PROYECTO DE LEY


Expediente 5688-D-2016
Sumario: PROHIBICION DE INSTITUCIONALIZACION DE NIÑAS, NIÑOS, ADOLESCENTES, ADULTOS MAYORES Y/O PERSONAS CON CAPACIDADES DIFERENTES EN INSTITUCIONES DE CARACTER PUBLICO EN TODO EL TERRITORIO DE LA NACION.
Fecha: 30/08/2016
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°.- Queda expresamente prohibida la institucionalización de niñas, niños, adolescentes, ancianos y/o personas con capacidades diferentes en instituciones de carácter público en todo el territorio de la Nación.-
Artículo 2°.- Se considera institucionalización a los fines de la aplicación de la presente Ley, la reclusión, internación, guarda o medida similar sobre personas, restringiendo su libertad y/o desconociendo su autodeterminación y autonomía, conformando un proceso inverso a la recuperación, rehabilitación, reinserción o tratamiento del ser humano, por concluir con su discriminación, cronificación, abandono o exclusión social en instituciones.-
Artículo 3º.- Queda expresamente prohibida la institucionalización de enfermos mentales en instituciones de carácter público o privado en todo el territorio de la Nación.-
Artículo 4º.- Toda internación será excepcionalísima y deberá determinar tiempo, alcances y objetivos terapéuticos sin medios coercitivos que violen los Derechos Humanos de pacientes, familiares o trabajadores de la Salud y determinados exclusivamente por la gravedad de la crisis psiquiátrica y/o psicológica.-
Artículo 5°.- El Estado Nacional garantizará la asistencia médica a los enfermos mentales que se traten en todo el territorio nacional, basándose en los principios académicos, sanitarios y profesionales inspirados en la Carta Magna y en los Derechos Humanos.
Artículo 6º.- Créase el Sistema de Familia Solidaria como una herramienta de protección integral de niños, niñas y adolescentes, personas con capacidades diferentes y adultos mayores en situación de vulnerabilidad y riesgo social, observando como principios rectores el respeto, el ejercicio de los derechos, libertades fundamentales del hombre, principios y valores emanados de los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional (C.N. Art 75 inc 22).
Artículo 7º.- Previo a la decisión de incorporar a niños, niñas, adolescentes, personas con discapacidad o adultos mayores a una Familia Solidaria, el Organismo judicial que lo decida, procurará por todos los medios que la persona quede a cargo de un miembro de su familia extensa. De no ser posible, se procurará que la Familia Solidaria que reúna el perfil resida en el radio donde vivía la persona vulnerada, procurando así preservar su centro de vida.-
Artículo 8º.- La Autoridad de Aplicación de la presente Ley serán el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio de Salud de la Nación.
Artículo 9º.- La presente ley se reglamentará en el plazo de NOVENTA (90) días a partir de su publicación en el Boletín Oficial.
Artículo 10º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El objetivo de este proyecto consiste en prohibir la institucionalización de niñas, niños, adolescentes, ancianos y/o personas con capacidades diferentes, a fin de favorecer y lograr su recuperación, rehabilitación, reinserción y/o tratamiento, y evitar que sufran discriminación, cronificación, abandono y/o exclusión de la sociedad.
Entiendo que la mejor manera de trabajar en pos de un resultado es buscar e implementar alternativas a la institucionalización, para garantizar el respeto y ejercicio de los derechos, de las libertades fundamentales del hombre, de los principios y los valores consagrados a través de los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional (C.N. Art 75 inc 22).
Los institutos de menores fueron concebidos para albergar a aquellos niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley penal, así como a los que debían quedar internados por causas asistenciales. En la Argentina, bajo el régimen de la Ley de Patronado de Menores, la categoría de “menor” equivalía a “infancia pobre” , considerando alcanzados a todos aquellos niños y niñas en situación de “abandono material” o de “peligro moral”. Así, los menores eran separados de sus familias y pasaban a formar parte de un sistema que mezclaba lo asistencial con lo penal, que no reconocía garantías fundamentales que sí se otorgaban a los adultos; que provoca en la práctica una institucionalización de la pobreza, quedando así estos niños y niñas completamente excluidos de la sociedad, inhibidos de toda educación, cultura y familia.
En 1990, Argentina incorporó a la Convención de los Derechos del Niño a su ordenamiento jurídico mediante Ley Nº 23.849, y le otorgó jerarquía constitucional a partir de la Reforma de la Constitución Nacional operada en 1994 que la incluyó en su Art. 75 inc. 22. Ello implicó el establecimiento de un cambio en la concepción del “menor” y la implementación de un paradigma de respeto por los derechos de los niños y niñas y por la aplicación de políticas públicas básicas y universales.
Se destaca especialmente bajo este modelo, la obligación del Estado de garantizar el respeto al principio internacional “Interés superior del Niño” , consagrado en la Convención internacional de los Derecho del Niño, y receptado a su vez por la Ley nacional N° 26.061 “Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes” (2005), que deroga expresamente el régimen anterior de minoridad y que vuelve a reconocer al “interés superior del niño” como su pilar esencial.
Sin perjuicio de este cambio sustancial en la concepción del tratamiento hacia niños, niñas y adolescentes, las estadísticas y la realidad demuestran dramáticamente que el interés superior del niño ha quedado lejos de alcanzarse y garantizarse a través de las instituciones de menores.
El alarmante porcentaje de adultos que ocupan cárceles con antecedentes en establecimiento de minoridad, impugna indefectiblemente la efectividad de los institutos de menores para lograr la rehabilitación y reinserción de los niños y más aún, de alcanzar el ideal “interés superior del niño”.
La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha expuesto que 7 de cada 10 delincuentes adultos han pasado en su juventud por uno o más institutos de menores.
En el año 2004 el Ministro de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires Pablo Cafiero, indicó que en esa provincia 11.000 niños y adolescentes vivían internados en institutos oficiales, aunque no cometieron ningún delito, y que la mayoría podría estar con su familia natural o una adoptiva.
Diversos informes sostienen que los niños que inicialmente son alojados en institutos, llegan a la pubertad y se fugan en busca de un hogar. Así es como entran en situación de calle y posteriormente en la droga y en delitos menores, para eventualmente quedar atrapados en el circuito penal. Estos mismos informes demuestran que el 80% de los adultos detenidos ha pasado por algún instituto de menores.
En relación con los casos de salud mental, tanto en el ámbito internacional como en Argentina hace décadas se trabaja en la búsqueda de alternativas a la institucionalización.
En nuestro país, se desarrollaron importantes avances en el ámbito de la atención a la problemática de la salud–enfermedad mental tendientes a la desinstitucionalización, que se desmoronaron con el golpe militar de 1976 y que fueron retomados a partir de la década de 1980, etapa en que se gestaron numerosos proyectos en tal sentido.
Diversas leyes en tal sentido fueron dictadas en Río Negro, San Luis, Santa Fe, Córdoba, Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires, orientadas a la desinstitucionalización, la rehabilitación y la reinserción social de los pacientes, con miras a la implementación de un sistema de promoción y protección de la salud mental, que propone transformar el actual modelo hospitalocéntrico y favorecer iniciativas que tiendan a prácticas de inserción con la comunidad.
La experiencia más enriquecedora como alternativa al proceso de institucionalización de niños, niñas, adolescentes, ancianos y personas con capacidades diferentes, tiene lugar en nuestro país en la Provincia de San Luis.
Desde el inicio de su mandato como gobernador provincial en el año 2003, el Dr. Alberto Rodríguez Saá comprobó el gravísimo estado de las instituciones de menores que existía en San Luis, y la consecuente demanda de soluciones urgentes y drásticas.
Así fue como definió la conformación de equipos de trabajo encargados de visitar las instituciones, y también a los niños internados que estaban de vacaciones con sus familias, a fin de obtener una perspectiva global de su situación. Se advirtió entre otras irregularidades, que aunque los niños no estuvieran en dicho período en la institución, éstas continuaban cobrando cápitas.
Se realizaron entonces entrevistas en los domicilios de los niños y se advirtió que, aunque existiera una situación de pobreza, la convivencia familiar era buena. Por ello se tomó la decisión política de intervenir las instituciones y comenzar a trabajar en el egreso de los niños, niñas y adolescentes. A quienes podrían volver con sus familias se les garantizó trabajo a los padres y a los hermanos mayores, y se les entregó ropa, mobiliario, etc. que se encontraban en las instituciones.
Se tomó la decisión política de diseñar un sistema de inclusión social, basado enormemente en los principios de derechos humanos, la Constitución Nacional y las leyes en materia de derechos humanos, de modo tal que nadie quedara excluido del “techo solidario” que el Estado debe garantizar, con generación de trabajos dignos, capacitaciones, oportunidades reales de reinserción social y mejora en las condiciones y calidad de vida de los habitantes de la provincia.
En este marco, bajo el gobierno del Dr. Rodríguez Saá se creó e implementó exitosamente en la provincia de San Luis la figura de “Familias Solidarias”, mediante Ley IV-0871-2013.
La Ley de Familia Solidaria (2003) crea un Sistema de Protección Integral, a través del cual se prioriza que todo niño en situación de vulnerabilidad pueda vivir con su familia biológica, extensa o adoptiva, y en caso de que no la tuviera se lo insertara en una familia solidaria.
Los niños que no podían retornar con su familia biológica por distintos motivos, fueron a vivir con su familia extensa (abuelos, hermanos mayores) a las que el Estado proveyó de recursos económicos para garantizar el bienestar de los niños, de modo que se garantizara el pleno ejercicio de sus derechos humanos fundamentales, entre ellos, el derecho a la libertad y a vivir en familia.
Utópico como pudiera parecer en sus inicios, el sistema de familias solidarias demostró que la presencia firme del Estado en su función de velar por el pleno cumplimiento de los derechos humanos logró efectivos resultados, logrando revertir la problemática de la institucionalización en la provincia de San Luis.
El día 2/5/16 se presentó en la feria del Libro de Buenos Aires la obra “Todos los Niños Todos”, de las autoras María Antonia Salino, Vilma Margall y Mirta Mobellán, que repasa la desinstitucionalización de los niños de San Luis y la revalidación de sus derechos. La sala llena de la feria demostró el interés que existe por buscar una solución real a un problema de extrema delicadeza y gravedad que hoy continúa aquejando a todo el país, y que la experiencia de la Provincia de San Luis ha sido extraordinariamente positiva.
Inclusive, Mirta Mobellán una de las autoras, expuso en esta oportunidad que Unicef elaboró un informe que reconoce la importancia de la Ley de Protección Integral promulgada en Argentina, pero señala su incumplimiento; y manifestó que “existen actualmente más de 9 mil chicos institucionalizados en todas las provincias argentinas, con la excepción de San Luis”.
Otro cambio radical en el paradigma de la institucionalización tuvo lugar también en San Luis, en el ámbito de la salud mental.
En el año 1993, queda a cargo del Hospital Psiquiátrico de San Luis el Dr. Jorge Luis Pellegrini. En aquel entonces, el hospital entre 100 y 120 camas, con un 100% de ocupación y un tiempo promedio de internación de siete años y medio. Era un establecimiento clásico, referente del centro del país.
Los fines de las internaciones que se realizaban no estaban claramente establecidos, por lo que los tiempos de institucionalización devenían inciertos y arbitrarios, las historias clínicas estaban desactualizadas, los profesionales no tenían las condiciones de trabajo requeridas para sus tareas.
El Dr. Pellegrini quiso transformar la situación del Hospital garantizando la participación democrática de todos los interesados: enfermos, familiares, profesionales, trabajadores del Hospital. Para ello se reunión con el entonces gobernador Dr. Adolfo Rodríguez Saá, y con el apoyo de la provincia comenzó a trabajar en un proceso de transformación del Establecimiento hacia una clínica de agudos, para lo cual, en primer término, se cerró el ingreso a pacientes cronificados.
Simultáneamente, comenzó a citar a familiares de los pacientes internados puso en evidencia el fin del estereotipo de la “familia abandónica” a partir de la gran convocatoria que tuvo, debido a que la institución nunca antes les había permitido colaborar.
Asimismo, en el marco de un proceso de trabajo integral, se implementaron medidas que garantizaran la participación de todos los profesionales y empleados del Hospital, principalmente a través de asambleas, en las que todos podían exponer sus inquietudes y propuestas.
Además, se crearon programas destinados a dar tratamiento también a los trabajadores y empleados del Hospital.
Con los pacientes, el Dr. Pellegrini impulsó como medida que comenzaran a salir juntos a la calle. Esta actividad puso en evidencia que los pacientes estaban sobre medicados (muchos de ellos no podían caminar o se caían) y pasaban excesivas horas dedicados a dormir como consecuencia. La exposición de este problema derivó en la reducción drástica de las dosis de medicamentos que se suministraban a los pacientes.
Muchos de ellos gradualmente comenzaron a salir con mayor frecuencia, y la mayoría regresó con sus familias.
Para acompañar este cambio positivo, la Provincia instaló un sistema de atención domiciliaria que recorre 45.000 kms. por año -en San Luis que es una provincia muy pequeña- lo que a la vez generó una mayor demanda.
Los resultados positivos que arrojaba cada vez más la experiencia de pacientes externalizados demandaron un cambio en la mentalidad de los profesionales para que comprendieran que el bienestar de los pacientes estaba fuera del Hospital. Se necesitó también formar asistentes sociales que pudieran capacitar a los pacientes externalizados –en algunos casos también a sus familias- y contribuir a su reinserción social.
Al igual que la premisa “infancia pobre” que estigmatizaba y constituía en sí misma un paradigma ineficiente y erróneo para el tratamiento de niños, niñas y adolescentes, en el caso de los dementes el diagnóstico absolutamente predominante era "abandono social y familiar, institucionalización", por lo que también fue necesario modificarlo.
Se comenzó a trabajar en la búsqueda de apoyo social, se programaron visitas periódicas del equipo del hospital, y con el tiempo comenzaron a surgir espontáneamente grupos de contención social.
Para los pacientes que no lograron reinsertarse en la comunidad, el gobierno provincial dictó un decreto que generó el sistema de familias sustitutas subsidiadas, que tuvo resultados extraordinarios, ya que los pacientes pudieron recuperar sus habilidades sociales. Se dio fin a la despersonalización y masificación que los pacientes sufrían en el Hospital.
Desde 1998, en la provincia de San Luis los pacientes en crisis se internan con su familia, para lo cual se transformó parte del hospital. De este modo, se inicia la terapia familiar en plena crisis, los familiares saben y entienden lo que implica estar internado y no dejan el problema sino que permanecen involucrados, dando contención al paciente, y dejando atrás la idea de “depósito” que siempre caracterizó a los Establecimientos de internación en salud mental.
Los casos mencionados son ejemplos de patente éxito, alcanzado como consecuencia de decisiones políticas transformadoras y generadoras de nuevos paradigmas, surgidas de soluciones creativas y reales, siempre con miras a la reivindicación de los derechos humanos.
En virtud de lo expuesto, solicito a mis pares que me acompañen en la aprobación del presente proyecto de Ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
LUSQUIÑOS, LUIS BERNARDO SAN LUIS COMPROMISO FEDERAL
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA
FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
DE LAS PERSONAS MAYORES
DISCAPACIDAD

Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina | Congreso de la Nación Argentina | Av. Rivadavia 1864 - Ciudad Autónoma de Bs. As. (C.P.C1033AAV) | (54-11) 4127-7100

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