PROYECTO DE LEY


Expediente 7077-D-2018
Sumario: LINEAMIENTOS SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. REGIMEN.
Fecha: 09/11/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


LEY NACIONAL DE LINEAMIENTOS SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES
Artículo 1º: El objeto de la presente ley consiste en la creación de un estatuto para los trabajadores independientes que incluirá los siguientes lineamientos sobre la seguridad social que aquí se determinan.
Artículo 2º: Los lineamientos serán definidos conforme lo que se indica a continuación:
a. Perspectiva tecnológica.
b. Cobertura y convergencia.
c. Capacidad contributiva.
d. Características propias.
e. Marco normativo común.
f. Registro y fiscalización.
g. Capacidad de gestión.
Artículo 3º: Adecuar la seguridad social a las nuevas realidades del mundo del trabajo que incluyen las tecnologías de la comunicación y de la información en los procesos de producción de bienes y servicios. Se deberán revisar los diseños de los regímenes de seguridad social para los trabajadores independientes adaptándolos a los cambios en el mundo del trabajo.
Artículo 4º: Incrementar la equidad en la cobertura de la seguridad social y su financiamiento tendiente a lograr una mayor convergencia de la cobertura legal con el régimen de seguridad social para trabajadores en relación de dependencia
Artículo 5°: Incorporar la cobertura de salud por obra social, el seguro por desempleo y por cese de actividad y la protección frente a los riesgos de trabajo conforme las siguientes pautas:
a. Lograr una mayor convergencia de los esquemas de cotización de los trabajadores independientes con los aplicados a los trabajadores en relación de dependencia
b. Lograr una mayor proporcionalidad entre las prestaciones y el esfuerzo contributivo realizado por los trabajadores independientes
c. Determinar que los montos de las prestaciones de la seguridad social mantengan una adecuada proporcionalidad con el esfuerzo contributivo realizado por los trabajadores independientes a lo largo de su vida activa.
Artículo 6°: Aplicar el principio de equidad contributiva en conjunción con otro de solidaridad que asegure para aquellos trabajadores con menor capacidad contributiva prestaciones suficientes, de manera independiente de la cuantía de las aportaciones realizadas a la seguridad social.
Artículo 7°: Adecuar el nivel de las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes a su capacidad contributiva
Artículo 8°: Establecer bases de cotización según la capacidad contributiva de los aportantes conforme las siguientes pautas:
a. Incorporar los aspectos vinculados con la sustentabilidad del financiamiento de la seguridad social en la definición de la estructura de las cotizaciones del régimen para trabajadores independientes, vinculando la base de cotización de estos trabajadores con los ingresos declarados.
b. Esta iniciativa consta de distintas opciones de determinación de la base de cotización, de acuerdo con la forma en que esta se vincula con los ingresos percibidos por el afiliado durante el ejercicio de su actividad independiente.
c. Establecer mecanismos directos o indirectos para relacionar el ingreso imponible a los ingresos reales de los trabajadores.
d. Un mecanismo directo es el que define en cada período la base de aportes según los ingresos netos obtenidos por el trabajador independiente en la actividad, en tanto que un mecanismo indirecto establece rentas de referencia por tramos de ingresos.
e. Brindar la posibilidad al contribuyente de elegirla dentro de un rango establecido de bases mínimas y máximas.
f. Este rango puede diferenciarse para grupos de aportantes de acuerdo con los niveles de ingresos obtenidos en el ejercicio de la actividad o directamente en función del tipo de actividad desarrollada.
Artículo 9°: Establecer alícuotas de cotización según la capacidad contributiva de los aportantes conforme las siguientes pautas:
a. Considerar las alternativas de alícuotas aplicadas a la base de cotización.
b. Estas se pueden clasificar en función de su progresión de acuerdo con los niveles de ingreso de los contribuyentes, resultando en tasas uniformes o progresivas sobre el ingreso imponible.
c. Las tasas son equivalentes e independientes del nivel de ingresos, por lo que la cotización resulta creciente a mayor ingreso imponible o una tasa de cotización progresiva según el nivel de ingreso.
d. Alcanzar tasas de cotización más altas para trabajadores con niveles de ingresos más elevados, de manera que no solo el monto de la cotización sea creciente, sino que su incidencia en los ingresos imponibles también lo sea.
e. En ambos casos, se pueden contemplar excepciones o bonificaciones de la alícuota para los tramos de ingresos bajos.
Artículo 10°: Establecer mecanismos automáticos de actualización de los parámetros de ingresos conforme las siguientes pautas:
a. Se actualicen de acuerdo con la movilidad previsional u otro régimen adecuado de ajuste automático.
b. Evitar distorsiones que afecten la adecuación de los haberes y la equidad de las contribuciones.
Artículo 11°: Adecuar el diseño de los esquemas de cotización a la seguridad social en función de las especiales características de las actividades económicas independientes
Artículo 12°: Considerar la carga tributaria total sobre los ingresos de los trabajadores independientes conforme las siguientes pautas:
a. El monto de cotizaciones a la seguridad social resultante de la aplicación de un tipo de alícuota sobre una cierta base de cotización debe ser valorado teniendo en cuenta los demás tributos: impuesto a las ganancias, impuesto al valor agregado, ingresos brutos, que impactan en el ingreso de los contribuyentes, a fin de asegurar un adecuado nivel de incidencia de la carga tributaria.
b. Estos aspectos también son relevantes en el análisis de la transición entre los regímenes de Autónomos y Monotributo, dada la marcada disparidad que estos actualmente exhiben en cuanto a la presión tributaria.
c. Adecuar los mecanismos de recaudación a los ciclos de actividad económica
d. Adecuar los pagos a los ciclos de la actividad económica y la sensibilidad a los períodos de baja o nula facturación.
e. Estos mecanismos facilitarían la realización de aportes regulares al régimen y así reunir los requisitos de acceso a las prestaciones.
Artículo 13°: Establecer un proceso de transición gradual entre los regímenes de Autónomos y de Monotributo que evite la generación de desincentivos al esfuerzo contributivo
Artículo 14°: La unificación de ambos regímenes en cuanto a las obligaciones con la seguridad social constituye la opción más recomendable
Artículo 15°: Integrar la seguridad social para los trabajadores independientes en un marco normativo común de seguridad social conforme las siguientes pautas:
a. Establecer un régimen especial de registro y cotización a la seguridad social de los trabajadores independientes
b. Mantener un régimen de requisitos de acceso a los beneficios y a la determinación de sus montos común para los trabajadores independientes y para los trabajadores en relación de dependencia
Artículo 16°: Perfeccionar los mecanismos de registro del trabajo independiente y de control y fiscalización de los aportes a la seguridad social
Artículo 17°: Promover su inscripción y un debido control y fiscalización de los aportes de este colectivo de trabajo a la seguridad social conforme las siguientes pautas:
a. La prevención y la detección de prácticas fraudulentas en el uso de la figura del trabajo independiente para encubrir relaciones laborales es también un área clave en la fiscalización del trabajo y la seguridad social.
b. El desarrollo de una institucionalidad específica aparece como un lineamiento de acción necesario.
c. Facilitar la registración de los trabajadores independientes en el marco de las políticas de transición de la economía informal a la economía formal
d. Incentivar la inscripción de los trabajadores independientes a la seguridad social y el pago de aportes regulares mediante el otorgamiento de bonificaciones en las cotizaciones durante plazos determinados luego del alta inicial en el régimen.
e. Contemplar el tratamiento de los ciclos económicos y la promoción de la permanencia del contribuyente en el régimen una vez que haya finalizado el plazo de la bonificación.
Artículo 18°: Prevenir y sancionar la evasión y el fraude a la seguridad social derivados del incumplimiento de las obligaciones tributarias de los trabajadores independientes conforme las siguientes pautas:
a. Política activa de fiscalización e inspección del trabajo independiente, que comprenda la detección de relaciones laborales encubiertas.
b. La lucha contra la evasión y el fraude de la seguridad social debe también implicar una estrecha colaboración e intercambio de información de los organismos administradores entre sí y, en especial, con las agencias tributarias tanto en el nivel nacional como provincial.
Artículo 19°: Fortalecer las capacidades de gestión de los organismos administradores de la seguridad social para los trabajadores independientes
Artículo 20°: Reducir los riesgos de litigiosidad en los regímenes de seguridad social para los trabajadores independientes conforme las siguientes pautas:
a. Establecer, en el marco de la Comisión Mixta de Control y Prevención de la Litigiosidad Previsional creada por ley 27260, los criterios y las estrategias para prevenir los reclamos legales a futuro.
b. Incrementar los grados de coordinación entre los regímenes y entre los organismos de la seguridad social para los trabajadores independientes
c. Impulsar la progresiva coordinación e integración de los múltiples regímenes y organismos del ámbito nacional y provincial que llevan adelante la administración de las distintas ramas de la seguridad social para trabajadores independientes.
Artículo 21°: En particular, resulta prioritaria la articulación administrativa entre el régimen nacional y las Cajas de Previsión y Seguridad Social para Profesionales, así como el desarrollo de sistemas de interoperabilidad de bases de datos y de acceso a la información conforme las siguientes pautas:
a. Evaluar los impactos financieros de los regímenes de seguridad social para los trabajadores independientes, así como de los cambios en el entorno económico
b. Tanto la instrumentación de cambios paramétricos en los regímenes de seguridad social, así como la realización de modificaciones en sus criterios de diseño, cobertura y financiamiento, requieren de una adecuada valoración de los costos que dichos cambios suponen sobre los recursos de la seguridad social.
c. La evaluación actuarial, así como el monitoreo sistemático de los impactos fiscales, constituyen funciones principales de los organismos administradores a fin de preservar la sostenibilidad de los regímenes de seguridad social.
Artículo 22°: Se hará un relevamiento a nivel nacional con los parámetros actuariales vigentes de los trabajadores independientes a los fines de detectar las causas con mayores incidencias y elaborar políticas públicas idóneas para cumplir con los lineamientos previstos por el artículo 2° de la presente ley.
Artículo 23°: Es autoridad de aplicación el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación.
Artículo 24°: El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro de los ciento veinte (120) días posteriores a su promulgación.
Artículo 25°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El objeto de la presente ley consiste en la creación de un estatuto para los trabajadores independientes que incluirá los siguientes lineamientos sobre la seguridad social que aquí se determinan.
Se fundamenta textualmente en las recomendaciones formuladas recientemente en el texto de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) registrado bajo el nombre “Seguridad social para los trabajadores independientes en Argentina: diseño, cobertura y financiamiento” (Buenos Aires, Oficina de País de la OIT para la Argentina, 2018)
“La participación del trabajo independiente en la estructura de ocupados en Argentina es importante en comparación con países más desarrollados, ya que representa alrededor de un cuarto en las áreas urbanas durante los últimos años. Los cuentapropistas de oficio conforman alrededor del 60% del total de trabajadores independientes. El trabajo independiente engloba situaciones de inserción laboral heterogéneas, puesto que abarca desde patrones en grandes y pequeñas empresas hasta cuentapropistas que son pequeños comerciantes, albañiles y vendedores ambulantes. La evidencia empírica pone de manifiesto la estrecha relación entre la informalidad y el empleo independiente, pues una proporción importante de este fenómeno se concentra especialmente entre los cuentapropistas. La cobertura de seguridad social para estos trabajadores presenta diferencias significativas en función del régimen aplicable, ya sea el Régimen General de Autónomos o el Monotributo. Por ejemplo, el régimen general no contempla las coberturas de asignaciones familiares y obra social, y en ninguno de los dos están comprendidas las coberturas en caso de desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En este contexto, este documento tiene por objeto realizar una caracterización socioeconómica de los trabajadores independientes. También se propone analizar los regímenes actuales que brindan protección a este universo de trabajadores desde la perspectiva de su diseño, de sus niveles de cobertura y de su financiamiento. Asimismo, promueve algunas recomendaciones para mejorar la cobertura integral de los trabajadores independientes, atendiendo a los principales parámetros del sistema”
Los lineamientos del estatuto están definidos conforme a la tipología que se indica a continuación:
a. Perspectiva tecnológica. Adecuar la seguridad social a las nuevas realidades del mundo del trabajo que incluyen las tecnologías de la comunicación y de la información en los procesos de producción de bienes y servicios.
b. Cobertura y convergencia. Incrementar la equidad en la cobertura de la seguridad social y su financiamiento tendiente a lograr una mayor convergencia de la cobertura legal con el régimen de seguridad social para trabajadores en relación de dependencia
c. Capacidad contributiva. Adecuar el nivel de las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes a su capacidad contributiva
d. Características propias. Adecuar el diseño de los esquemas de cotización a la seguridad social en función de las especiales características de las actividades económicas independientes
e. Marco normativo común. Integrar la seguridad social para los trabajadores independientes en un marco normativo común de seguridad social conforme las siguientes pautas: Establecer un régimen especial de registro y cotización a la seguridad social de los trabajadores independientes. Mantener un régimen de requisitos de acceso a los beneficios y a la determinación de sus montos común para los trabajadores independientes y para los trabajadores en relación de dependencia
f. Registro y fiscalización. Perfeccionar los mecanismos de registro del trabajo independiente y de control y fiscalización de los aportes a la seguridad social
g. Capacidad de gestión. Fortalecer las capacidades de gestión de los organismos administradores de la seguridad social para los trabajadores independientes
“La participación de los trabajadores independientes en el empleo total no muestra cambios significativos en la última década y comprende alrededor del 25% del empleo total. En particular, los cuentapropistas de oficio representan en promedio el 60% de los trabajadores independientes. Sin embargo, la evolución a largo plazo de los independientes evidencia un comportamiento contracíclico, reduciéndose en las fases de crecimiento e incrementándose en las crisis económicas. Esto parece estar en línea con la hipótesis que considera al empleo independiente como un “refugio” frente al deterioro de la situación económica y del empleo asalariado. Sin embargo, es notable la relativa estabilidad del trabajo independiente frente a los importantes cambios producidos en la economía argentina. Cuando se examinan las características actuales de este grupo de trabajadores, se aprecia una gran heterogeneidad, así como perfiles claramente diferenciados con relación al empleo asalariado. Este aspecto se observa en primer lugar en la modalidad de inserción laboral, que en el empleo independiente es en gran parte masculina, superando los porcentajes que exhiben los asalariados, con excepción de los cuentapropistas de oficio, entre quienes existe una mayor presencia de mujeres. La composición de edad también difiere, predominando una participación más alta de adultos mayores de 50 años y un menor porcentaje de jóvenes entre los independientes en comparación con los asalariados. El nivel educativo de los cuentapropistas es más bajo que el de los asalariados. Otra diferencia se encuentra en la inserción sectorial de los trabajadores independientes, en particular la de los cuentapropistas, que se ubican principalmente en ramas como comercio y construcción, las cuales tienen un mayor peso relativo en comparación con el que presentan en el total de los asalariados. El análisis de los ingresos y de la pobreza muestra amplias diferencias en el trabajo independiente, que se mantienen durante todo el período analizado. En este lapso, los ingresos de los cuentapropistas son significativamente inferiores al de los empleadores. Por su parte, los trabajadores de subsistencia y los asalariados no registrados son los que presentan las remuneraciones horarias más bajas, mientras que los patrones y los cuentapropistas profesionales muestran los ingresos más altos. Asimismo, los trabajadores con las mayores tasas de pobreza y de indigencia son los cuentapropistas de subsistencia, seguidos por los asalariados no registrados y los trabajadores de oficio. Además, resulta preocupante la tendencia creciente que se aprecia en la incidencia de la pobreza moderada y extrema en los últimos años del período. Por su parte, las transiciones laborales de los trabajadores independientes durante 2003-2016 indican que quienes abandonan esta categoría ocupacional se dirigen sobre todo hacia el empleo asalariado no registrado. El espacio de opciones laborales de estos ocupados, en especial el de los cuentapropistas no profesionales, se acota a puestos en relación de dependencia precarios o a otros empleos independientes, probablemente de baja calidad (Maurizio, 2011). No obstante, debe señalarse también que el porcentaje de independientes que dejó esta ocupación y se insertó en un puesto asalariado registrado se incrementó, al tiempo que la proporción de los que quedaron desocupados disminuyó entre 2003 y 2015. Se advierte que la cobertura prestacional de los trabajadores independientes presenta diferencias de alcance según el régimen de inscripción. En particular, los trabajadores encuadrados en el Régimen General de Autónomos no disponen de la cobertura que brindan los regímenes de asignaciones familiares y de obra social para el caso de los adheridos al Monotributo. Además, en ningún caso los trabajadores independientes están comprendidos en el seguro por desempleo y por riesgos de trabajo que protegen a quienes están bajo una relación de dependencia. Asimismo, se destaca que el régimen de Monotributo introducido desde 1998 se ha convertido en una herramienta efectiva para que pequeños contribuyentes por cuenta propia desarrollen actividades económicas dentro del sector formal de la economía mediante el pago de una cuota acotada de las principales obligaciones tributarias. Sin embargo, resulta importante advertir la necesidad de evitar que el Monotributo se transforme en una “trampa” en la que los contribuyentes se vean incentivados a permanecer indefinidamente a fin de aprovechar sus ventajas, evitando su transición hacia el Régimen General de Autónomos (Cetrángolo et al., 2013). No obstante, cabe señalar que el análisis de la incidencia tributaria de las cotizaciones y los impuestos en los ingresos de los aportantes indica que la transición entre el Régimen Simplificado y el Régimen General de Autónomos es poco gradual. Uno de los principales problemas que ocasiona una importante pérdida en la cobertura efectiva de la seguridad social es la elevada informalidad que caracteriza al conjunto de los trabajadores independientes. Las estimaciones obtenidas con la EPH muestran un crecimiento de la tasa de informalidad de los independientes entre 2003 y 2016. Estos resultados ponen de manifiesto los desafíos que aún persisten para incrementar los niveles de formalización de estos trabajadores. Otro elemento que afecta la cobertura de los independientes está determinado por la irregularidad y discontinuidad en los pagos de cotizaciones, así como la imposibilidad de adecuar los pagos a los ciclos de actividad económica, lo que en muchos casos provoca la interrupción de las prestaciones o del derecho a estas. Estas condiciones generan limitaciones para cumplimentar los requisitos de acceso a los beneficios de la seguridad social. En cuanto a los esquemas de cotizaciones y el financiamiento de la seguridad social, se advierte que las escalas de ingresos brutos que definen las categorías en el Régimen General de Autónomos no cuentan con mecanismos de actualización automática y su última modificación data del año 2006. Por esta razón, las cotizaciones de los trabajadores autónomos se han visto reducidas considerablemente en términos reales desde entonces. Asimismo, las rentas de referencia no son representativas de la capacidad contributiva real de los aportantes, reflejándose en haberes que superan el 100% de las remuneraciones de referencia en las categorías más bajas, aun si el monto de la prestación previsional es el mínimo. Además, en el caso del Monotributo el aporte previsional no guarda relación directa con la escala de ingresos. Sumado a esto, la subdeclaración de ingresos de los trabajadores independientes impacta en la categoría en la que se inscriben, teniendo por resultado una menor cotización a la seguridad social. Por lo antedicho, las bases de cotización tienden a divergir de la real capacidad contributiva, mientras que la tasa de cotización de los trabajadores autónomos es superior a la de los trabajadores en relación de dependencia por los mismos conceptos. Por último, el esquema de cotizaciones de ambos regímenes resulta en un elevado costo de financiamiento de las prestaciones previsionales, observándose, para la mayoría de las categorías, subsidios implícitos notoriamente superiores a los de los trabajadores en relación de dependencia. Respecto al nivel de las prestaciones, los haberes teóricos del Régimen Simplificado son inferiores al haber mínimo jubilatorio. En el caso de los autónomos, el 93% realiza cotizaciones en categorías cuyo cálculo del haber resulta en la jubilación mínima. Por lo tanto, se obtiene una concentración de beneficios previsionales en el haber mínimo. Finalmente, del análisis expuesto se extraen un conjunto de recomendaciones para un abordaje integral de las problemáticas presentadas. Los desafíos prioritarios comprenden la adecuación de la seguridad social para los trabajadores independientes a las nuevas realidades laborales; el incremento de la equidad en la cobertura de la seguridad social y su financiamiento; la adaptación de las cotizaciones a la capacidad contributiva de los aportantes; la integración de los trabajadores independientes al Régimen General; la evaluación de la incidencia tributaria y los ciclos de actividad en el diseño de las cotizaciones; el perfeccionamiento de los mecanismos de registración e inspección del trabajo independiente y el fortalecimiento de la gestión y la coordinación institucionales. Con esto se busca conformar un régimen equitativo y sustentable, que fortalezca e incremente la protección social de los trabajadores independientes y que asegure una adecuada relación entre el esfuerzo contributivo y el nivel de las prestaciones. Asimismo, sería conveniente mantener un régimen común respecto de los requisitos de acceso a las prestaciones previsionales (edad mínima, años de servicio) y al cálculo del haber”
Por lo fundamentos expuestos, solicito el tratamiento y aprobación del presente Proyecto de LEY NACIONAL DE LINEAMIENTOS SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ORELLANA, JOSE FERNANDO TUCUMAN JUSTICIALISTA POR TUCUMAN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL
LEGISLACION DEL TRABAJO
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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