PROYECTO DE LEY


Expediente 5107-D-2018
Sumario: DEROGASE EL DECRETO Nº 767/2018 SOBRE REINTEGROS A LA EXPORTACION.
Fecha: 23/08/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


DEROGACIÓN DEL DECRETO Nº 767/2018 SOBRE REINTEGROS A LA EXPORTACIÓN
Artículo 1º: Derógase el decreto nº 767/2018 del Poder Ejecutivo de la Nación.
Artículo 2º: Restablécese la vigencia de todas las normas derogadas o sustituidas por el decreto nº 767/2018 vinculadas a derechos de exportación.
Artículo 3º: Derógase el artículo 829 del Código Aduanero.
Artículo 4º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


I. Introducción – Acerca del decreto nº767/2018
En fecha 21/8/2018 fue publicado el decreto nº 767/2018, el cual modifica los reintegros la exportación de un listado amplio de productos conforme la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM).
Este decreto fue dictado en ejercicio de la facultad delegada ya vencida (en fecha 24/8/2018) que atribuía el artículo 829 de la Ley N° 22.415 (Código Aduanero) al Poder Ejecutivo de la Nación (PEN). Por tal motivo, deviene absolutamente nulo y debe ser derogado por el Honorable Congreso de la Nación.
El decreto nº767/2018 dispone en su artículo 1: “Sustitúyense los niveles del Reintegro a la Exportación (R.E.) establecidos en el Anexo I del Decreto N° 1126 de fecha 29 de diciembre de 2017 y sus modificatorios, por los que se indican para cada una de las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (N.C.M.) que integran el Anexo I (IF-2018-40069252-APN-SECC#MP) de la presente medida, conforme allí se detalla.”.
El artículo 2 del mismo decreto determina: “Sustitúyense en el Anexo XIV del Decreto N° 1126 de fecha 29 de diciembre de 2017 y sus modificatorios, los niveles del Reintegro a la Exportación (R.E.) aplicables a las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (N.C.M.) que integran el Anexo II (IF-2018-40069607-APN-SECC#MP) de la presente medida, por los que en cada caso allí se indican”.
Sin embargo, dichas sustituciones implican altas reducciones de reintegros a la exportación. En promedio, el decreto n°767/2018 se traduce en reducciones superiores al 66% (Fuente: “Oficializan recorte al reintegro a las exportaciones: cómo quedaron producto por producto”, Ámbito Financiero, 21/8/2018). Asimismo, se trata de una medida que afecta a una vasta pluralidad de productos.
Pese a que el decreto es inconstitucional y muy perjudicial para el sector productivo argentino, en los fundamentos del decreto se expresa que: “Que, debido al contexto internacional y la necesidad de fortalecer la situación fiscal, se considera necesario efectuar un proceso de revisión y reestructuración integral sobre el régimen de Reintegros a la Exportación (R.E.)”.
Es decir que de los fundamentos del decreto se explicita que el objetivo consiste en fortalecer la recaudación fiscal, no promover o mejorar la situación de los productores.
II. Los efectos negativos del decreto
Los reintegros a la exportación constituyen una herramienta de estímulo y protección de los productos argentinos. Los reintegros se corresponden al pago de tributos que se efectúa en diversas etapas de la cadena productiva y de comercialización. A saber: impuesto a débitos y créditos bancarios, ingresos brutos, sellos, tasas de seguridad de higiene, etc. Cabe subrayar que se trata de reintegros, nunca de eximiciones de esos tributos.
Las reducciones impuestas por el decreto n°767/2018 suponen un impacto negativo para los sectores involucrados. Pero al tratarse de una lista amplia de productos (que van desde carne, productos lácteos, arroz a vino y harina de trigo) las consecuencias negativas se trasladan a toda la economía y a la sociedad argentina.
Si bien el decreto hace alusión al “contexto internacional”, es precisamente el contexto nacional el cual ha perjudicado a los productores argentinos y, en particular, a las economías regionales durante los últimos años. La apertura indiscriminada de importaciones y el aumento de costos y tarifas ha dificultado las condiciones nacionales de producción.
En orden de cosas, entre los incentivos a los productores se hallan, justamente, los reintegros que ahora se recortan en promedio en más del 66%.
De hecho, esta medida se toma en un contexto en el cual desde todas las economías regionales se pedían aumentos a reintegros, no reducciones.
En el sector vitivinícola las pérdidas de la medida han sido calculadas en más de 55 millones de dólares (“La reducción de reintegros implica pérdidas por 55 millones de dólares”, Diario El Zonda, 19/8/2018). Suma que en el orden fiscal nacional no supone una variación sustancial, pero que desde ACOVI (Asociación de Cooperativas Vitivinícolas Argentinas) señalaron que “dicha cifra no pareciera arreglar ni corregir el abultado rojo de las cuentas públicas pero que es un monto sumamente importante para el sector" (“Frigoríficos y molinos se sumaron a las críticas por la baja de reintegros a las exportaciones”, Infobae, 16/8/2018).
Por cierto, y por citar un ejemplo, mediante el decreto n°767/2018 los reintegros al vino disminuyeron del 5,5 al 3%. Es decir un 45%.
III. La ilegitimidad e inconstitucionalidad del decreto n°767/2018
III.1. La caducidad de las facultades delegadas – El artículo 829 del Código Aduanero
La razón, a su vez, por la que debe derogarse este decreto delegado emitido por el actual Poder Ejecutivo de la Nación consiste, como se mencionó, en la caducidad de la facultad que permitía su dictado.
En virtud del principio de legalidad tributaria que está consagrado en nuestra Constitución Nacional, todos los tributos deben ser establecidos por ley, como manifestación el órgano más representativo del Estado.
El decreto n°767/2018 está fundado en la delegación prevista por el artículo 829 del Código Aduanero, el cual prescribe: “1. Facúltase al Poder Ejecutivo para: a) determinar la mercadería que puede acogerse a los regímenes de reintegros y de reembolsos; b) determinar los servicios comprendidos en estos regímenes; c) fijar el valor sobre el cual se liquidará el importe del reintegro y el del reembolso. Tal valor nunca podrá ser superior al valor imponible previsto en los artículos 734 a 749 con más las adiciones que pudieren corresponder por gastos de transporte y de seguro de acuerdo a los beneficios que admitiere por estos conceptos el respectivo régimen de estímulos; d) determinar las alícuotas aplicables; e) condicionar la concesión de los reintegros y de los reembolsos o variar su magnitud en atención al lugar de destino de la mercadería exportada; f) disminuir el importe de los reintegros y el de los reembolsos según la importancia que los insumos importados tuvieren en la mercadería que se exportare; g) establecer el plazo y las demás condiciones que deberán cumplir los administrados para acogerse a estos beneficios; h) determinar los demás requisitos y formalidades relativos a estos regímenes. 2. El Poder Ejecutivo podrá delegar el ejercicio de las funciones y facultades previstas en el apartado 1 en el Ministerio de Economía”.
El artículo 829 del Código Aduanero era una excepción a ese principio de legalidad en materia tributaria, ya que consagraba la habilitación (delegación) de una ley (el Código Aduanero) al Poder Ejecutivo de la Nación. Delegación que fue prorrogada desde el año 1994 varias veces, pese a lo dispuesto en ocasión de la última reforma constitucional. La disposición transitoria octava de la Constitución Nacional reformada en aquel año fijaba que “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”.
Ante el inminente vencimiento de dicho plazo de cinco años, en 1999 se dictó la ley 25148 que ratificó de forma genérica todas las delegaciones previas a 1994 y las prorrogó por tres años. Mismo objeto, aunque distintos plazos de prórroga, tuvieron las leyes 25645 (2002), 25918 (2004), 26135 (2006) y 26519 (2009). Así, las delegaciones continuaron vigentes.
Durante el año 2008, el Ministerio de Economía, por entonces liderado por Martín Lousteau, había dictado la Resolución n° 125/2008 que establecía un régimen de retenciones móviles. Argentina entonces tuvo una fuerte necesidad de legitimidad y se exigió el respeto por el principio de legalidad en materia tributaria. Porque, asimismo, los “derechos de exportación” son tributos. Denominación comprensiva de impuestos, tasas y contribuciones. El Poder Ejecutivo de la Nación envió un proyecto de ley al Congreso. Sin embargo, el proyecto no llegó a convertirse en ley.
Las retenciones se fijaban hasta ese momento en función del artículo 755 del Código Aduanero, que establece: “ARTICULO 755. – 1. En las condiciones previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables, el Poder Ejecutivo podrá: a) gravar con derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería que no estuviere gravada con este tributo; b) desgravar del derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería gravada con este tributo; y c) modificar el derecho de exportación establecido”.
El 24 de agosto del 2010 operó el vencimiento de la prórroga de vigencia del artículo 755 y también del artículo 829 del Código Aduanero, fecha en la cual no se prorrogaron todas las delegaciones previas a 1994, que venían extendiéndose a través de sucesivas leyes ya referidas, la última de las cuales fue la Ley 26.519. La prórroga de las delegaciones se venció el 24 de agosto de 2010 y, por ende, en esa fecha caducó la posibilidad para el Poder Ejecutivo de la Nación de dictar disposiciones en ejercicio de artículos como el 829 del Código Aduanero.
Cabe destacar que se expresaron en el mismo sentido (es decir que las facultades habían caducado y que debía respetarse el principio de legalidad en materia tributaria desde el 24/8/2010) legisladores (ver proyectos de ley 1) 5771-D-2010 de las Diputadas Patricia Bullrich y Elisa Carrió; 2) 5269-D-2010 del Diputado Ricardo Buryaile y otros diputados de la UCR; 3) 4991-D-2010 de la Diputada Gladys González; entre otros) y medios de comunicación (ver: notas publicadas por Diario La Nación en fecha 24/10/2010, 1) “Retenciones: ¿reforma o eliminación?”, 2) “Fin de las facultades delegadas: "El Congreso debe fijar retenciones racionales", dijo Camaño coincidieron con tal solución”; 3) “La oposición advirtió al Gobierno que perderá facultades delegadas”).
Por cierto en fecha 20 de agosto de 2012 el Diario La Nación publicó una columna de opinión del profesor de Derecho Constitucional Andrés Gil Domínguez quien sostuvo: “Cada vez que en los últimos años se discuten modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo respecto de las mal llamadas "retenciones" al sector agroindustrial -en rigor, son derechos de exportación- surge el debate sobre la legalidad de la medida. Hasta el 24 de agosto de 2010 ese debate fue arduo y fructífero. Desde esa fecha la discusión quedó saldada: solamente por ley del Congreso se pueden modificar los derechos de exportación” (Diario La Nación, 20/8/2012, “Las retenciones, a cargo del Congreso”).
III.2. El principio de legalidad en materia tributaria
En nuestro esquema de división de funciones entre los poderes, corresponde al Congreso de la Nación sancionar leyes que reglamenten derechos con alcance abstracto y general. A partir de esa noción, se puede desprender un principio de legalidad. El cual tiene excepciones concretas desde 1994: el artículo 76 de la Constitución Nacional admite la delegación legislativa y, el 99 inciso 3, el dictado de decretos de necesidad y urgencia.
Respecto a la imposición de tributos, el principio de legalidad cobra singular relevancia. Además, está consagrado de manera expresa por los artículos 4, 17, 52, 75 incisos 1 y 2 de la Constitución Nacional.
En paralelo, cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación recientemente dictó un fallo –“Camaronera Patagónica”, 15/4/2014- en el cual defendió con singular ahínco este principio en lo concerniente a materia tributaria. En aquel pronunciamiento el máximo tribunal afirmó que: “nuestra Ley Fundamental prescribe, de manera reiterada y como regla primordial, tanto en el art.4° como en los arts.17 y 52, que solo el Congreso impone las contribuciones referidas en el primero de ellos. Asimismo, este Tribunal ha expresado categóricamente que "los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas" (Fallos 155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros) y, en forma concordante, ha afirmado en reiteradas oportunidades que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos 316:2329; 318:1154; 319:3400; 321:366 y 263; 323:240, entre muchos otros)”.
Por lo tanto, en virtud del principio de legalidad tributaria, que está consagrado en nuestra Constitución, todos los tributos deben ser establecidos por ley, como manifestación el órgano más representativo del Estado. El artículo 829 era una excepción a ese principio, ya que consagraba la habilitación (delegación) de una ley (el Código Aduanero) al Poder Ejecutivo. Operado el vencimiento de la delegación, dicha facultad ya no puede ser ejercida y, a fines aclaratorios, la norma debe ser derogada.
III.3. Las facultades delegadas después del 24 de agosto de 2010
Si la prórroga de las delegaciones se venció el 24 de agosto de 2010, emerge un interrogante: ¿qué se debe hacer de ahora en adelante con ellas y en particular con las retenciones? O, en este caso, con los reintegros a la exportación.
El jurista Gustavo Arballo (“Después del 24 de agosto”, publicado en “Saber de leyes no es Derecho”) exhibió con claridad las alternativas:
1- todo lo delegado caduca el 24/8/2010 y las retenciones y los reintegros "se caen";
2- el 24/8/2010 se detiene la posibilidad de modificar retenciones y reintegros por decreto de ahí en adelante pero normativamente queda todo como está hasta que se modifiquen por ley.
3- el 24/8/2010 todo se retrotrae a 2006, o sea, a la última vez que el Congreso convalidó los ejercicios de la delegación prorrogada.
Hasta el dictado del decreto n°133/2015 (y también otros de este Poder Ejecutivo de la Nación, y ahora el decreto n°757/2018 y el 767/2018) todo indicaba que había prevalecido la posición 2. Es decir que las retenciones y reintegros quedaban como estaban, pero el Poder Ejecutivo no podía ejercer nuevamente las potestades del artículo 755 ni del 829 del Código Aduanero.
En consecuencia, ¿cómo puede ser que hayan fijado modificaciones al régimen de reintegros en función de una delegación que ya no está vigente? ¿Cómo puede ser que este Poder Ejecutivo de la Nación y los “legisladores oficialistas” hayan sostenido la vigencia total del principio de legalidad en materia tributaria y ahora apoyen y perpetren su violación a través de decretos?
Una respuesta posible consiste en una mala interpretación del vencimiento de las facultades delegadas. Sin embargo, el dictado decretos como el n°767/2018 no deja de constituir una interpretación errónea y, además, un concreto atropello al orden constitucional e institucional que debe ser corregido de inmediato.
IV. Balance y propuestas
En este escenario, es menester reponer un estado legítimo de cosas y derogar el decreto n°767/2018.
Asimismo, debe restablecerse la vigencia de todas las normas vinculadas a derechos de exportación modificadas o sustituidas por el decreto señalado.
Por último, debe derogarse el artículo 829 del Código Aduanero, ya vencido, para evitar futuras vulneraciones al principio de legalidad en materia tributaria.
Por lo tanto, solicito a mis pares me acompañen con la sanción de este proyecto tendiente al restablecimiento institucional de la Nación.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GIOJA, JOSE LUIS SAN JUAN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
FERNANDEZ PATRI, GUSTAVO RAMIRO FORMOSA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CARMONA, GUILLERMO RAMON MENDOZA FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SORIA, MARIA EMILIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SORAIRE, MIRTA ALICIA TUCUMAN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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