PROYECTO DE LEY


Expediente 3294-D-2018
Sumario: ADMINISTRACION FINANCIERA - LEY 24156 -. MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 60 Y 65, SOBRE OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO NACIONAL.
Fecha: 29/05/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1.- Modifíquese el artículo 60 de la Ley 24.156 el cual quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 60: Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica.
La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes características de las operaciones de crédito público autorizadas:
- Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa;
- Monto máximo autorizado para la operación;
- Plazo mínimo de amortización;
- Destino del financiamiento.
Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente.
Los requisitos establecidos en este artículo son de cumplimiento obligatorio incluso para las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte.
Artículo 2.- Modifíquese el artículo 65 de la Ley 24.156 el cual quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 65: “ARTÍCULO 65.- El PODER EJECUTIVO NACIONAL, las entidades de la administración nacional centralizada y descentralizada, las empresas y sociedades del Estado y todo ente público o privado con participación estatal mayoritaria, no podrán prorrogar la jurisdicción soberana, sin previa autorización por ley Especial del Congreso Nacional sancionada al efecto.”
Artículo 3.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto tiene dos objetivos. Por un lado, modificar el artículo 60 de la Ley de Administración Financiera en tanto contraviene el artículo 75 inciso 4 de la Constitución Nacional. Por otro lado, modificar el artículo 65 de la misma norma con el objetivo de evitar que todo proceso de endeudamiento escape a la intervención del Congreso de la Nación. Al mismo tiempo se incorpora la prohibición de decidir prórrogas de jurisdicción soberana sin la intervención también del Parlamento.
El artículo 75 inciso 4 de la Constitución Nacional establece de manera clara que Corresponde al Congreso “contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.” El último párrafo del artículo 60 de la Ley de Administración Financiera (Ley 24.156), presenta algunos problemas constitucionales que el presente proyecto de ley pretende resolver.
En primer lugar, existe una incongruencia en la prelación normativa, resuelta por la máxima del derecho romano “Lex posterior derogat priori” en cuanto a que una ley posterior deroga a una anterior, y muy especialmente si la norma posterior es la propia Constitución Nacional, cuya redacción de 1994 justamente termina con toda duda respecto del tema aquí tratado.
La ley 24.156 cuyo artículo 60 se modifica en esta Ley fue promulgada el día 26 de octubre de 1992 y la Constitución Nacional fue sancionada el 22 de agosto de 1994, su publicación fue ordenada por la ley 24.430 que fuera sancionada el 15 de diciembre de 1994 y promulgada el 3 de enero de 1995.
En todo lo que la ley 24.156 se contradecía con la constitución respecto de la competencia del Poder Ejecutivo para, dejó de surtir efectos con la sanción y publicación de la nueva constitución de 1994.
No se trataría aquí de una “Ley” respecto de otra Ley porque en realidad la modificación normativa es de la Constitución respecto de una Ley, y en este punto debemos también aplicar la máxima de que Ley de rango superior deroga ley de rango inferior o que la de rango inferior no puede oponerse a la de rango superior.
De este modo en dos formas distintas la Constitución Nacional de 1994, vino a derogar el art. 60 in fine de la ley 24.156 más allá de que puede sostenerse con razón que el artículo fue siempre inconstitucional.
De este modo se hace necesario, resolver esta inconstitucionalidad enderezando la redacción del artículo citado sin perjuicio de que en realidad ya no surte efectos.
Luego es importante remarcar que el artículo 60 de la Ley de Administración Financiera expresa en el rango legal la obligación constitucional de intervención legislativa a la hora de contraer deuda. En efecto, el artículo 60 de esta norma establece que “Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica.”
Como principio general, según la Ley de Administración Financiera, es necesaria la sanción de una Ley para que se apruebe una operación de crédito. Como es esa la regla constitucional y a ello se acopla el artículo 60 de la Ley de Administración Financiera no hay en este punto problema constitucional alguno.
Sin embargo, el último párrafo del artículo 60 establece una excepción al principio de legalidad en materia de crédito público. En efecto, dicho párrafo establece que, en las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte, no es necesaria la sanción de una Ley.
Como surge de la sola lectura de la normativa, este artículo presenta fuertes problemas de constitucionalidad: no es posible que el Congreso, a través de una Ley (la Ley de Administración Financiera) abandone una competencia que le es asignada constitucionalmente.
Para salvar este evidente problema de constitucionalidad, autores como Horacio Corti han interpretado que el último párrafo del artículo 60 de la Ley de Administración Financiera no es otra cosa que una delegación legislativa en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional. En dicha norma “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.”
Según esta interpretación, entonces, la intervención del Congreso se produce a través de la delegación legislativa. En ese contexto, si entendemos que nos encontramos frente a una delegación legislativa, corresponde que el Congreso intervenga nuevamente, según lo establecido en la Ley 26.122, revisando el uso que el Poder Ejecutivo hizo de la delegación. En efecto, de acuerdo con el régimen de la Ley 26.122, la Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez de lo actuado por el Ejecutivo y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
Ahora bien, esta interpretación, cuyo objetivo es salvar la constitucionalidad de la norma (siguiendo la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación según la cual se deben agotar los medios interpretativos para preservar la constitucionalidad de una norma) no logra resolver los importantes y graves problemas que presenta el texto del último párrafo del artículo 60 de la Ley 24.156.
En primer término, resulta a todas luces evidente que el artículo 76 de la Constitución Nacional no autoriza una delegación genérica de funciones legislativas. Muy por el contrario, es necesario, para que dicha delegación se formalmente válida, que se cumplan con los requisitos de dicho artículo. Por un lado, un requisito de materia: que sea una materia específica “administración o de emergencia pública”. Por otro lado, que la delegación sea por un plazo determinado: “con plazo fijado para su ejercicio”. Por último, que la Ley por la cual se realiza la delegación contenga ciertos marcos de contención de la actividad del ejecutivo: “dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.
No es necesario un profundo conocimiento jurídico para notar que el último párrafo del artículo 60 de la Ley de Administración Financiera no cumple con las exigencias constitucionales para la delegación legislativa. Dicho de otro modo, el texto legal tal cual existe actualmente es incompatible con la constitución. Es responsabilidad de este Congreso resolver esta inconsistencia normativa y adaptar las normas de la nación al texto Constitucional.
Por este motivo, proponemos una modificación de la Ley 24.156. Entendemos que tanto la historia Argentina – donde el endeudamiento político tiene un triste protagonismo- como la coyuntura política en que nos encontramos exige un texto legal contundente que no deje ningún lugar a dudas sobre la obligatoriedad de intervención del Congreso en los casos de endeudamiento. Por este motivo proponemos suprimir el párrafo último del artículo 60 y reemplazarlo por una redacción en donde surja claramente la necesidad de la intervención legislativa incluso para las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte.
De esta manera, se asegura la intervención de la institución más representativa del ordenamiento institucional en asuntos tan relevantes como el endeudamiento público.
Desde un punto de vista jurídico, el proyecto de ley propuesto asegura el cumplimiento del principio de legalidad en materia de endeudamiento público que, según autores como Horacio Corti debe ser tan estricto como el principio de legalidad en materia tributaria. Dice H. Corti: “Según una visión análoga a la desarrollada en materia tributaria y presupuestaria le corresponde al Congreso decidir todas las autorizaciones para realizar operaciones de crédito público de todas las autoridades públicas, especificando todos los elementos estructurales de la norma que las instrumenta. No hay razón para entender la reserva de ley en esta materia de forma más laxa que, por ejemplo, tal como se la entiende respecto de los tributos. Es más, la experiencia jurídico-política de las últimas tres décadas muestra los efectos negativos de esta interpretación más relajada de la reserva de ley en materia de crédito público.” (Corti, Horacio, Derecho Constitucional Presupuestario, Capítulo XVI).
Por otro lado, como el sistema jurídico no puede ser pensado por fuera de la realidad social, política y económica en que se desarrolla, es necesario tener en cuenta los condicionamientos que este tipo de operaciones de crédito traen aparejados. En efecto, como lo dice H. Corti, “Por otro lado, cabe considerar las consecuencias de las políticas de endeudamiento externo implementadas desde los años setenta con relación a las restricciones impuestas a las políticas públicas vinculadas a los derechos humanos. El endeudamiento público, dada la historia reciente, configura un elemento estructural del Estado y de su financiamiento, de ahí que las formas de resolver las crisis a su respecto inciden de forma general en toda la organización estatal y en todas sus políticas públicas. Desde esta óptica: el cumplimiento del endeudamiento externo del Estado no debe ser un medio para alterar el ejercicio de los derechos humanos. Se ve aquí el conflicto de derechos, entre los derechos propietarios de los acreedores del Estado y los derechos humanos que dependen de la actividad pública.” (Corti, Horacio, Derecho Constitucional Presupuestario, Capítulo XVI)
En cuanto a las modificaciones del artículo 65 es necesario decir, por un lado, que por los mismos fundamentos que se modifica el artículo 60 se decide suprimir el texto del artículo 75 en cuanto brinda al Poder Ejecutivo facultades para decidir sobre deuda pública sin intervención del Congreso. Por otra parte, se prevé que “las entidades de la administración nacional centralizada y descentralizada, las empresas y sociedades del Estado y todo ente público o privado con participación estatal mayoritaria, no podrán prorrogar la jurisdicción soberana, sin previa autorización por ley Especial del Congreso Nacional sancionada al efecto.”
Es importante remarcar que la facultad de contraer empréstitos públicos es una facultad soberana de los estados encuadrada en lo que normalmente se conoce como ius imperii. Por este motivo, la prórroga de competencia cuando es referida a asuntos de endeudamiento público es un acto de una profunda importancia institucional cuya decisión no puede escapar a la institución soberana por excelencia: el parlamento.
Desde un punto de vista constitucional, la gravedad de la prórroga de jurisdicción ha sido correctamente analizada por el ex miembro de la CSJN, Carlos Santiago Fayt: Carlos Fayt afirma que: “…se pueden vislumbrar dos variables de delegación de la jurisdicción nacional a organizaciones de carácter supraestatal. Una primera hipótesis está dada de manera explícita en la previsión del inc. 24, con referencia a los tratados de integración. En dicha norma el constituyente previó expresamente la posibilidad de la delegación de competencias y jurisdicción, en condiciones de reciprocidad e igualdad, a organizaciones supraestatales en el marco de tratados de integración con Estados de Latinoamérica y con otros tratados ajenos a ésta. Para arribar a la misma se ha exigido constitucionalmente doble votación en el Congreso. Otra variable es la prevista en el inc. 22 del artículo citado, donde al otorgar jerarquía constitucional a algunos instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, indirectamente se convalidan las delegaciones a favor de la jurisdiccional transnacional estatuidas en ellos. Habilitados estos dos supuestos extremos, no se ha mencionado la posibilidad de existencia de delegación de jurisdicción en los tratados genéricos mencionados en el primer párrafo del inc. 22 del art. 75 de la Constitución Nacional, entre los que se encuentran… los tratados bilaterales de inversión […] Es decir, fuera del marco de los supuestos de instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, solo es posible la delegación de jurisdicción en los casos y con el procedimiento estatuido por el art. 75 inc. 24 de nuestra Constitución, ello conllevaría a apreciar como inválida toda delegación de jurisdicción normada a través de los Tratados Bilaterales de inversión“. Ver Fayt, Carlos S. “La Constitución Nacional y los Tribunales Internacionales de Arbitraje. CIADI, CNUDMI, Corte Internacional de Arbitraje de la CCI y Cámara de arbitraje de Estocolmo“, 1ra. ed., Bs. As., La Ley, 2004, pp.107/108.
Sin compartir la prohibición absoluta por fuera de los supuestos constitucionales que propone Fayt, si entendemos en cambio que una decisión tan importante como la de prorrogar la jurisdicción soberana del Estado requiere una decisión del Congreso de la Nación. Por ese motivo sugerimos que el artículo 65 establezca que El PODER EJECUTIVO NACIONAL, las entidades de la administración nacional centralizada y descentralizada, las empresas y sociedades del Estado y todo ente público o privado con participación estatal mayoritaria, no podrán prorrogar la jurisdicción soberana, sin previa autorización por ley Especial del Congreso Nacional sancionada al efecto.”
Dicho todo esto, no pueden dejar de mencionarse las consideraciones políticas y jurídicas que sobre este han hecho importantes juristas argentinos. Así, por ejemplo Arturo Enrique Sampay ha manifestado que:
“…los países dominantes, inversores de escasos capitales suyos, pero apropiadores en gran escala de recursos naturales y financieros masivos, imponen a los países dominados una administración de justica ad hoc: las controversias de intereses en los que son partes deben ser dilucidadas en los tribunales del exterior que ellos determinan; sin eufemismo hablando: ante sus jueces. Como es de observar, se trata de una fibra más de las que componen la coyunda con que atan a su yugo a los países dependientes“. (Sampay, Arturo E., “Editorial“, en revista Realidad Económica, n° 11, Bs. As., Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE), 1972, p. 72., citado en Araujo, Facundo y Torres, María Carolina, “Apostillas a la problemática de la prórroga de jurisdicción en tribunales extranjeros o arbitrales en materia de deuda soberana”.
Por este motivo, según autores como Arístides H. Corti, y Liliana Costante, : “… la Carta Magna argentina consagra el principio de supremacía constitucional (art. 31) y prohíbe: a) la concesión al Ejecutivo nacional de facultades extraordinarias, la suma del poder público u otorgar sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos quede a merced de gobiernos o persona alguna (art. 29); b) la delegación legislativa, salvo únicamente al Ejecutivo nacional en materias determinadas de administración o de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca (art. 76); c) firmar tratados con potencias extranjeras que no estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos en la Constitución (art. 27) que a su vez reenvía al art. 116, sobre jurisdicción exclusiva y excluyente del Poder Judicial de la Nación en cuestiones de derecho federal y d) delegar competencias y jurisdicción salvo a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad en el marco de tratados de integración con Estados de Latinoamérica y en el caso de tratados con otros Estados, mediante dos votaciones sucesivas del Congreso (art. 75, inc. 24)“. (Corti, Arístides H. y Costante, Liliana B.; “La soberanía y los tribunales arbitrales del CIADI“, Bs. As.., La Ley, LL. 2005-C, 1032., citado en Araujo, Facundo y Torres, María Carolina, “Apostillas a la problemática de la prórroga de jurisdicción en tribunales extranjeros o arbitrales en materia de deuda soberana”.
En el mismo sentido, un autor como “José Nicolás Matienzo propugnaba la doctrina por la cual el principio de la soberanía nacional impone la imposibilidad de transferir jurisdicción argentina a tribunales o árbitros extranjeros por convenciones particulares y/o pactos internacionales. (Dictamen del Procurador General in re CSJN “Montepagano Esteban“, 21/05/1923, Fallos 138:62; publicado en Matienzo, José Nicolás, Cuestiones de Derecho Público Argentino, Bs. As., Abeledo, 1925, t. I, p. 473., citado en Araujo, Facundo y Torres, María Carolina, “Apostillas a la problemática de la prórroga de jurisdicción en tribunales extranjeros o arbitrales en materia de deuda soberana”.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares su acompañamiento para la sanción del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DOÑATE, CLAUDIO MARTIN RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SORIA, MARIA EMILIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GIOJA, JOSE LUIS SAN JUAN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ALVAREZ RODRIGUEZ, MARIA CRISTINA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SOLA, FELIPE CARLOS BUENOS AIRES FEDERAL UNIDOS POR UNA NUEVA ARGENTINA
LARROQUE, ANDRES CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ARROYO, DANIEL FERNANDO BUENOS AIRES FEDERAL UNIDOS POR UNA NUEVA ARGENTINA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DOÑATE, CLAUDIO MARTIN RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SORIA, MARIA EMILIA RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GIOJA, JOSE LUIS SAN JUAN FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ALVAREZ RODRIGUEZ, MARIA CRISTINA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
GARRE, NILDA CELIA CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SOLA, FELIPE CARLOS BUENOS AIRES FEDERAL UNIDOS POR UNA NUEVA ARGENTINA
LARROQUE, ANDRES CIUDAD de BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
ARROYO, DANIEL FERNANDO BUENOS AIRES FEDERAL UNIDOS POR UNA NUEVA ARGENTINA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados MANIFESTACIONES EN MINORIA 19/06/2018

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