PROYECTO DE LEY


Expediente 4873-D-2018
Sumario: REGLAMENTAR LAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION NACIONAL VINCULADAS A LA GARANTIA INSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD DE ARRESTO RECONOCIDA A LOS LEGISLADORES NACIONALES;
Fecha: 15/08/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°.- El procedimiento orientado a tramitar la suspensión de los legisladores nacionales para dejar sin efecto la garantía del artículo 69 de la Constitución Nacional queda sujeto a las dis-posiciones de la presente ley.
Artículo 2°.- Los supuestos por los cuales puede proceder la suspensión de un legislador nacional para ponerlo a disposición de un tribunal en los términos del artículo 70 de la Constitución Nacio-nal son los siguientes:
1°) Por incumplir el legislador con una convocatoria a prestar declaración como imputado y con ello dar lugar a conducirlo mediante el auxilio de la fuerza pública, o por no prestarse a cumpli-mentar con cualquier acto procesal cuya inejecución impida la prosecución de una causa.
2°) Por haberse dictado a su respecto una prisión preventiva o cualquier otra medida de coerción más atenuada pero que limite la libertad ambulatoria.
3°) Por haber sido detenido en flagrancia.
4°) Por haberse dictado a su respecto una condena con pena privativa de la libertad.
Artículo 3°.- La presente ley rige tanto para los casos en que la requisitoria judicial provenga de la justicia federal como de la nacional ordinaria, de las provincias o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Artículo 4°.- En ningún caso puede interpretarse a la garantía del artículo 69 de la Constitución Nacional como una inmunidad de proceso, ni como una limitación a las atribuciones judiciales y del ministerio público fiscal para llevar adelante un proceso penal. Ni el llamado a indagatoria ni la citación a audiencia de apertura o formalización de la investigación se consideran medidas restric-tivas de la libertad. En el caso de dictarse alguna medida que vulnere la inmunidad de arresto, la misma no se hará efectiva hasta tanto el legislador sea suspendido de su cargo y puesto por la Cámara correspondiente a disposición del tribunal, a excepción de los casos de flagrancia. Sin perjuicio de ello el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión. El legislador al que se le imputare la comisión de un delito por el que se está instruyendo una causa podrá, aun cuando no hubiere sido indagado o formalizada a su respecto la apertura de una investigación, presentarse al tribunal aclarando los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles.
Artículo 5°.- Cuando el juez de la causa ordene respecto de un legislador medidas procesales ta-les como allanamientos, secuestros, intervenciones telefónicas o de comunicaciones digitales, le-vantamiento de secreto bancario o fiscal, entre otras, la ejecución de las mismas no estarán some-tidas a autorización de la Cámara de Diputados o del Senado, por no resultar medidas restrictivas de la libertad ambulatoria.
Artículo 6°.- Cuando un legislador resulte citado a prestar declaración como imputado en causa penal el tribunal actuante no requerirá el desafuero a menos que el legislador incumpliese con la obligación de comparecer y fuese necesario conducirlo ante el tribunal por medio de la fuerza pú-blica.También deberá solicitarse el desafuero cuando el legislador incumpla con la realización de cualquier acto procesal cuya inejecución provoque la imposibilidad de proseguir la causa, dando lugar a su cumplimiento compulsivo.
Artículo 7°.- La solicitud de desafuero deberá ser girada de manera inmediata a la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara correspondiente, la que deberá emitir dictamen, en un plazo de 60 días corridos. La Cámara deberá tratar la causa, dentro de los 180 corridos días de ingresada, aun cuando no exista dictamen de comisión.
Artículo 8°.- Para llevar a cabo el examen de mérito que prescribe el artículo 70 de la Constitu-ción Nacional, la Comisión de Asuntos Constitucionales tendrá en cuenta las siguientes pautas para cada uno de los siguientes supuestos:
a) Orden de detención por inobservancia de una citación a comparecer a proceso como impu-tado para prestar declaración o para realizar cualquier otro acto procesal cuya inejecución impida la prosecución de la causa.
1°) Acreditación de la incomparecencia a la audiencia para la cual fue citado.
2°) Existencia de una orden de detención basada en la incomparecencia a la indagatoria o audien-cia de apertura de la investigación.
b) Auto de prisión preventiva u otra medida de coerción que implique una restricción de la li-bertad ambulatoria.
1°) Que el tribunal requirente haya puesto a disposición la totalidad de las constancias de la causa.
2°) Que se haya cumplido con los principios del debido proceso legal en la tramitación de la cau-sa.
3°) Que el auto de prisión preventiva o resolución judicial que disponga una medida de coerción de la libertad ambulatoria más atenuada que la prisión preventiva no tenga recursos pendientes de resolución.
c) Detención en casos de flagrancia.
1°) En los casos en que un legislador fuese detenido en el momento de la comisión del delito este será conducido ante el juez a prestar declaración indagatoria o declaración como imputado.
2°) Se dará cuenta a la Cámara correspondiente de forma inmediata y con información sumaria del hecho.
3°) En caso de disponerse la prisión preventiva u otra medida de coerción que implique la restric-ción de la libertad ambulatoria, para hacer efectiva la misma deberá procederse según el apartado b).
d) Sentencia condenatoria a pena privativa de la libertad.
1°) Existencia de una sentencia condenatoria a una pena privativa de la libertad, cualquiera fuera su cuantía.
2°) Existencia de una sentencia condenatoria que importe la inhabilitación para ejercer cargos pú-blicos.
3°) No resultará obstáculo para la procedencia del desafuero la falta de firmeza de la sentencia judicial de condena.
En todos los casos y previo a dictaminar, la Comisión deberá permitir al legislador sobre el cual recae el pedido la oportunidad de expresarse.
Artículo 9°.- En los casos de disponerse el desafuero por los supuestos contemplados en los apar-tados a) y b) del artículo precedente, ello importará una suspensión del legislador que perdurará hasta tanto el tribunal comunique el cese de la medida restrictiva de la libertad.
En el caso de desafuero por sentencia condenatoria a pena privativa de la libertad o inhabilitación para ejercer cargos públicos, importará suspensión cuando la sentencia no se encuentre firme. Cuando se trate de una sentencia firme y pasada en autoridad de cosa juzgada el desafuero impli-cará la remoción definitiva del legislador en los términos del artículo 66 de la Constitución Nacio-nal.
Solo en este último caso la Cámara procederá a recibir juramento e incorporar al legislador suplen-te.
Artículo 10°.- Derógase la ley 25.320.
Artículo 11°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El adjunto proyecto de ley tiene por objeto reglamentar por vía legal las disposiciones de la Constitución Nacional vinculadas a la garantía institucional de la inmunidad de arresto reconocida a los legisladores nacionales.
Como es sabido, se trata de una garantía limitada a la liber-tad física ya que no entraña inmunidad de proceso ni jurisdicción, y tuvo origen con el nacimiento del parlamentarismo, como una forma de asegurar el libre y normal desempeño de los cuerpos legislativos, evitando que los parlamentarios pudieran ver restringido su desempeño a través de disposiciones restrictivas de su libertad ambulatoria.
La otra garantía vinculada a este tópico es la inmunidad de opinión, que tiene por finalidad asegurar la más amplia libertad de expresión en el desempeño de las funciones legislativas, sin estar por ello expuestos a acciones judiciales posteriores, sean estas penales o resarcitorias.
Se trata de inmunidades funcionales, puestas y pensadas en función del libre desempeño de los cuerpos legislativos. En este sentido, la ley 25.320 saldó un debate que la doctrina constitucional ya había resuelto, estableciendo que el desafuero solo tiene la finalidad de remover la inmunidad de arresto ante una requisitoria judicial, pero en modo al-guno amparan los fueros la posibilidad de que una causa contra un legislador discurra por los ca-rriles normales hasta su conclusión.
Como todo privilegio funcional, debe ser interpretado con carácter restrictivo. Y en ese orden, la ley 25.320 resulta clara y tajante.
Ello no obstante, considero del caso necesario formular una actualización de sus postulados.
En primer lugar porque resulta abarcativa de legisladores, funcionarios o magistrados sujetos a desafuero, remoción o juicio político.
Pero en rigor de verdad, los únicos funcionarios públicos alcanzados por la prerrogativa de la inmunidad de arresto en el texto de la Constitución Nacional son los legisladores, de modo que desde esa perspectiva no resulta correcto que la regulación legal alcance a quienes no gozan de la misma.
Y si bien es cierto que existen funcionarios sujetos a procesos constitucionales de remoción, ello no guarda relación con la inmunidad de arresto, sino con su
desplazamiento por las causales de mal desempeño, comisión de delitos en el ejercicio de sus fun-ciones o comisión de delitos comunes.
Como veníamos diciendo, no resulta válida ninguna interpre-tación que amplíe una prerrogativa puesta por la Constitución a favor del poder o de quienes ejer-cen el poder. Luego, solo puede entenderse como titulares de la inmunidad de arresto a los legis-ladores y por lo tanto, la ley reglamentaria del instituto solo puede alcanzar a estos últimos.
Otro motivo para ordenar y sistematizar la cuestión en un nuevo cuerpo legal, viene dado por el hecho de que si bien la norma vigente es clara respecto de establecer que en ningún caso la garantía del artículo 69 de la Constitución puede concebirse co-mo inmunidad de proceso, ha existido cierta confusión respecto de que tipo de orden judicial res-trictiva de la libertad habilita el procedimiento del artículo 70 de la Constitución.
Por caso, el artículo 1° de la ley 25.320 es tajante en orden a disponer que siendo la declaración indagatoria un acto de defensa, no resulta necesario requerir el desafuero para que un magistrado proceda a citar a tal acto a un legislador.
Sin embargo, la práctica judicial demuestra que en diversos casos se ha dispuesto la detención para ser conducido de esta forma a prestar declaración testimo-nial.
Se trata de los casos contemplados en el artículo 283 del to-davía vigente Código Procesal Penal de la Nación, bajo cuyos preceptos el juez de instrucción puede optar entre citar al imputado a indagatoria o bien llevarle detenido a su presencia.
Es patente que el artículo 1° de la ley 25.320 no ha advertido esta doble posibilidad, y ello ha provocado situaciones equívocas en las cuales se termina confun-diendo la detención al solo efecto de conducir al imputado a rendir declaración indagatoria –luego de la cual el juez deberá dictar dentro de los diez días el llamado “auto de mérito”, decre-tando una falta de mérito, sobreseyendo, procesando sin prisión preventiva o procesando con pri-sión preventiva-, con la prisión preventiva, que sí supone una clara medida restrictiva de la liber-tad.
Asimismo, debe contemplarse que además de la incompare-cencia a prestar declaración indagatoria o como imputado puede obligar a pedir el desafuero a los fines de poder conducirlo por la fuerza pública, sino que también la necesidad de compulsar por la fuerza al imputado podría generarse por ser remiso en cumplir otros mandatos judiciales (por ej. participar como imputado en un reconocimiento en rueda de personas –art. 171 del Nuevo Código Procesal Penal- o exámenes corporales del imputado para realizar pruebas de carácter biológico, extracciones de sangre u otras análogas –art. 175 del Nuevo Código Procesal Penal-).
Por la misma razón del carácter restrictivo con que deben interpretarse los privilegios constitucionales, como así también por no resultar medidas restrictivas de la libertad ambulatoria, no pueden quedar sometidas a autorización de las Cámaras del Con-greso de la Nación la realización de medidas judiciales de investigación y producción de pruebas que afecten a un legislador, tales como allanamientos, secuestros, intervenciones telefónicas o de comunicaciones digitales, o el levantamiento del secreto bancario o fiscal.
Por otra parte, someter la ejecución de tales medidas a la previa aprobación parlamentaria importa tanto como frustrar el resultado de dichas diligencias, que necesariamente demandan secreto y reserva para que sean eficaces.
Por lo demás, también resulta necesaria la actualización y sistematización de la norma ya que la requisitoria de desafuero no solo puede provenir de la justi-cia federal, sino también de la justicia penal de cualquiera de los Estados provinciales.
Y en ese orden de ideas, no puede soslayarse que desde la fecha de la sanción de la ley 25.320 para acá, la mayoría de las provincias abandonaron los siste-mas de enjuiciamiento semi inquisitivos como análogos al que rige a nivel federal, para pasar a un más constitucionalmente ajustado proceso acusatorio.
Es el caso de las provincias del Chubut, Río Negro, La Pam-pa, Neuquén, Mendoza, Buenos Aires, Santiago del Estero, Santa Fe y Entre Ríos, entre otras; en tanto que otras cuentas con un sistema mixto con fuertes matices acusatorios.
Decimos que más ajustado a la Constitución porque en los sistemas acusatorios desaparece la figura del juez de instrucción que a la par que juez funge como una suerte de fiscal, para transformarse el sistema de enjuiciamiento penal en un verdadero proce-so controversial, con roles nítidamente distribuidos entre un juez que en la etapa de investigación se limita a garantizar el debido proceso y disponer a solicitud del ministerio fiscal aquellas medi-das restrictivas de la libertad tales como allanamientos, secuestros, intercepciones telefónicas, pri-vaciones de la libertad, de aquel que tiene a su cargo investigar, colectar pruebas de cargo y, even-tualmente, formular una acusación, que no es otro que el fiscal.
Pues bien, en los ordenamientos procesales que han adoptado el sistema acusatorio no existe, en general, ni la declaración indagatoria ni el auto de procesamien-to.
Ello es una buena razón para adaptar la ley toda vez que de otra quedan contempladas en la ley de fueros hipótesis que no tiene verificación en los hechos, y actos procesales que no tienen acogida en la ley.
Además, e íntimamente vinculado con esto último, debe te-nerse presente también que a nivel federal se aprobó a fines de 2014 un nuevo Código Procesal Penal con la sanción de la ley 27.063, que si bien se encuentra en suspenso va a comenzar a tener vigencia efectiva dentro de pocos meses.
Este nuevo Código también adopta el sistema acusatorio y, como puede verse en su articulado, no contempla la declaración indagatoria ni la figura del juez instructor.
Considero entonces que corresponde ordenar y sistematizar la cuestión, siempre bajo la premisa de que se trata de una garantía institucional concebida consti-tucionalmente únicamente para los legisladores, y que atento su carácter de privilegio debe ser considerada de carácter excepcional y funcional, sin afectar en ningún caso el desarrollo del pro-ceso ni entenderse como una inmunidad de jurisdicción para poner a salvo al legislador de ser enjuiciado penalmente.
Asimismo, por pertenecer la prerrogativa al cuerpo y no ser un privilegio personal del legislador, resulta necesario regular a través de una ley el procedimiento de desafuero, para que su tratamiento no quede librado a reglas discrecionalmente dispuestas para cada caso.
En esa inteligencia, es que el proyecto contempla:
1°) Establecer que la ley resulta ser el procedimiento al que deberán sujetarse ambas Cámaras del Congreso de la Nación al momento de resolver una solicitud de desafuero destinado a remover la inmunidad del artículo 69 de la Constitución Nacional.
2°) Distinguir las tres hipótesis que pueden motivar una solicitud de desplazamiento de la inmuni-dad de arresto: desacato de una citación a prestar declaración judicial como imputado (se llame este acto indagatoria o el que adopten los códigos de procedimiento de cada lugar); la prisión pre-ventiva u otra medida cautelar de coerción más atenuada pero que implique una restricción de la libertad ambulatoria (el artículo 177 del Nuevo Código Procesal Penal de la Nación contempla varias de ellas, por ej. el someterse al cuidado o vigilancia de una persona designada a tal fin por el juez, la prohibición de concurrir a determinadas reuniones o lugares, la vigilancia mediante dis-positivos electrónicos de rastreo o posicionamiento, el arresto domiciliario); y finalmente la con-dena a una pena privativa de la libertad o de inhabilitación para ejercer cargos públicos, todo ello a los fines de tratar diferenciadamente cada supuesto.
3°) Sostener el postulado de la ley 25.320 acerca de que la norma rige tanto para pedidos de desafuero formulados por jueces federales como por jueces nacionales ordinarios, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
4°) Ratificar que la garantía institucional del artículo 69 de la Constitución Nacional no puede interpretarse como inmunidad de proceso.
5°) Estructurar un procedimiento sencillo y abreviado que mantiene los plazos de la ley 25.320 (60 días para que emita dictamen la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara que corres-ponda y 180 días para ser tratada por la Cámara con o sin despacho); precisando el proyecto qué debe entender por el “examen del mérito del sumario” al que alude el artículo 70 de la Constitu-ción.
A ese fin, el proyecto establece que si el pedido desafuero está motivado en la incomparecencia del legislador a la citación a indagatoria o audiencia como imputado según la denomine el ordenamiento local, bastará con la acreditación de tal incumpli-miento.
En el caso de originarse el pedido en el dictado de un auto de prisión preventiva o medida de coerción más atenuada, el pedido debe venir acompañado por la totalidad de las constancias de la causa, debiendo verificarse en el “examen del mérito del su-mario” la competencia del tribunal requirente, el cumplimiento del debido proceso legal y que no existan recursos pendientes de resolución. Es decir, tal como lo viene sosteniendo la Cámara de Diputados, se exige que la resolución se encuentre firme.
En ambos supuestos, el proyecto aclara que en línea con lo que establece el artículo 70 de la Constitución, el otorgamiento del desafuero importa la suspen-sión del legislador, la que perdurará hasta que fuese dejada sin efecto la privación de la libertad, sin que dé lugar por esa misma razón a la incorporación y toma de juramento del suplente.
Finalmente, cuando el pedido de desafuero tuviere como causa una sentencia condenatoria a una pena privativa de la libertad o de inhabilitación para ejer-cer cargos públicos, el proyecto introduce un distingo.
Cuando existen recursos pendientes de resolución, el desafuero procede de todas formas ya que a diferencia de la prisión preventiva ha existido en el caso un juicio oral y público con plenitud de debate y producción de pruebas, y da lugar a la sus-pensión del legislador a los fines de que cumpla con la sentencia privativa de la libertad.
En cambio, cuando se trate de una sentencia condenatoria firme y pasada en autoridad de cosa juzgada, el otorgamiento del desafuero implica también la remoción definitiva del legislador, debiendo en tal caso la Cámara incorporar al suplente y recibir-le el juramento.
Cabe acotar que esta situación puede verificarse tanto porque el tribunal requiere el desafuero con una sentencia ya firme, o porque adquirió firmeza una senten-cia recurrida que anteriormente había dado lugar a una suspensión del legislador, en cuyo caso el único cambio que deberá tratar la Cámara es transformar una suspensión en una exclusión.
Finalmente, el proyecto contempla una situación omitida en la ley vigente pero contemplada en el artículo 69 de la Constitución, cual es la detención de un legislador en flagrancia.
En tales casos, el legislador debe ser conducido ante el juez para prestar declaración como imputado, luego de lo cual, en caso de disponerse una prisión pre-ventiva u otra medida de coerción de libertad ambulatoria, deberá requerirse el desafuero a la Cámara según el procedimiento ordinario.
Creemos Sr. Presidente que el proyecto entraña una razona-ble y prudente reglamentación de la figura del desafuero, y plasma en el texto dos doctrinas prin-cipales: la primera, que cuando el pedido de desafuero está motivado en una prisión preventiva debe tratarse y concederse cuando la misma se encuentra firme por su carácter de medida cautelar contra una persona que aún no ha sido juzgada y mucho menos condenada; la segunda, que cuan-do el pedido de desafuero opera contra una persona condenada, debe concederse aunque la sen-tencia esté recurrida, ya que en ese caso estamos ante una persona que ha perdido la presunción de inocencia sobre la base de la sustanciación de un juicio realizado con apego al debido proceso y frente a esa situación no cabe mantenerlo en funciones como legislador mientras se sustancian recursos que en muchos casos son de carácter extraordinario.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MENNA, GUSTAVO CHUBUT UCR
TERADA, ALICIA CHACO COALICION CIVICA
MATZEN, LORENA RIO NEGRO UCR
RICCI, NADIA LORENA SANTA CRUZ UCR
BAZZE, MIGUEL ANGEL BUENOS AIRES UCR
DEL CERRO, GONZALO PEDRO ANTONIO SANTA FE UCR
PASTORI, LUIS MARIO MISIONES UCR
ARCE, MARIO HORACIO FORMOSA UCR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MENNA, GUSTAVO CHUBUT UCR
TERADA, ALICIA CHACO COALICION CIVICA
MATZEN, LORENA RIO NEGRO UCR
RICCI, NADIA LORENA SANTA CRUZ UCR
BAZZE, MIGUEL ANGEL BUENOS AIRES UCR
DEL CERRO, GONZALO PEDRO ANTONIO SANTA FE UCR
PASTORI, LUIS MARIO MISIONES UCR
ARCE, MARIO HORACIO FORMOSA UCR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER ADHERENTE DE LA DIPUTADA NAJUL (A SUS ANTECEDENTES) null

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