PROYECTO DE LEY


Expediente 6853-D-2018
Sumario: MIGRACIONES: DEROGACION DEL DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA N° 70/17.
Fecha: 01/11/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°.- Derógase el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2017.
Artículo 2°.- Comuníquese.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 70/2017 dictado el 27 de enero y publicado en el Boletín Oficial el 30 de enero del 2017, dispuso modificaciones en la Ley 25.871 de Migraciones, sin que se presenten las condiciones de excepcionalidad previstas en el artículo 99 inciso 3 de la C.N.
El día 24 de octubre, cuando se debatía le Ley de Presupuesto y en las calles se desarrollaban manifestaciones de los ciudadanos/as en contra del ajuste, se produjeron hechos de represión y detenciones arbitrarias. Como resultado fueron detenidas cuatro personas migrantes, dos de ellas de nacionalidad venezolana, una persona de nacionalidad turca y otra de nacionalidad paraguaya. Dichas detenciones motivaron expresiones xenófobas por parte de funcionarios del gobierno y de otros sectores políticos. Asimismo, se empezó a plasmar la posibilidad de establecer nuevas políticas públicas regresivas en materia de derechos de las personas migrantes.
Las medidas antes mencionadas, tienen como antecedente el Decreto de Necesidad Urgencia Número 70/2017 que vulnera los derechos de las personas migrantes, legisla en materia penal, lo que está prohibido en nuestra Constitución Nacional y modifica de manera restrictiva la ley 25871, ley que puso a la Argentina en un lugar de vanguardia de nuestro país.
Este proyecto pretende derogar el Decreto en cuestión que modificó la legislación migratoria de nuestro país. La reforma efectuada por el DNU mencionado, supone, citando las palabras de la Directora del Instituto de Investigaciones “Gino Germani” de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, en el amicus presentado en la Cámara Contencioso Administrativo Federal, “la anulación del espíritu garantista y hospitalario de la Ley Nº 25.871 y de la Ley de Ciudadanía y Naturalización con base en una mirada estigmatizante del migrante como delincuente”. Cuestiones tales como la denegación de residencia, trámite de expulsión, reglas referidas al debido proceso, y la propia ley de ciudadanía son modificadas y actualmente se encuentran vigentes sin haber sido debatidas en este Congreso de la Nación.
Poco antes que el Poder Ejecutivo dictara en uso de facultades legislativas el decreto que se propone derogar, se llevó a cabo el examen de los informe periódicos 21° a 23° de la Argentina ante el Comité para la Eliminación contra todas las Formas de Discriminación Racial, que contó como Jefe de delegación con el Lic. Claudio AVRUJ, Secretario de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural de la Nación y con el Señor Marcelo CIMA, Embajador, Representante Permanente en Ginebra.
En ese marco, diversas organizaciones de derechos humanos y migrantes, elaboraron el informe titulado “Situación de los derechos humanos de las personas migrantes. Argentina. EVALUACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN RACIAL (CERD)” . En dicha presentación, procuraron poner a disposición un informe alternativo elaborado por una amplia coalición de organizaciones, en el que se da cuenta de los avances, retrocesos, falencias y omisiones del Estado argentino en cuanto a su obligación de respetar, garantizar y hacer efectivos los derechos contenidos en la Convención, con especial enfoque en la situación de la población migrante en Argentina.
Tanto este informe alternativo como el proceso de examen periódico de Argentina en el que se presenta, así como las observaciones y recomendaciones finales por parte del Comité, son antecedentes fundamentales para contextualizar y valorar las políticas y normas migratorias de los últimos años en nuestro país.
A continuación, y a modo de síntesis tanto del contenido del informe alternativo referido –por ello entre comillas los párrafos siguientes- como de los antecedentes de este DNU 70/2017, se señalan las políticas y normas en relación con el cumplimiento de nuestro país de sus compromisos internacionales en relación con los derechos de las personas migrantes:
“La Ley 25.871 establece el derecho humano a migrar y el acceso a la regularización como una obligación del Estado ,… La sanción de esta norma fue celebrada por este Comité en sus observaciones finales de 2004.
Los programas de regularización migratoria –destacados también por este Comité en su último informe sobre la Argentina de 2010 - tuvieron sin duda en los últimos años gran impacto en el número de las resoluciones de residencia permanente y temporaria, además de garantizar una mayor celeridad y transparencia en el proceso. Las cifras oficiales entre 2004 y el primer semestre de 2015 indican que se iniciaron en total 2.332.389 de solicitudes en las diferentes categorías de residencia de las cuales fueron otorgadas un total de 2.158.601 radicaciones en el país4. El 86,7% (1.870.194) de estas radicaciones resueltas se dio durante el período 2008-2015.
En la actualidad se nos presentan nuevos desafíos y a las deudas anteriores se les suman cambios iniciados a principios del año 2016, con la llegada de un nuevo gobierno en la Argentina. Estos cambios ponen en riesgo el eje central de la Ley de Migraciones: la regularización migratoria como una obligación del Estado y un derecho del migrante.
De las nuevas decisiones destacamos por un lado, que los programas de regularización – considerados prácticas positivas por este Comité - están presentando un cambio de lógica hacia la idea de persecución y sanción de la situación migratoria irregular, con la consecuencia de mayor número de órdenes de expulsión. Por otro lado, en el mes de agosto (2016) se comunicó la creación de un centro de detención de migrantes.”.
Respecto de los Programas de regularización, la situación es que “tras la puesta en marcha de varios programas de regularización migratoria en años anteriores , para el 2013 se dio la apertura del programa de abordaje territorial…, que estaba orientado a llevar operativos satelitales móviles a lugares alejados del país en donde se concentraban proporciones importantes de migrantes con el fin de facilitar los trámites migratorios. Allí las personas migrantes acudían con la documentación que tenían a la mano y eran orientados sobre la documentación faltante. También les sacaban los turnos para iniciar el trámite en la delegación principal, en una cercana o directamente establecían fechas para subsanar requisitos y que el trámite completo fuera a domicilio por medio de ese equipo móvil. Igualmente, en este tiempo se impulsó la apertura de delegaciones de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) en zonas con gran concentración de migrantes en diferentes puntos del país. Ambos programas impactaron fuertemente en el aumento de los números de regularizaciones en los últimos años.
En 2016, el programa de abordaje territorial dejó de existir y quedaron exclusivamente los llamados “operativos de control de permanencia” publicitados intensamente en las redes sociales. Estos operativos de control de permanencia exponen una lógica muy distinta a la perseguida por el programa de abordaje territorial. Y aunque estén comunicados bajo la idea de “la lucha contra la trata de personas y el trabajo esclavo” la lógica preponderante es la de constatar la situación de irregularidad, intimando al migrante a regularizarse (Anexos 3 y 4) sin que en el objetivo central esté en asesorarles sobre los procedimientos y requisitos disponibles para su regularización7. Hacer operativos de control de permanencia sin la debida asesoría limita las posibilidades de éxito de la finalización del trámite de regularización.”.
En relación con el anunciado “Centro de Detención de Migrantes”, cabe destacar del informe referido que: “el gobierno difundió, en agosto de 2016, en la página de la Dirección Nacional de Migraciones la noticia de que construirá y habilitará un centro para la detención de migrantes, como herramienta para "combatir la irregularidad migratoria". Esta primera comunicación de la DNM exponía una intención que excede los principios de la norma ya que la Ley 25.781 no habilita bajo ninguna disposición la detención de migrantes por situación irregular. De hecho, el único supuesto en que se puede retener a una persona migrante es bajo la excepcionalidad del artículo 70 de la Ley, que habilita la detención sólo si fuere necesario para hacer efectiva la medida de expulsión. El tiempo de esta retención según el decreto 616/10 es limitado a un plazo de 15 días (prorrogables máximo por dos veces, es decir 45 días en total) y sólo cursará efecto para quienes ya tienen una orden de expulsión firme y consentida, es decir, decidida por un juez. Es necesario aclarar que antes de que el trámite de expulsión sea iniciado la norma obliga a la administración a facilitar la posibilidad de regularización migratoria.”.
“Frente a la reacción de los actores sociales, este comunicado se modificó en tres oportunidades. Una tercera versión, que finalmente se retiró de la web, decía que se realizaría un centro de detención para alojar a: “extranjeros con antecedentes penales o ingreso ilegal al país (…) que tienen pedido de expulsión en firme y se encuentran en situación de “retenidos” mediante resolución judicial fundada.”.
“La preocupación de que la retención migratoria se convierta en una política instituida por el Estado preocupa aún más cuando se verifica que las detenciones llevadas a cabo en el último tiempo se dan sin garantizar la regularización y sin las garantías de debido proceso y de revisión judicial. … Lo que venimos observando es que la excepción del artículo 70 de la ley 25.871 se empieza a convertir en regla, que es aplicada aún sin que la orden de expulsión esté en firme y que el plazo máximo de retención no es respetado.
Así, bajo la excusa de cumplir con condiciones de detención adecuadas la creación del centro violenta el principio internacional de no detención por razones migratorias y la excepcionalidad de la detención que establece la norma argentina. Frente a esta iniciativa y a las demás medidas tomadas por la administración, queda la duda de para qué y para quién será este centro de detención, lo que genera incertidumbre en la comunidad migrante sobre los riesgos de la irregularidad migratoria frente a posibles órdenes de expulsión que puedan generar la privación de su libertad, situación que desde hace años no estaba presente como posibilidad concreta.”
A modo de cierre, finaliza el informe alternativo: “Aun con dificultades y límites de aplicación significativos, se puede decir que la política migratoria llevada a cabo en los últimos 13 años argentina -establecida por la Ley de Migraciones 25.871 y su Decreto Reglamentario 616/2010- estaba direccionada a promover la regularización migratoria, como un mecanismo esencial para el combate a la discriminación y para el ejercicio de los derechos de la población migrante. Las medidas adoptadas y anunciadas por el nuevo gobierno -el cierre del programa de abordaje territorial, el enfoque en los operativos de control de permanencia, el aumento de los números de expulsión, la creación del centro de detención para migrantes- nos ponen en alerta en las formas en que el Estado inicia una reconfiguración de su tratamiento hacia la migración, donde el eje se traslada hacia el control, la represión y la persecución de la irregularidad migratoria, abandonando la idea de la migración como derecho humano y de la regularización como forma de acceder al reconocimiento de un estatuto jurídico que facilita el ejercicio de ciertos derechos.” (subrayado propio).
Entre las observaciones finales aprobadas por el Comité de la CERD en ocasión de sus sesiones 2506 y 2507ª, celebradas el 2 y 5 de diciembre de 2016, en relación con el examen del informe periódico de Argentina referido, se encuentran las que figuran a continuación:
“Migrantes
33. El Comité toma nota de la avanzada legislación argentina en materia de migración y da la bienvenida a los programas de regularización realizados. Sin embargo, el Comité está preocupado por: a) la discriminación de los migrantes, en particular de las comunidades senegalesas y dominicanas, en particular las mujeres y las personas en situación irregular; b) el aumento de las órdenes de expulsión; c) el recorte de las políticas de regularización y los requisitos adicionales para la regularización de los migrantes provenientes de países de fuera del Mercosur; y d) por la vigencia de normas de distinción en el acceso a derechos básicos. El Comité también está preocupado por los planes de crear un centro de detención para migrantes a la espera de ser deportados, porque podría dar lugar a que la detención no sea usada como última opción. Finalmente el Comité lamenta la falta de datos estadísticos sobre la retención de personas extranjeras y la falta de un dialogo fluido y regular con las asociaciones de migrantes (arts. 1, 2 y 5).
34. Teniendo en cuenta la recomendación general núm. 30 (2004), el Comité recomienda al Estado parte que tome las medidas necesarias para la protección de los migrantes, incluyendo:
a) Implementar medidas que promuevan la plena participación e integración de los migrantes en el Estado parte y el respeto de sus derechos; así como velar por la no introducción de prácticas y normas que representen un retroceso frente al marco normativo vigente; y
b) Considerar medidas alternativas a la privación de libertad de migrantes en situación irregular, y recurrir a la detención solo como última opción, y garantizar que ésta sea razonable, necesaria, proporcionada y por el mínimo período de tiempo.” (el subrayado es propio).
Como crónica de una medida anunciada, luego del informe alternativo de la coalición de ongs, se verifica el alerta allí denunciado, ya que el DNU 70/2017 profundiza la represión y la persecución de la irregularidad migratoria ya iniciada por el gobierno de Macri, abandonando la idea de la migración como derecho humano y la regularización como forma de acceder a ese derecho.
Y lo más alarmante en términos institucionales para el Estado Argentino, es que el Poder Ejecutivo dicta el DNU 70/2017 desconociendo y contrariando las recomendaciones del Comité respecto a no introducir normas que representen un retroceso al marco normativo entonces vigente y, en particular, respecto de las medidas de privación de libertad de migrantes en situación irregular.
En tal sentido, se han expedido cuestionando el DNU 70/2017 el Comité contra la Tortura con motivo de la evaluación periódica sobre el cumplimiento de la Convención Contra la Tortura, en las observaciones finales -10/05/2017-; así como el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la discriminación racial y la xenofobia, Mutuma Ruteere manifestando su preocupación por la posibilidad de que el DNU aumente la criminalización y estigmatización de los migrantes (lo hizo al presentar un informe sobre su visita a nuestro país ante el Consejo de Derechos Humanos – junio 2017-), e instó al gobierno nacional que “reconsidere la adopción de este Decreto que debilita los derechos de los migrantes”.
En nuestro país, el DNU 70/2017 fue motivo de un amparo colectivo presentado por el CELS y otras organizaciones. En dicha causa ya se expidió la justicia en segunda instancia.
La Cámara Contencioso Administrativo Federal, Sala V, en el expediente Centro de Estudios Legales y Sociales y Otros C/ Estado Nación s/ Amparo, declaró la invalidez constitucional del Decreto 70/2017. En los fundamentos del mencionado fallo, se esgrime que ”En primer lugar, debe recordarse que, dentro de la organización constitucional argentina, quien adopta las decisiones generales sobre política migratoria es el Congreso de la Nación, y no el Poder Ejecutivo, a menos que se presente alguna situación excepcional como las que prevé el artículo 99.3 CN (y que en el caso de autos no se han podido verificar). Por lo tanto, las referencias en el decreto a que el Estado fija la política migratoria no dan cuenta del hecho de que, en rigor, es el Congreso quien debe legislar sobre esta materia por conducto de una ley en sentido formal (arts. 25, 20 y concordantes de la CN; y normas internacionales de derechos humanos: art. 75.22 CN), mientras que el Poder Ejecutivo ejecuta tal política…”
“…El decreto cuestionado establece una serie de restricciones al derecho al debido proceso que no se compadecen con los fines que declara perseguir la norma. Además de los defectos en la fundamentación del estado de necesidad para su dictado (y que por sí solos determinan su invalidez), se advierte que las medidas que constituyen el objeto del acto no guardan proporcionalidad ni razonabilidad con los fines que se pretende alcanzar, pues, a partir de la vinculación que se arguye entre criminalidad y migrantes, se establece un mecanismo sumarísimo de expulsión aplicable a cualquier extranjero, sin consideración a sus circunstancias personales, tenga o no antecedentes penales”.
“Por otra parte, se ha dicho que el Estado debe garantizar que el acceso a la justicia sea no sólo formal, sino real (OC- 18/03, cit., párrafo 126). En el decreto se establecen plazos fugaces (tres días) para impugnar las decisiones de expulsión en sede judicial o administrativa, y no hay previsiones acerca de la defensa legal de las personas afectadas a un procedimiento migratorio y en particular, el régimen de notificaciones como presupuesto indispensable del derecho de defensa, que debe tomar en cuenta las condiciones del migrante y asegurar su efectivo ejercicio. Aquí debe recordarse que el criterio de la Corte Interamericana es que “’el debido proceso debe ser garantizado a toda persona independientemente del estatus migratorio’, puesto que ‘[e]l amplio alcance de la intangibilidad del debido proceso se aplica no sólo ratione materiae sino también ratione personae sin discriminación alguna’, y prosiguiendo el objetivo que ‘los migrantes tengan la posibilidad de hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables” (CIDH, “Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia del 28/08/2014, párrafo 351 y sus citas)”.
“En definitiva, el decreto cuestionado en autos no sólo constituye una apropiación de facultades legislativas sin causa constitucional que la legitime, sino que también recoge en su articulado soluciones que son incompatibles con los estándares constitucionales y de derechos humanos que forman parte de las condiciones de vigencia de los instrumentos internacionales en la materia (art. 75.22 CN). Esto, en el contexto de una normativa que se refiere a un grupo vulnerable y que presenta caracteres regresivos en relación con la legislación previa, en especial en lo relativo a la garantía del debido proceso en el procedimiento migratorio”.
En virtud de lo expuesto solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ROSSI, AGUSTIN OSCAR SANTA FE FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
RACH QUIROGA, ANALIA CHACO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CERRUTI, GABRIELA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
FILMUS, DANIEL CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ALVAREZ RODRIGUEZ, MARIA CRISTINA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
MACHA, MONICA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ROMERO, JORGE ANTONIO CORRIENTES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
VOLNOVICH, LUANA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SALVAREZZA, ROBERTO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
HUSS, JUAN MANUEL ENTRE RIOS FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CAROL, ANALUZ AILEN TIERRA DEL FUEGO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CARRO, PABLO CORDOBA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
PEREYRA, JUAN MANUEL CORDOBA CONCERTACION FORJA
CABANDIE, JUAN CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
MERCADO, VERONICA CATAMARCA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CORREA, WALTER BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CASTAGNETO, CARLOS DANIEL BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES
POBLACION Y DESARROLLO HUMANO
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO PEREYRA (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO CABANDIE (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA MERCADO (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO CORREA (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO CASTAGNETO (A SUS ANTECEDENTES)

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