PROYECTO DE LEY


Expediente 4933-D-2016
Sumario: ETICA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA - LEY 25188 -. MODIFICACIONES DE LOS ARTICULOS 6° Y 13, SOBRE INCORPORACION EN LA DECLARACION JURADA DE LA PARTICIPACION EN SOCIEDADES, FIDEICOMISOS, FONDOS DE INVERSION, CUENTAS BANCARIAS O CUALQUIER FIGURA U OPERACION Y AMPLIACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES CON EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA, RESPECTIVAMENTE.
Fecha: 10/08/2016
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


ETICA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PÚBLICA – LEY 25.188 MODIFICACION
ARTICULO 1°: Modifíquese el artículo 6º de la ley 25.188, el cual quedará redactado de la siguiente manera:
“La declaración jurada deberá contener una nómina detallada de todos los bienes, propios del declarante, propios de su cónyuge, los que integren la sociedad conyugal, los del conviviente, los que integren en su caso la sociedad de hecho y los de sus hijos menores, en el país o en el extranjero. En especial se detallarán los que se indican a continuación:
a) Bienes inmuebles, y las mejoras que se hayan realizado sobre dichos inmuebles;
b) Bienes muebles registrables;
c) Otros bienes muebles, determinando su valor en conjunto. En caso que uno de ellos supere la suma de cinco mil pesos ($ 5.000) deberá ser individualizado;
d) Capital invertido en títulos, acciones y demás valores cotizables o no en bolsa, o en explotaciones personales o societarias;
e) Monto de los depósitos en bancos u otras entidades financieras, de ahorro y provisionales, nacionales o extranjeras, tenencias de dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera. En sobre cerrado y lacrado deberá indicarse el nombre del banco o entidad financiera de que se trate y los números de las cuentas corrientes, de cajas de ahorro, cajas de seguridad y tarjetas de crédito y las extensiones que posea. Dicho sobre será reservado y sólo deberá ser entregado a requerimiento de la autoridad señalada en el artículo 19 o de autoridad judicial;
f) Créditos y deudas hipotecarias, prendarias o comunes;
g) Ingresos y egresos anuales derivados del trabajo en relación de dependencia o del ejercicio de actividades independientes y/o profesionales;
h) Ingresos y egresos anuales derivados de rentas o de sistemas previsionales. Si el obligado a presentar la declaración jurada estuviese inscripta en el régimen de impuesto a las ganancias o sobre bienes personales no incorporados al proceso económico, deberá acompañar también la última presentación que hubiese realizado ante la Dirección General Impositiva;
i) Participación en cualquier carácter en sociedades, fideicomisos, fondos de inversión, cuentas bancarias o cualquier otra figura u operación, en jurisdicciones locales y extranjeras, aun si provienen de jurisdicciones consideradas de baja o nula tributación o no consideradas cooperadores a los fines de transparencia fiscal mientras dure su mandato y durante los tres años inmediatos anteriores a la designación.
En el caso de los incisos a), b), c), d) e i), del presente artículo, deberá consignarse además el valor y la fecha de adquisición, autenticidad y legitimidad del negocio y el origen de los fondos aplicados a cada adquisición.
Formarán parte de la Declaración Jurada los registros en libros de accionistas de sociedades extranjeras controladas o controlantes en las que el funcionario tuviere cualquier tipo de participación.”
ARTICULO 2°: Modifíquese el artículo 13 de la ley 25.188, el cual quedará redactado de la siguiente manera:
“Es incompatible con el ejercicio de la función pública:
a) dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, ser accionista, tener participación, o, de cualquier otra forma, prestar servicios a quien gestione o tenga una concesión o sea proveedor del Estado, o realice actividades reguladas por éste, siempre que el cargo público desempeñado tenga competencia funcional directa, respecto de la contratación, obtención, gestión o control de tales concesiones, beneficios o actividades;
b) ser proveedor por sí o por terceros de todo organismo del Estado en donde desempeñe sus funciones.
c) tener participación, dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o de cualquier otra forma, prestar servicios a quien gestione o bien tener participación en fideicomisos, cuentas de inversión, sociedades off shore, sociedades que posean acciones al portador o que cuenten con socios que, en cualquier grado resulten ser Sociedades que no posean acciones nominativas, o a cualquier sujeto domiciliado en jurisdicciones consideradas de baja o nula tributación o no considerados cooperadores a los fines de la transparencia fiscal.
d) detentar capital, tener participación, dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, de cualquier otra forma, prestar servicios quien gestione o bien tener participación en sociedades provenientes de jurisdicciones off shore no adecuadas e inscriptas en el Registro Público en los términos de los artículos 118 a 123 y 124 de la Ley General de sociedades T.o 1984.
e) detentar capital, tener participación, dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, de cualquier otra forma, prestar servicios quien gestione o bien tener participación en sociedades provenientes de jurisdicciones de nula o baja tributación, o no considerados cooperadores a los fines de la transparencia fiscal que no se encuentren inscriptas en el Registro Público en los términos de los artículos 118 a 123 de la Ley General de sociedades T.o 1984.
f) tener participación, dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar o de cualquier otra forma prestar servicios en asociaciones civiles y fundaciones que obtengan cualquier tipo de financiamiento, donaciones y aportes por parte de sociedades provenientes de jurisdicciones de nula o baja tributación, o no considerados cooperadores a los fines de la transparencia fiscal que no se encuentren inscriptas en el Registro Público en los términos de los artículos 118 a 123 de la Ley General de sociedades T.o 1984.
El importe de la participación en fideicomisos, cuentas de inversión, sociedades off shore radicadas en jurisdicciones consideradas de baja o nula tributación no considerados cooperadores a los fines de la transparencia fiscal; o el monto de la participación en sociedades en las cuales la totalidad de los socios no se encuentren debidamente identificados serán considerados como partidas patrimoniales no justificadas a efectos de lo dispuesto en el Capitulo IX (bis) del Titulo XI del Código Penal.”.
ARTICULO 3°: Se establece el plazo de 120 días a partir de la entrada en vigencia de la presente, para que los sujetos comprendidos en los artículos 1 y 5 de la ley 25.188 y art. 3 de la ley 26.857 se adecuen al régimen de Declaraciones Juradas e incompatibilidades previsto en la presente ley.
ARTICULO 4°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La corrupción, evasión y elusión fiscal, fuga de capitales y el lavado de dinero son una preocupación prioritaria de cualquier Estado Nacional, toda vez que dichas acciones delictivas, constituyen un riesgo cierto para la estabilidad de los sistemas democráticos y el desarrollo de sus economías.
Estas prácticas reprochables desde cualquier ángulo, se han convertido en el principal enemigo de las democracias y del desarrollo económico, social y político de las naciones, pues tiran por tierra la legitimidad de las instituciones públicas, violentan a la sociedad, a la moral y a la justicia.
Se han difundido en el último trimestre por medios de comunicación masiva y redes sociales documentos en los cuales numerosas personalidades o figuras públicas han aparecido vinculadas a un tipo de sociedades conocidas como Sociedades ‘offshore’. Para ejemplo de ello baste citar a Panamá Papers, en el que aparecen involucrados funcionarios públicos, políticos, empresarios, deportistas y estudios de abogados. La gravedad institucional, social y política que ello implica, determina la necesidad de rever la normativa existente, la cual a todas luces ha devenido obsoleta para afrontar estas prácticas off shore, que implican un flagelo a las instituciones públicas, acentúan la desigualdad social y el desarrollo de la población. Nos encontramos en un escenario regresivo en este sentido, donde las conquistas logradas en la última década están siendo arrasadas.
Es esencial entender que lo que se daña, es el patrimonio del Estado y, con ello no solo se debilitan las capacidades de gestión pública sino también, al estar involucrados funcionarios público se debilitan las instituciones públicas, su representación y legitimación, pues precisamente los ciudadanos han delegado en los gobernantes el manejo de los fondos públicos.
Nuestro país, producto de la recesión económica generada entre el 2001 y 2002, sumado al temor de perder la paridad dólar – peso, fue el terreno propicio para desencadenar una huida de los capitales nacionales. A tales fines desde ciertos sectores se recurrió a los mecanismos jurídicos bancarios que se encuentran en paraísos fiscales.
Ahora bien, la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, exige combatir toda forma de prácticas distorsivas en el ejercicio de las funciones públicas, fortaleciendo así, las instituciones democráticas, evitar distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social. Por ello deviene esencial fomentar la transparencia en el sector público.
El acceso a la información pública es un derecho humano e inherente al Estado democrático. Es el instrumento idóneo para promover la transparencia y para asegurar la publicidad de los actos de gobierno. El acceso a la información es la contracara de la transparencia en la gestión pública y es la piedra angular para diseñar e implementar políticas públicas destinadas a asegurar estándares de moral, ética y probidad en la función pública, que en última instancia llevará a una gobernabilidad democrática sólida y legítima, capaz de atender y articular los intereses de toda la población, y luchar contra la pobreza y la desigualdad, logrando un desarrollo integral e integrado de sus miembros.
Sumado a ello, el poder económico y la concentración que éste representa en el reciente proceso de desarrollo de la mundialización, han adquirido la capacidad de poner en riesgo las decisiones gubernamentales y, más aun, cuando los propios gobernantes son parte de estas corporaciones cada vez más fuertes y complejas de desarticular.
Los "paraísos fiscales" o "tax havens", son países caracterizados por un bajo o nulo nivel de imposición, que cuentan con secreto financiero que protege al inversionista de eventuales investigaciones de fiscos extranjeros, inexistencia de control de cambios de moneda extranjera y aseguran un silencio absoluto en las operaciones que se llevan a cabo. Todo esto, los convierte en un vehículo esencial para la evasión y elusión fiscal, sumada a la innovación de tipos de instrumentos financieros utilizados, que imposibilitan el control tributario de las operaciones o transacciones realizadas.
Los paraísos fiscales utilizados como medios de evasión fiscal y refugio de operaciones fraudulentas constituyen una preocupación para los gobiernos, pues generan un impacto negativo en las recaudaciones fiscales.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), ha hecho prevalecer el criterio de que los países se enmarquen en el grupo de países considerados cooperadores en materia de transparencia fiscal respecto de incentivos a formas de tributación.
Las sociedades offshore, están autorizadas por el país de origen para cumplir su objeto social y desarrollar su actividad exclusivamente en el exterior. Producto de su régimen de opacidad y sub-reglamentación permiten ocultar a los beneficiarios de sus operaciones, están favorecidas por un sistema de poca o nula tributación y confidencialidad, que impide conocer la identidad de los accionistas y de los directivos. La misma persona puede oficiar de director, presidente, secretario, tesorero y accionista, sin siquiera residir en el Estado de origen. Más aun, la sede social puede fijarse en el extranjero.
La constitución de estas sociedades anómalas, para llamarlas de alguna manera, facilita la comisión de delitos económicos y burlar toda clase de imperativos legales, principalmente la elusión y evasión fiscal, transgresión a los regímenes sucesorio, conyugal, de responsabilidad y societario, ocultamiento de fondos de origen injustificable y toda clase de simulación y fraude a derecho de terceros, pues permiten disimular operaciones prohibidas, ocultar el abuso de bienes de la sociedad por sus directivos o accionistas; encubrir la corrupción de funcionarios públicos; facilita el llamado "maquillaje contable"; posibilitan la eliminación de la responsabilidad de los directivos de sociedades; impiden identificar a los autores de delitos económicos y por ultimo sustraer los bienes; la obligación de presentar balances e informar sobre la actividad social es nula o muy baja.
El negocio se completa con la imposibilidad de realizar cualquier investigación u obtener información.
Evidentemente la operación de tales sociedades sea en cualquier carácter se contrapone con los deberes morales, éticos y de probidad que recaen sobre los funcionarios públicos.
Estas prácticas si bien son merecedoras de reproches cuando son realizadas por particulares, cuando los involucrados son funcionarios públicos adquieran una potencialidad devastadora para las democracias y las soberanías nacionales, que generan por decantamiento una incompatibilidad entre el ejercicio de sus funciones y de transacciones en paraísos fiscales. Frente a este panorama, es menester perfeccionar, fortalecer y profundizar las auditorias e informaciones requeridas a los funcionarios públicos.
Sin perjuicio de lo ya señalado, y de la importancia para la democracia y soberanía nacional que implica la realización de transacciones por funcionarios públicos en centros off shore, es significativo de dicha incompatibilidad el estrecho vínculo entre la fuga, evasión y elusión fiscal y su consecuente disminución de recursos del estado para la redistribución y la búsqueda de equidad y justicia social.
Los sistemas tributarios progresivos, son utilizados por los Estados para la financiación de la protección social, la educación y la seguridad de la población, la evasión y elusión fiscal generan el colapso de los mismos, socavando la integridad y la equidad de las estructuras fiscales, acrecentando las inequidades en la distribución del ingreso y afectando seriamente la supervivencia de los sistemas de protección social, educación, sanitarios.
La constitución de sociedades off shore, fideicomisos, cuentas, o cualquiera sea la transacción realizada en un paraíso fiscal, si bien como actos jurídicos son válidos, pretenden evitar la obligación fiscal de reponer los correspondientes impuestos según sea la actividad gravada, es decir en última instancia se pretende defraudar al fisco.
Y ello es así porque con respecto al intento de evitar el cumplimiento de leyes fiscales mediante elusión (o en todo caso evasión) o sea, la realización de actos legítimos para evitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, las mismas subsisten.
No existen tanto en doctrina como en jurisprudencia de nuestro país como del extranjero, criterios uniformes para definir y clasificar las infracciones tributarias, tampoco la terminología utilizada.
La elusión es la utilización de formas o estructuras jurídicas autorizadas, con el propósito de aliviar la carga fiscal. Contraponiéndose a la evasión, en la cual los medios utilizados son ilícitos.
Es decir, la elusión de la obligación fiscal es todo acto u omisión que incurre aquel que sin infringir el texto de la ley, procura el alivio tributario mediante la utilización de estructuras jurídicas atípicas o anómalas.
Ahora bien, a los fines de la aplicación de las leyes tributarias, el fisco no se encuentra obligado a tener en cuenta las formas elegidas por las partes porque la aplicación de la ley fiscal se rige por el principio de la realidad económica y debe valorar el acto jurídico, el contrato o el negocio jurídico conforme la mencionada realidad económica.
Dicho en pocas palabras, el fisco puede determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible con independencia de la forma elegida por el contribuyente y establecer así el hecho y monto imponible, con prescindencia de la forma elegida por las partes.
Las transacciones en los paraísos fiscales en el mejor de los casos, no son otra cosa que la utilización de formas o estructuras jurídicas autorizadas, con el propósito de aliviar la carga tributaria. Es decir, elusión fiscal.
Esto esta receptado en los arts. 2 y el inc. E) del art. 47 de la ley 11.683 con las modificaciones introducidas por la ley 25.795.
Nos dice el citado art. 2: “Para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible se atenderá a los actos, situaciones y relaciones económicas que efectivamente realicen, persigan o establezcan los contribuyentes. Cuando éstos sometan esos actos, situaciones o relaciones a formas o estructuras jurídicas que no sean manifiestamente las que el derecho privado ofrezca o autorice para configurar adecuadamente la cabal intención económica y efectiva de los contribuyentes se prescindirá en la consideración del hecho imponible real, de las formas y estructuras jurídicas inadecuadas, y se considerará la situación económica real como encuadrada en las formas o estructuras que el derecho privado les aplicaría con independencia de las escogidas por los contribuyentes o les permitiría aplicar como las más adecuadas a la intención real de los mismos.”.
Estamos claramente, frente a la determinación del impuesto en función de la realidad económica.
Por su parte, el inc. e) del art. 47 de la ley nacional nos dice: “Se presume, salvo prueba en contrario, que existe la voluntad de producir declaraciones engañosas o de incurrir en ocultaciones maliciosas cuando:”
“... e) Cuando se declaren o hagan valer tributariamente formas o estructuras jurídicas inadecuadas o impropias de las prácticas de comercio, siempre que ello oculte o tergiverse la realidad o finalidad económica de los actos, relaciones o situaciones con incidencia directa sobre la determinación de los impuestos.”.
Tal criterio de la realidad ha sido receptado por la ley de sociedades generales, que establece que el accionar de una sociedad offshore que realiza su actividad en nuestro país -dado que, por su naturaleza, le está prohibido hacerlo en el de origen- queda comprometido en el art. 124 de la LS, que establece que la sociedad constituida en el extranjero que tenga sede en la República Argentina, o su principal objeto esté destinado a cumplirse en la misma, deber ser considerada sociedad local a los efectos del cumplimiento de las formalidades de constitución o de su reforma y contralor de funcionamiento.
Nuevamente, en el mejor de los casos, estamos aquí frente a abuso de las formas según unos o la realización de actos legítimos para evadir total o parcialmente la obligación tributaria conforme al acto que se refiere. Ello, en evidente perjuicio para la hacienda pública y provoca un grave daño patrimonial al Estado
La “planificación fiscal”, “ingeniería fiscal” o las diversas estrategias de la "optimización fiscal", prácticas de neto corte neoliberal, no es más que la referida elusión fiscal. Siendo en este tema en particular, casi incontrolable por el Estado, por el sistema hermético de confidencialidad de estos centros off shore y les permite escapar a los mecanismos de control institucional tradicionales, que aparecen como demasiado simples para lograr mitigar sus efectos perversos.
Sin perjuicio de que pueda existir un delito del derecho penal en cada caso en particular, el uso, elección, utilización o dirección de formas o figuras en centros off shore por funcionarios públicos implica una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones, y graves incumplimientos a los deberes y pautas de comportamiento ético, principalmente velar en todos sus actos por los intereses del estado.
Aquellos defensores de estas prácticas señalan que los paraísos fiscales pueden ser utilizados en ciertas oportunidades con fines legales, cuando por ejemplo se constituye en ellos una "sociedad base" donde se acumulan fondos de las empresas subsidiarias con el fin de evitar riesgos de devaluaciones, etc. Evidentemente esta justificación es casi irrisoria cuando de un funcionario público hablamos, pues ellos mismos son los encargados de velar por la seguridad en todos los aspectos de la Nación y en muchas ocasiones determinar cuál será la política económica y cambiaria.
El espíritu de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública N° 25.188, como así también todo el plexo de normas que versan sobre incompatibilidades éticas, no es otro que la implementación de procedimientos para lograr la transparencia del obrar público, principalmente en el manejo de los fondos, del patrimonio y de los procedimientos de actuación y decisión gubernativas y establecer como fin de la función pública el bien común. Por su parte la Ley 26.857 intentó introducir reformas para mejorar la publicidad de las declaraciones juradas de funcionarios públicos, pero su reforma deviene necesaria, a los fines de contemplar las nuevas realidades.
En este sentido, constituye un desafío diseñar nuevas estrategias que sean eficaces a la hora de velar por la moral, ética y probidad en el ejercicio de la función pública, asegurando estándares de transparencia y rendición de cuentas en todos los funcionarios públicos.
En este entendimiento, la regulación del derecho a acceder a la información fortalece la transparencia y brinda herramientas necesarias para monitorear, controlar y auditar los bienes y posible enriquecimiento patrimonial de los funcionarios públicos casos en los cuales se ve invertida la carga de la prueba en pos de la transparencia y fortalecimiento de la democracia.
Es necesario que el estado pueda recuperar los bienes que ha dejado de percibir por la realización de actividades en perjuicio del mismo, sean estas lícitas o ilícitas y haya generado el enriquecimiento injustificado por parte de funcionarios públicos. En este sentido, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ha establecido que la restitución de activos es un principio fundamental en la lucha contra la corrupción.
En este contexto, se torna imperativo la sanción de un marco normativo que disponga un mecanismo transparente y público para el conocimiento y posterior control del real patrimonio de los funcionarios públicos, mediante la presentación de las Declaraciones juradas minuciosas en las cuales se incluyan la información de bienes y derechos situados en el extranjero: titularidad de cuentas bancarias, de un inmueble, probar la legitimidad de su actuación, la identidad de sus titulares, el origen de los fondos empleados, etc.
Esta medida es acorde con los compromisos asumidos internacionalmente por la República Argentina para luchar contra la corrupción.
Por último no nos olvidemos que el nivel de cumplimiento de las obligaciones fiscales muestra con evidencia la medida de integración que cada sujeto tiene con la sociedad que compone, en última instancia con su país.
Por los motivos expuestos, es que solicito el acompañamiento de mis pares en el presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DOÑATE, CLAUDIO MARTIN RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SORIA, MARIA EMILIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
MARTINEZ, OSCAR ANSELMO TIERRA DEL FUEGO MOVIMIENTO SOLIDARIO POPULAR
HORNE, SILVIA RENEE RIO NEGRO PERONISMO PARA LA VICTORIA
MENDOZA, MAYRA SOLEDAD BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
BARDEGGIA, LUIS MARIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CIAMPINI, JOSE ALBERTO NEUQUEN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GRANA, ADRIAN EDUARDO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
LEGISLACION GENERAL
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DOÑATE, CLAUDIO MARTIN RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SORIA, MARIA EMILIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
MARTINEZ, OSCAR ANSELMO TIERRA DEL FUEGO MOVIMIENTO SOLIDARIO POPULAR
HORNE, SILVIA RENEE RIO NEGRO PERONISMO PARA LA VICTORIA
MENDOZA, MAYRA SOLEDAD BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
BARDEGGIA, LUIS MARIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CIAMPINI, JOSE ALBERTO NEUQUEN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GRANA, ADRIAN EDUARDO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
LEGISLACION GENERAL
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
21/03/2017 INICIACIÓN DE ESTUDIO
18/04/2017 CONTINUACIÓN DE ESTUDIO
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 4268-D-18 null

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