El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1°: Modificase el Artículo 56 de la Ley 24.156, el que quedará redactado de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 56.- El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas.

Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos.

Se prohíbe:

1) Realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.

2) Realizar operaciones de crédito público en moneda extranjera, con las siguientes excepciones:

a) Operaciones cuyo producido será aplicado íntegramente a cancelar servicios de la deuda pública en moneda extranjera. En este caso, no deberá realizarse la conversión a pesos de ese producido, ni siquiera en forma transitoria.

b) Financiaciones de organismos multilaterales u oficiales de crédito, o que cuenten con garantía de estos organismos, cuyo producido se aplique únicamente al financiamiento de proyectos específicos.

c) Avales u otro tipo de garantías necesarias para que empresas públicas o con participación estatal mayoritaria del Gobierno Nacional, los gobiernos provinciales o los gobiernos municipales puedan realizar contratos en el extranjero que impliquen exportaciones de bienes o servicios desde nuestro país.

d) Financiaciones o garantías de organismos no gubernamentales sin fines de lucro, dirigidos a la protección de recursos naturales o a la mejora de la calidad de vida de la población.

e) Financiaciones o garantías necesarias para proyectos de inversión estratégicos para el desarrollo, en la medida en que la realización de dichos proyectos y su estructura de financiamiento cuenten con aprobación por ley del Congreso Nacional.”

Artículo 2°: Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL

Señor presidente:

La teoría económica nos enseña que la deuda pública –incluyendo la externa– puede ser útil para financiar inversiones cuyos beneficios se extienden en el tiempo, y para suavizar los ciclos económicos financiando el déficit en épocas de recesión. Pero, a lo largo de nuestra historia, la deuda externa pública nos ha traído más problemas que soluciones. Sin necesidad de recordar todas las penurias causadas por las deudas tomadas en nombre del Estado por funcionarios públicos a lo largo de nuestra historia en las últimas décadas hemos tenido tres casos de crecimiento de la deuda pública que terminaron sumergiendo al país en la recesión y la pobreza: 1976-1982; 1993-2001 y 2016-2018. En los tres casos hubo fuerte déficit fiscal que se financió principalmente con deuda pública en moneda extranjera, a partir de capitales privados internacionales que buscaban hacer negocio sin importarles que, como consecuencia de los mismos, se comprometía el futuro del país, al contraer obligaciones sin contrapartida de mayor capacidad productiva. En los dos últimos episodios, cuando la deuda ya se hacía insostenible, aparecieron organismos oficiales liderados por el Fondo Monetario Internacional para tratar de evitar lo que ya era inevitable, lo que permitió la salida de capitales privados que así lograron minimizar las pérdidas producto de la crisis.

Se podría decir que el origen de los problemas radica en el déficit fiscal; con la intención de controlarlo, se han dictado leyes como las de “Convertibilidad Fiscal” (1999) y “Responsabilidad Fiscal” (2004). Pero estas leyes han sido dejadas de lado, al menos en su espíritu, cuando no hubo decisión política suficiente para cumplirlas, o cuando su cumplimiento se tornó prácticamente imposible por una recesión, que corroía la recaudación tributaria al tiempo que hacía más necesario que nunca el gasto público destinado a asistir a la población de menores recursos y a sostener la demanda interna.

Como contribución al deseo expresado por el Ministro de Economía del actual Gobierno, de que nunca más vuelvan los ciclos de sobreendeudamiento, el presente proyecto plantea limitar la posibilidad de endeudamiento en moneda extranjera del sector público nacional a casos específicos, distintos de aquellos que provocaron crisis fiscales y externas: cuando es para pagar deuda ya contraída en moneda extranjera, cuando se trata de préstamos o garantías concesionales para proyectos específicos, o cuando se trata de proyectos especiales aprobados por el Congreso de la Nación (por ejemplo, obras binacionales).

Así, nuestra intención no es reemplazar las reglas macrofiscales que buscan controlar el déficit público, sino complementarlas, a través de una limitación adicional: la de financiar ese déficit con moneda extranjera, en particular cuando la deuda se toma en los mercados internacionales de capitales.

Creemos que esta limitación puede ayudar a lograr una economía más estable, por varias razones:

• Se morigeran los riesgos asociados al descalce de monedas. El Gobierno tiene ingresos básicamente en pesos; al comprometerse a pagos futuros en moneda extranjera, se expone a que una devaluación altere sustancialmente su capacidad de atención del conjunto de sus compromisos. Esto no sólo afecta el crédito público de nuestro país; también termina debilitando la capacidad del Estado de atender necesidades de la población y la demanda interna, resultando –junto con la caída del poder adquisitivo del salario, ante el aumento del precio de los alimentos que sigue a la devaluación– en causa de recesión.

• Se disminuye la volatilidad del balance de pagos. Al endeudarse en moneda extranjera para atender gastos en pesos, el Gobierno crea una oferta artificial de divisas que tiende a deprimir el tipo de cambio, lo que afecta negativamente las cuentas externas; por eso, varias veces hemos tenido “déficits gemelos” (fiscal y externo), ambos financiados con deuda pública externa, situación que tiende a ser insostenible. Al principio del ciclo, la demanda interna se expande, ya que el financiamiento externo permite gastar más que el ingreso nacional; pero, al tiempo, cuando se visualiza que la economía va hacia una crisis, las decisiones de inversión de largo plazo se debilitan. Y, cuando llega el momento en que se pierde acceso al financiamiento en moneda extranjera, disminuye la oferta de dólares, mientras que su demanda aumenta por la necesidad de hacer frente a los pagos de la deuda, lo que lleva inevitablemente a una devaluación del peso.

• Disminuye una fuente de costo del endeudamiento público que, en general, no se visibiliza cuando se está contrayendo. Como consecuencia de lo expuesto en el párrafo anterior (es decir, que nuestra moneda se aprecia cuando se está tomando la deuda, y se deprecia cuando se está pagando), los dólares que pagan las deudas públicas terminan siendo más caros (en términos de poder adquisitivo interno) que los que se tomó prestado. Por el historial de incumplimientos de nuestro país, el costo financiero del endeudamiento público es generalmente alto si se lo mide en dólares; pero si se lo midiera en pesos de poder adquisitivo constante, resultaría exorbitante.

• Se crea una regla más factible de cumplir que una basada en el déficit; y, por lo tanto, más exigible. Mientras que a veces el déficit público ha aumentado como consecuencia prácticamente inevitable de una recesión, es difícil argumentar que la única forma posible de financiar un gasto en pesos es endeudarse en dólares. El costo social de financiar el gasto con pesos se ve inmediatamente: por la reacción ante la mayor presión tributaria si se financia con impuestos, por la inflación si se financia con emisión monetaria, o por el aumento de la tasa de interés (que desplaza gasto privado) si se financia con deuda en pesos. La reacción social ante estas consecuencias hace que los costos políticos del gasto se vean al poco tiempo de tomadas las decisiones de gasto, con lo cual la sociedad puede hacer una mejor evaluación de costos y beneficios. Los efectos negativos de corto plazo del endeudamiento en moneda extranjera no son tan evidentes, y por eso algunos gobiernos han privilegiado esta alternativa. Pero las consecuencias de mediano y largo plazo suelen ser desastrosas, como ya sabemos por experiencia.

• Esta regla, además, es más fácil de controlar que las basadas en el déficit y gasto público. Dado que el concepto de “déficit fiscal” se ha interpretado de distintas maneras, es posible sortear las limitaciones al déficit a través de “contabilidad creativa”, por ejemplo, registrando gastos primarios como inversión financiera “bajo la línea”, o registrando una desinversión financiera como recursos “sobre la línea”. Es más difícil disimular el incumplimiento de una norma como la que estamos proponiendo: si un gobierno toma deudas u otorga garantías en moneda extranjera, los registros públicos deberían evidenciar esta situación; a partir de lo cual, es posible analizar puntualmente si lo hizo dentro del marco de las excepciones que se prevén o no.

Con el convencimiento de que la aprobación del presente proyecto, y especialmente su adopción como política de Estado, contribuirá a la estabilidad del sector público nacional y, por lo tanto, a la estabilidad macroeconómica del país, solicito a mis colegas diputados que me acompañen en su aprobación.