en consideración a lo largo de todo el procedimiento.
En relación a la regulación de honorarios, en la etapa conciliatoria la base de regulación es el pasivo y no el activo ya que este último puede no existir. Se establece un piso mínimo regulatorio pero de monto menor al establecido en la ley de Concursos 24.522. Para el supuesto de la liquidación se habilita una doble base económica de regulación para que se tome la más beneficiosa a los profesionales, dejándose subsistente a cualquier evento el piso mínimo ya establecido para la etapa conciliatoria. En relación al pago de las costas, se prevé expresamente la posibilidad del pago en cuotas.
Por todos los fundamentos expuestos, y las demás razones que se brindarán al momento de su tratamiento, es que solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LLARYORA, MARTIN MIGUEL | CORDOBA | CORDOBA FEDERAL |
| CASSINERIO, PAULO LEONARDO | CORDOBA | CORDOBA FEDERAL |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| JUSTICIA (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |
| DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA |