El Senado y Cámara de Diputados...

Capítulo I

Deber del Estado. Comisión de Promoción y Garantía de

Progresividad de derechos económicos sociales y culturales

Artículo 1º. El estado nacional garantizará de modo progresivo, la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, asumidos en los instrumentos de derechos humanos suscriptos por la Nación Argentina.

Artículo 2º. Créase en el ámbito del Poder Legislativo de la Nación la “Comisión de promoción y garantía de progresividad de derechos económicos, sociales y culturales”.

La Comisión estará integrada por siete (7) miembros, los que deberán acreditar reconocidas condiciones de trayectoria e idoneidad intelectual y moral. Los miembros serán designados por un plazo de tres (3) años , de conformidad a las previsiones del artículo 2º de la ley 24.284.-

Artículo 3º. La Comisión de Promoción y Garantía de Progresividad de Derechos económicos, sociales y culturales, sin perjuicio de otras atribuciones que les pudiesen asignar por ley, tendrá las siguientes facultades: 1) Elaborar el informe anual previsto en el artículo 9º de la presente ley; 2) Recibir denuncias, documentación e informes; 3) Solicitar informes; 4) Participar en la elaboración de todo informe, al que se encuentre exigido el estado nacional en cumplimiento de normativas internacionales.-

Artículo 4º. La estructura orgánico/funcional y administrativa de la Comisión deberá ser establecida por la Comisión y aprobada por la comisión bicameral prevista en el artículo 2º, inciso a) de la ley 24.284. Los funcionarios y empleados de la Comisión serán designados por la misma de conformidad a las disposiciones previstas en su reglamento.-

Artículo 5º. La Comisión dictará su Reglamento interno, el que se aprobará por decisión del cuerpo adoptada por mayoría simple del mismo.-

Artículo 6º. Los recursos para atender el financiamiento de todos los gastos que demande el cumplimiento de la presente ley tendrán origen en la partida presupuestaria a asignarse al Congreso de la Nación.-

Capítulo II

Informes de control de progresividad de derechos. Elaboración. Publicidad.

Artículo 7º. La Comisión de Promoción y Garantía de Progresividad de Derechos económicos, sociales y culturales elaborará un informe anual que releve, en el territorio nacional, el reconocimiento de medidas regresivas y medidas progresivas, legislativas, y de cualquier otro tipo, que se hayan adoptado en el período evaluado, y que tendrá por objeto medir el nivel de los derechos consagrados en el Protocolo Adicional Anexo a la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos económicos, sociales y culturales ratificado por ley 24.658.-

Artículo 8º. La Comisión elaborará su primer informe en el plazo de un año, contado a partir del año de su puesta en funcionamiento, y el dictado de las normas complementarias, reglamentarias y estatutarias que permitan su desempeño. En el informe de inicio se determinarán los datos que se tomen como “línea de base” para medir los progresos.

Artículo 9º. Las normas reglamentarias establecerán las frecuencias de las mediciones y la periodicidad de los distintos informes a elaborarse. Las secuencias en las mediciones deberán fundarse en razones científicas y, sin perjuicio de corresponder mediciones en menor plazo, las secuencias no superaran el plazo de 3 años, salvo razón fundada.-

Los informes se regirán por un sistema de indicadores de progreso que permita reconocer en los distintos campos de derechos, los avances logrados y las posibles regresiones, permitiendo advertir tendencias, condiciones favorables, obstáculos recurrentes y permitir recomendar medidas concretas.

El informe deberá además contener conclusiones, observaciones y recomendaciones de la información relevada.-

Artículo 10º. En el proceso de elaboración del instrumento se tendrá en cuenta la información, cualquiera sea su forma, que se origine en organismos estatales o internacionales, y los aportes que recepcione de cualquier persona, grupo de personas y las distintas organizaciones de la sociedad civil.-

Artículo 11º. La reglamentación deberá preveer una metodología que establezca parámetros que permitan comparar en cada uno de los derechos protegidos: la recepción y desarrollo legal e institucional de los derechos, las prácticas gubernamentales, y el nivel de satisfacción de las aspiraciones de los diversos sectores de la sociedad civil. En todos los casos, la información relacionada con cada uno de los derechos protegidos deberá considerar, sin perjuicio de otros enfoques, los siguientes: equidad de género, grupos especiales de personas , niños, adultos mayores, personas con discapacidades, grupos étnicos, en particular pueblos indígenas y afrodescendientes , y la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances legislativos y políticas públicas.-

Artículo 12º. Los informes producidos por la Comisión deberán ser comunicados de forma fehaciente a todos los poderes del estado nacional y serán publicados en el Boletín Oficial. Una copia de los referidos informes será comunicado a los organismos internacionales con competencia en la materia relevada.-

Artículo 13º. La entrada en vigencia de la presente ley o la falta de implementación de la misma no impedirá, ni suspenderá, el deber para el estado del cumplimiento de la obligación de respeto y garantía de los derechos económicos, sociales y culturales originados en los instrumentos de derechos humanos suscriptos por la Nación Argentina.-

Artículo 14º. Los mecanismos creados por esta ley para garantizar la efectividad de derechos humanos deberán adecuarse a los parámetros y a las exigencias establecidas en los instrumentos suscriptos por la Nación Argentina, y a las normas que los auxilien en su implementación.-

Artículo 15º. Comuníquese.-

Señor presidente:

Los derechos económicos, sociales y culturales, como todos los derechos humanos, nacen de la dignidad humana y son por ende inherentes a la persona. Sin embargo el avance en cuanto a la regulación y protección de los mismos ha sido notoriamente menor que el de los derechos civiles y políticos. Estos derechos tienen menos mecanismos de protección. Nuestro país no ha sido la excepción a esta regla.

El reconocimiento de los mismos data de largo tiempo en el sistema interamericano que integramos. La Carta de la OEA (1948) ya fijaba algunas previsiones que, aunque de naturaleza declamativa, señalaban la preocupación constante por los mismos (tales como que los Estados están de acuerdo en la conveniencia de desarrollar su legislación social; que el trabajo es un derecho y un deber social, que reclama respeto para la libertad de asociación y dignidad de quien lo presta, y se debe efectuar en condiciones que aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso; etc.).

Las sucesivas modificaciones a la Carta de la OEA avanzaron en aspectos concretos en lo que hace al disfrute y goce de los derechos económicos, sociales y culturales (en el artículo 34º se propician como metas básicas para el desarrollo integral, entre otras, salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todas las personas; la erradicación rápida del analfabetismo; nutrición y vivienda adecuadas; y condiciones urbanas que hagan posible una vida sana, productiva y digna). Las dos modificaciones posteriores que se realizaron al mismo instrumento, también tuvieron en cuenta este aspecto de reconocimiento y profundización de derechos económicos, sociales y culturales.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, que fuera adoptada en la Conferencia Interamericana Especializada sobre Derechos Humanos, celebrada en la ciudad de San José de Costa Rica durante el mes de noviembre de 1969, paso a ser piedra angular del sistema, y un instrumento de notable influencia en los ordenamientos internos de los estados de la región.

Si bien el Pacto de San José de Costa Rica refiere principalmente a derechos de tipo civil y político, también se ocupó de los DESC. Así el artículo 26º de la Convención Americana , dice expresamente : “Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.Aparece allí indubitable el reconocimiento al desarrollo progresivo de los derechos económicos sociales y culturales.-

La Convención Americana establece dos deberes centrales para cualquier estado parte del instrumento: respetar los derechos reconocidos en la convención y garantizar su libre y pleno ejercicio, sin discriminación alguna (artículo 1º). Las obligaciones señaladas no se refieren –exclusivamente- a derechos civiles y políticos. Asimismo, la Convención establece el deber de adoptar las disposiciones de derecho interno, legislativas o de otro carácter, que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades contenidos en el Pacto de San José; el instrumento se refiere a todos los derechos, no solo los civiles y políticos. Estas prescripciones alcanzan claramente a los derechos económicos, sociales y culturales referidos en el artículo 26º; y el estado argentino tiene el deber de garantizarlo.-

Este incumplimiento tiene fuertes incidencias en el orden de la vida de nuestros ciudadanos y ciudadanas; y por estas incidencias, un Estado, “incurrirá en responsabilidad internacional por violación al artículo 26 del Pacto de San José, si: a) En la medida de sus recursos disponibles no adopta medidas progresivas que tengan por resultado un mejor disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales que el existente antes de adoptar dichas medidas. b) Adopta medidas que, no solamente no mejoran el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, sino que generan el efecto contrario, es decir deterioran el goce de los mismos. c) Si se demuestra que con los recursos disponibles podían tomarse medidas que otorguen mejor resultado, o igual resultado con menos recursos disponibles”.

Abramovich señala con acierto que “la condición de justiciabilidad requiere identificar las obligaciones mínimas de los Estados en relación a los derechos económicos, sociales y culturales y es este quizás el principal déficit del derecho internacional de los derechos humanos”. Corresponde al parlamento nacional avanzar en esa identificación de esas obligaciones mínimas (a través de una norma interna), pues esta determinación facilitará el acceso, la promoción y defensa de los derechos humanos contenidos en el instrumento suscripto por el estado nacional.

La estrechez de miras que pudo nacer de la Convención Americana, limitando a las disposiciones contenidas en el artículo 26º, motivó la necesidad de la adopción de otro instrumento que ahondara la promoción y respeto de los derechos descriptos en el referido artículo. El 17 de noviembre de 1998 la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos reunida en el Salvador adoptó el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.-

La interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, que fueran reafirmados universalmente en la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993, son subrayados expresamente en el Protocolo de San Salvador: “... “Considerando la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros...”. “El Protocolo reafirma, tal como lo destacara la propia Convención, que sólo puede realizarse en ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos”.-

El Protocolo reitera la obligación a cargo de los Estados Partes del mismo, de adoptar las medidas necesarias hasta el máximo de los recursos disponibles, y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos allí contenidos. “La expresión “hasta el máximo de los recursos disponibles”, descubre como evidente propósito del instrumento señalar que no alcanza, para cumplir con las obligaciones que emanan del mismo, el hecho de que un Estado Parte simplemente adopte medidas, sino que la acción de política pública de los gobiernos, llevada a cabo por sí o con la cooperación de otros Estados, tiene que esforzarse al limite de sus posibilidades para lograr progresivamente, la plena efectividad de los derechos reconocidos”.

El Protocolo ha sido ratificado por la República Argentina (ley 24.658). Y en este instrumento se establece la obligación para los Estados de adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del mismo, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos, cuando el ejercicio de los mismos no se encontrare garantizado.

En cuanto a los medios de protección, el Protocolo de San Salvador adopta dos sistemas, el relativo a informes y el de peticiones individuales. En el segundo de ellos, solo se reserva para aquellos casos de violaciones a los derechos de personas trabajadoras a la organización de sindicatos y a la libre afiliación al sindicato de su elección, así como para violaciones al derecho a la educación.

En el caso del otro mecanismo (informes), los Estados se comprometen a informar sobre las medidas progresivas que vayan adoptando para cumplir con sus obligaciones conforme al Protocolo. El artículo 19º del Protocolo dispone que los Estados Partes se comprometen a presentar, de conformidad con lo dispuesto en ese artículo y por las correspondientes normas que al efecto deberá elaborar la Asamblea General de la OEA, informes periódicos respecto de medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en el mismo Protocolo. Los informes deben ser dirigidos al Secretario General de la Organización, quien deberá transmitirlos al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI) y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH o Comisión) para que estos los examinen.

El 7 de junio de 2005 la Asamblea General de la OEA, a través de la Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05) aprobó las “Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador”. Esta resolución encomendó al Consejo Permanente que propusiera la posible composición y funcionamiento de un Grupo de Trabajo que se encargue de analizar los informes nacionales y también solicitó a la CIDH que “proponga al Consejo Permanente para su eventual aprobación, los indicadores de progreso a ser empleados para cada agrupamiento de derechos protegidos sobre los que deba presentarse el informe, teniendo en cuenta, entre otros, los aportes del Instituto Interamericano de Derechos Humanos”.

Las normas no señalan en detalle los criterios en los que se debe basar la CIDH para proponer el modelo de indicadores de progreso. Al respecto, las normas sólo señalan que el sistema de indicadores de progreso debe permitir “establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada”.En orden a impulsar el cumplimiento de este mandato, la CIDH convocó a una reunión de expertos que tuvo lugar el 25 de octubre de 2005, durante su 123º período ordinario de sesiones. Entre sus objetivos, la “Reunión de expertos para el fortalecimiento de las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el área de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” permitió contar con aportes respecto de la mejor manera en que el trabajo de la CIDH puede contribuir al avance de los derechos económicos, sociales culturales de la región sin duplicar los esfuerzos que efectúan regularmente otros organismos intergubernamentales y hacer sugerencias a la Comisión sobre las mejores formas de dar cumplimiento al mandato que la Asamblea General le asignó a la CIDH mediante la Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05).-

Es allí de donde surgen un cúmulo de esfuerzos teóricos e integrados a las experiencias traídas por aquellos que impulsaron el diseño de un bloque de lineamientos propicios para la medición y control de del progreso de los derechos humanos, en materia económica, social y cultural. Estos fueron los “Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales”. La elaboración de aquel instrumento fue encomendado por la CIDH al Comisionado argentino Víctor Abramovich, y teniéndose en cuenta elaboraciones específicos de algunos de los gobiernos de la región, de numerosas organizaciones no gubernamentales, de centros académicos y expertas/os que enviaron sus aportes durante el período de consulta pública abierto por la CIDH durante dos meses de noviembre a enero de 2008.

La CIDH consideró que aquellos lineamientos metodológicos para la evaluación y monitoreo de derechos económicos, sociales y culturales, resultan un primer paso de un proceso gradual que debe abarcar la totalidad de los derechos protegidos en el Protocolo. Un pequeño, pero gran paso para el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales.

Sobre estas directrices que marcan la Convención Americana, su Protocolo Adicional, y las guías que han sabido condensarse en estos lineamientos, es que proponemos el presente proyecto de ley.-

Esta iniciativa, que acompaña los lineamientos regionales, va a tener un valor propio e independiente de las normas internacionales, que por sí lo justifica. El reconocimiento del avance progresivo de los derechos económicos sociales y culturales, facilitará la judicialización de los mismos para exigirlos.-

Nuestras necesidades y nuestras expectativas , coinciden con la necesidad de la propia CIDH que “consideró indispensable comenzar una instancia de discusión y de búsqueda , que impulse la presentación de los informes, y la participación de los Estados y de la sociedad civil, al mismo tiempo que estimule la definición de mecanismos de monitoreo interno permanentes en cada uno de los Estados Parte y los motive a formular sus propias estrategias nacionales para la realización de los derechos sociales consagrados en el Protocolo”.

Por las razones expuestas, es que solicito al resto de los legisladores acompañen el presente proyecto de ley.-