PROYECTO DE TP
Expediente 2655-D-2016
Sumario: DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION - LEY 24284; MODIFICACION DEL ARTICULO 16, SOBRE COMPETENCIA.
Fecha: 12/05/2016
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 51
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTÍCULO 1° - Sustitúyase el texto del artículo 16 de la Ley N° 24.284 por el siguiente:
“Artículo 16.- Competencia. Dentro del concepto de administración pública nacional. A los efectos de la presente Ley, quedan comprendidas la administración centralizada y descentralizada; entidades autárquicas; empresas del Estado: sociedades del Estado: sociedades de economía mixta; sociedades con participación estatal mayoritaria: y todo otro organismo del Estado Nacional cualquiera fuere su naturaleza jurídica, denominación, ley especial que pudiera regirlo o Iugar del país donde preste sus servicios.
Quedan exceptuados del ámbito de competencia de la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial y el Poder Legislativo”
ARTICULO 2° - Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Solicito a mis colegas legisladores me acompañen en el presente proyecto que procura la modificación del artículo 16º la Ley N° 24.284 de creación de la figura de la Defensoría del Pueblo de la Nación, a efectos de eliminar la restricción que excluye su actuación en el ámbito de los organismos de defensa y seguridad.
La presente iniciativa comprende una temática que ha sido de constante interés a lo largo de mi trayectoria política y que impulsé decididamente cuando tuve el honor de desempeñarme como Ministra de Defensa de la Nación entre 2005 y 2010.
A diferencia del Proyecto de reforma del Código de Justicia Militar – que fue rápidamente aprobado en ambas cámaras con un amplio y plural apoyo de varias bancadas – el Proyecto de Ley de extensión de jurisdicción del Defensor del Pueblo a las Fuerzas Armadas no corrió la misma suerte. En Septiembre de 2009, el Poder Ejecutivo Nacional remitió a la Honorable Cámara de Senadores una iniciativa en ese sentido - elaborada por el Ministerio de Defensa – pero el mismo caducó en septiembre de 2011 (Expte. HCSN 290/09).
La decisión de instalar el concepto de “soldado-ciudadano” en una matriz conceptual que históricamente había considerado al personal militar como un ciudadano de segunda, es decir con menos derechos y garantías que el resto de la población, orientó una variada batería de medidas instrumentadas por vías legales y administrativas desde el ministerio a mi cargo. Algunas de esas medidas venían a resolver situaciones tan ridículas y anacrónicas como la necesidad de solicitar autorización para contraer matrimonio, pero aún otras - menos evidentes - también afectaban de manera inaceptable la vida privada y familiar de los efectivos.
En Julio de 2008 se llevó a cabo en el Senado de la Nación el Seminario “Conferencia sobre Reformas Democráticas y Derechos Humanos en las Fuerzas Armadas” en el que participaron representantes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Comisionado Parlamentario de las Fuerzas Armadas de la República de Alemania, expertos de CELS y varios especialistas. En dicha ocasión, mientras hacía un llamado al tratamiento del Proyecto de reforma del Código de Justicia Militar, que venía de obtener media sanción en la Cámara de Diputados - con 154 votos a favor y 2 en contra – tuve la satisfacción de anunciar la instrucción de la Presidenta de preparar un proyecto de ley ampliando a las Fuerzas Armadas el alcance jurisdiccional del Defensor del Pueblo.
El Comisionado Parlamentario de las Fuerzas Armadas de la República de Alemania, Reinhold Robbe, mostró una especial predisposición durante ese proceso para enriquecer el debate de los equipos técnicos con la experiencia de su institución.
En Mayo de 2009 se celebró en la ciudad de Berlín la primera Conferencia Internacional de Ombudsman de las Fuerzas Armadas, organizado por el Bundestag, en la que participaron representantes de distintas regiones del mundo y en la que la República Argentina fue invitada especialmente a exponer su iniciativa por tratarse de una novedad en el ámbito latinoamericano.
Introducción:
A pesar de los innegables avances institucionales obtenidos en las últimas tres décadas, el proceso argentino de consolidación democrática de los sistemas de Defensa Nacional y Seguridad Interior requiere aún seguir avanzando en el fortalecimiento institucional de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y Cuerpos Policiales. Dicho fortalecimiento incluye desde ya la adopción de todas las medidas que permitan garantizar a sus integrantes el ejercicio de los derechos y garantías contenidos en la Constitución Nacional y en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos con la misma jerarquía.
La mencionada ley define en su artículo 1º que “El objetivo fundamental de esta institución es el de proteger los derechos e intereses de los individuos y la comunidad frente a los actos, hechos y omisiones de la administración pública nacional, que se mencionan en el artículo 14.” Incluido dentro del capítulo referido a su competencia titulado "Actuación. Forma y Alcance” el artículo remitido establece que “El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del interesado cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones de la administración pública nacional y sus agentes..."
Se observa en primer término que la competencia del Defensor del Pueblo es amplia e incluye a todos los órganos que integran la Administración Pública. Sin embargo, el artículo 16 de la ley, en su segundo párrafo exceptúa del ámbito de la competencia al "Poder Judicial, el Poder Legislativo, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los organismos de defensa y seguridad."
La reforma constitucional de 1994 incorporó al Defensor del Pueblo en el artículo 86 como órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación. Sostiene el mencionado artículo que “... su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e Intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración, y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”.
Al confrontar ambos textos, se refleja una contradicción normativa. Por un lado, una Ley nacional excluye del ámbito de la competencia del Defensor del Pueblo a los órganos de defensa y seguridad y por el otro, un reconocimiento constitucional a la misma extendido a todos los componentes de la Administración. Frente a este conflicto, es conveniente recurrir al principio de supremacía constitucional, concluyendo que siempre prevalece lo dispuesto por la Constitución Nacional cuando su texto se encuentre en colisión con una norma de inferior jerarquía, como lo es una ley nacional.
Por otra parte, la disposición legal mencionada restringe el pleno ejercicio de un derecho constitucionalmente garantizado a los miembros de las fuerzas de defensa y de seguridad, como lo es poder recurrir ante la Defensoría del Pueblo frente a un hecho, acto u omisión de la Administración Pública, estructura de la que forman parte las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y Cuerpos Policiales. Siendo una de las funciones primordiales de la Defensoría del Pueblo garantizar un mecanismo de tutela de los derechos a los ciudadanos, y con ello, el acceso a la Justicia y la protección de los Derechos Humanos, resulta contrario a la primera parte de la Constitución Nacional (artículo 31) el impedimento de acceso a tal Institución por parte de los miembros de las mencionadas organizaciones.
Si recurrimos a las fuentes de la Ley, en este caso la normativa española que sirvió como guía para la elaboración de nuestra propia legislación, encontramos la Ley Orgánica N° 3 de abril de 1981 que estableció la creación de dicha institución para el país ibérico. El Doctor Jorge MAIORANO (elegido primer Defensor del Pueblo de nuestro país) expresa que "La ley Orgánica del Ombudsman español, a diferencia de los ordenamientos que prevén una detallada relación de los órganos incluidos en su competencia [...] emplea en su artículo 1° la fórmula genérica de la “administración” para determinar el alcance de su labor protectora. A partir de este concepto y merced al desarrollo de otros artículos, su competencia comprende, no sólo la administración pública en sentido estricto, sino también la administración de justicia y la administración militar. . .”
El artículo 14 de la ley española establece que “El Defensor deI Pueblo velará por el respeto de los derechos proclamados en el título primero de la Constitución, en el ámbito de la administración militar, sin que ello pueda entrañar una interferencia en el mando de la defensa nacional”. Sin embargo, continúa esgrimiendo el Doctor MAIORANO “...las autoridades militares recibieron y aceptaron las gestiones del Defensor del Pueblo tendientes —por ejemplo- a temas tales como la asignación de destinos, reconocimientos médicos, accidentes y fallecimientos durante el servicio militar, prórrogas y exenciones, accidentes, condiciones de la prestación, procedimientos disciplinarios, etcétera”
Es decir, al analizar los antecedentes que motivaron la redacción de nuestra Ley N° 24.284 se vislumbra que no se halla vetada al Defensor del Pueblo la competencia de acción en el ámbito de la administración militar sino que, además, la autorización de la misma produce efectos altamente positivos tanto para las organización en su marco institucional, como para los individuos que la componen.
Cabe recordar que uno de los fundamentos principales para la institución de una Defensoría del Pueblo, es que frente a los abusos y los excesos del poder el ciudadano encuentre una institución del propio Estado que proteja y promueva sus derechos. Y los Integrantes de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y Cuerpos Policiales revisten tal carácter de ciudadanos, por lo que no resulta apropiado, e incluso seria violatorio de sus derechos y garantías, privarlos de la posibilidad de acceso al Defensor del Pueblo en el ámbito propio de su desarrollo humano y laboral. En este sentido, se acordará con que “Para poder considerarse parte de la población y de la sociedad, el militar, aun portando su uniforme debe sentir que pertenece a esta población, el militar desarrolla este sentimiento cuando también como miembro de las fuerzas armadas puede disfrutar plenamente de los derechos libres del ciudadano y cuando estos derechos sólo se vean limitados en la medida en que sea indispensable para el correcto desempeño de las fuerzas armadas.” A partir de este entendimiento se aspira a satisfacer situaciones en las que el personal subalterno es víctima de conductas de abuso o acoso por parte de un superior. Por ejemplo, al disponer la asignación a un subalterno de un destino lejano, cuando éste se encuentra a cargo de familiares o personas convalecientes.
El concepto y alcance de los derechos humanos debe ser entendido y aplicado para todos los ciudadanos por igual (conforme artículo 16 de la Constitución Nacional y concordantes). En este sentido, la eliminación de la exclusión del mecanismo de vigilancia y promoción de los derechos humanos que constituye el Defensor del Pueblo para las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y Cuerpos Policiales resulta impostergable.
Para reforzar esta idea, vale también recordar que la versión taquigráfica del debate del Proyecto de ley de la Defensoría del Pueblo no registra antecedente o referencia alguna sobre los fundamentos de esta exclusión.
A continuación se comparten dos secciones complementarias. Una referida a la consolidación y síntesis de iniciativas parlamentarias sobre el particular, presentadas desde el año 2008; y otra referida a un repaso de la evolución de las figuras de ombudsman militares en Suecia, Finlandia, Noruega, Dinamarca y Alemania Occidental.
a) Proyectos parlamentarios
En junio de 2008 la senadora nacional María Cristina Perceval presentó un proyecto de ley “relativo al ejercicio de las competencias del defensor del pueblo en materia de defensa”. Considerando que por el artículo 13º de la Ley la Defensoría del Pueblo se contaba con dos Defensores Adjuntos que auxiliaban al Defensor del Pueblo en sus tareas, propuso una reforma para establecer la designación de un tercero: el “Defensor Adjunto para Asuntos Militares y de Defensa Nacional”. El proyecto comprendía además la modificación del artículo 16º de la Ley para extender la competencia de la Defensoría del Pueblo a todo organismo nacional “cualquiera fuere su naturaleza jurídica, denominación, ley especial que pudiera regirlo, o lugar del país donde preste sus servicios”. Exceptuando exclusivamente al “Poder Judicial y el Poder Legislativo”, con lo cual, el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas –así como los organismos y fuerzas de seguridad- quedaban subsumidos en sus alcances.
Poco más de un año después, en agosto de 2009, el senador nacional Arturo Vera, de la Unión Cívica Radical, presentó un proyecto creando la “competencia del Defensor del Pueblo en materia de defensa y seguridad”. A diferencia del proyecto de la Senadora Perceval, no proponía la modificación del artículo 13º de la Ley Nº 24.284 con la incorporación de un tercer Defensor Adjunto, sino que extendía la competencia del Defensor del Pueblo a la jurisdicción de defensa introduciendo cambios en su artículo 16º y manteniendo la exclusión de su jurisdicción del Poder Judicial y el Poder Legislativo. Sostenía asimismo que el artículo 86º de la Constitución Nacional y el articulado de la Ley Nº 24.284 no explicitaban para el Defensor del Pueblo “áreas o competencia en razón de materia”. Y también fundamentaba su negativa a crear un Defensor Adjunto con esas competencias específicas en materia de defensa alegando que el artículo 86º de la Constitución Nacional concebía al Defensor del Pueblo como una institución unipersonal, siendo los Asesores Adjuntos –establecidos por artículo 13º de la Ley Nº 24.284- auxiliares de sus tareas.
En septiembre de 2009, como ya hemos referido, se presentó la iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, elaborada por la cartera entonces a mi cargo, que disponía – al igual que en los proyectos de los senadores Perceval y Vera - el levantamiento de la exclusión jurisdiccional del Defensor del Pueblo sobre los organismos del área de Defensa.
Luego, en junio de 2011, los diputados nacionales por la Unión Cívica Radical Julio César Martínez, Juan Pedro Tunessi, Silvia Storni, Eduardo Raúl Costa y Elsa María Álvarez, también presentaron un proyecto en la misma línea, ampliando las competencias de la Defensoría del Pueblo en materia de defensa y seguridad, exceptuando su intervención sobre el Poder Legislativo y el Poder Judicial. En los fundamentos del proyecto señalaban que la exclusión establecida por el artículo 16º de la mencionada Ley, colisionaba con el contenido del artículo 43º de la Constitución Nacional reformada en 1994, por el cual: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley”. También destacaban que la Constitución Nacional no prescribía ninguna limitación con relación a la esfera de la defensa (y tampoco de la seguridad) y que la no intervención de la Defensoría del Pueblo en esa jurisdicción comportaba –citando declaraciones de la suscripta como Ministra de Defensa- “una privación de acceso de los profesionales militares a una institución de naturaleza constitucional prevista para todos los ciudadanos, independientemente de la profesión que ejerzan, lo cual deja a un sector de la ciudadanía fuera de la Constitución”. Finalmente, argumentaban en favor de la extensión de las competencias del Defensor del Pueblo antes que por la opción de crear un Defensor Adjunto para defensa y seguridad, pues si bien reconocían que la diversificación de temáticas conllevaba un desconocimiento relativo de los asuntos específicos, la concentración de las mismas en una única oficina aseguraba que los derechos de los soldados y policías no sean indebidamente diferenciados de los de la población en general.
El contenido del proyecto de estos cinco legisladores avanzaba en definiciones del instituto del ombudsman militar como una agencia situada por fuera de la cadena de mando, tanto del Ministerio de Defensa como de las Fuerzas Armadas, dado que debía recibir e investigar denuncias de militares de cualquier grado, y que estos puedan realizarlas sin previo aviso a sus superiores y sin riesgo de sanciones posteriores, lo cual no significa de ninguna manera quebrar la cadena de mandos.
b) Los Sistemas de Ombudsman militares en el mundo
A. Suecia
El establecimiento de una oficina adicional al original Justitieombudsman -JO- se sugirió en 1901, año en que se estaba legislando una nueva organización de la defensa nacional, y un miembro del parlamento propuso el establecimiento de un Ombudsman militar que sólo fuese responsable ante el parlamento. Sus funciones serían las mismas que las del JO, pero limitadas a los asuntos relativos a la defensa nacional. No obstante de varias proposiciones, se aceptó hasta 1908, siete años después.
Aunque el parlamento no parecía convencido de que se necesitara un instrumento especial para el control de las fuerzas armadas, el gobierno tenía otra opinión, ya que la propaganda antimilitarista en Suecia había generado una gran desconfianza en la administración militar. Consecuentemente, en 1908 el gobierno designó un comité de civiles que se encargara de investigar la administración y los gastos militares, así como el trato y bienestar de los conscriptos.
En 1914, cuando estalló la primera Guerra Mundial, Suecia estaba reformando su defensa nacional. Si bien el país no se vio envuelto en las operaciones de guerra, la reforma al sistema de defensa, significó un aumento de personal militar y mayores asignaciones para la defensa nacional. Por fin encontraba un pretexto el Gobierno para la solución al problema de un mejor control parlamentario de los asuntos militares.
El JO no había excluido de su vigilancia a las fuerzas armadas, sin embargo, por la gran cantidad de funciones que desempeñaba se había reducido a observar las sentencias pronunciadas por las cortes marciales, examinar los registros de prisioneros militares e investigar asuntos que le fueran señalados. Sin embargo, la opinión pública estaba demandando un control más eficiente en este vasto campo castrense, especialmente en vista de que el servicio militar obligatorio sujetaba a los ciudadanos durante prolongados periodos a condiciones diferentes de las de otros ciudadanos.
Así pues, la explicación del procedimiento sumario del derecho militar relativamente más severo, parecía requerir una observación cuidadosa para que no se torciera su objetivo real. Además, las asignaciones militares constituían una parte considerable del presupuesto estatal y se hacía necesaria una vigilancia más estrecha en su ejercicio; el sentido general era evitar toda desconfianza en la administración militar.
Principalmente por estas razones se decidió transferir la vigilancia de la administración militar a un nuevo funcionario, el Militieombudsman -MO-, cuya oficina debería ser ocupada por un jurista, como sucedía en el JO. De esta manera, se rechazó una sugerencia previa en el sentido de que el nuevo funcionario debería ser experto en asuntos militares, ya que no se deseaba que interviniese en tecnicismos militares, pues el objetivo de esa oficina era la de fortalecer la confianza pública en la organización de la defensa nacional. Tal función la podría realizar más atinadamente una institución independiente que pudiera realizar una vigilancia continua, una investigación imparcial de las quejas y una intervención en casos de abuso.
Así las cosas, el parlamento acepta la propuesta del Gobierno y aprueba las reformas a la constitución, necesarias para el establecimiento del Militieombudsman. La institución surgió definitivamente después de una serie de debates el 19 de mayo de 1915.
Tanto el MO como el JO, son designados por el parlamento para un periodo de cuatro años, y en raras ocasiones se ratifica el nombramiento al final de cada periodo. El nombramiento se hace mediante la votación de un grupo de 48 miembros del parlamento. Este grupo también nombra un Militieombudsman asistente que sustituye al MO cuando éste, por algún motivo, se encuentra ausente. A fin de aumentar el prestigio del MO y el JO, su remuneración corresponde ahora a la de un Magistrado de la Suprema Corte, y tienen derecho a una pensión tras sólo tres periodos de servicio.
La posición y atribuciones del MO son las mismas que las del JO en todo lo esencial. Sin embargo, el MO desempeña funciones relativas a su encargo independientemente del ejecutivo y del parlamento. Ni siquiera el parlamento le da instrucciones al MO sobre casos particulares o asuntos que deban ser investigados. Sin embargo, debe someter al parlamento un informe anual impreso relativo a las actividades realizadas. El informe, junto con todos los registros diarios y documentos pertinentes, es examinado por el Primer Comité Legal, el mismo Comité que revisa las actividades y el informe del JO. La principal responsabilidad del MO consiste en asegurarse de que los oficiales, y otros funcionarios encargados de los trabajos inherentes a la administración militar, respeten los estatutos, leyes y reglamentos. El Ministro de Defensa, al igual que los otros ministros del gabinete, por estar sujetos a controles diferentes, queda exceptuado de esta vigilancia. Con esta excepción, todos los militares con grado superior al de cabo quedan sometidos al escrutinio del MO. En cuanto al personal no militar relacionado con asuntos de la defensa nacional, la jurisdicción del MO, abarca a cualquiera que se encuentre en una posición de responsabilidad tal que pueda ser enjuiciado por incumplimiento del deber. Por lo tanto, esto se aplica a los jueces, fiscales y policías cuando se ocupen de casos de naturaleza militar.
Esto se debe a que en la reforma constitucional de 1948, Suecia abrogó las cortes marciales en tiempo de paz. Por tanto, un comandante militar que aplique una pena de arresto a un soldado, la apelación se hace ante los tribunales ordinarios. Tales tribunales, así como los fiscales públicos y la policía ordinaria, se encargan de todos los casos relativos a delitos militares.
Una queja formal siempre origina una investigación por parte del MO, a menos que sea anónima, la mayor parte de las investigaciones surgen de hallazgos que se hacen en relación con las revisiones hechas al azar de expedientes, registros e informes de las varias dependencias de la administración militar. Desde luego, es importante que se investiguen las quejas, pero también es importante para el sentimiento público de seguridad legal, que los errores judiciales o de otros funcionarios no pasen desapercibidos, aunque no haya una queja al respecto. No obstante que en ocasiones la queja de un soldado puede ser trivial, es indudable que, si no se repara el agravio, en el largo plazo puede resultar perjudicial para su unidad y subsecuentemente para toda la comunidad.
Si bien, la organización del bienestar que existe dentro del ejército trata de ayudar al soldado a resolver sus problemas personales, la rutina y la disciplina militares, que en sí mismas son necesarias para el desempeño de la actividad castrense, pueden hacer que disminuya la confianza del soldado en la solución de su problema.
Al igual que los soldados, los oficiales y otras personas empleadas regularmente en la organización de la defensa, incluyendo a los civiles, también formulan quejas ante el MO. Normalmente estas quejas son relativas a las recomendaciones y calificaciones que los superiores hacen del quejoso, en relación a los factores que se consideran para los ascensos, y por parte del personal civil, por las condiciones del servicio; otras personas ajenas a la defensa nacional que presentan quejas ante el MO, a menudo se refieren a violaciones de la propiedad privada provocadas por las actividades militares. Por otra parte, el MO se ocupa por propia iniciativa de las investigaciones que no derivan de quejas y que pueden surgir en tres formas diversas: primera, de los informes mensuales que le presentan las prisiones militares, en estos informes aparecen todos los militares confinados como resultado de un castigo disciplinario o mientras esperan ser juzgados por una falta militar; de esta forma el MO puede vigilar la administración de justicia dentro de las fuerzas armadas, ya sea que la ejerciten los fiscales públicos y los tribunales comunes, o los comandantes militares. Se considera particularmente importante que se mantenga el derecho de no ser privado de la libertad a no ser por una decisión legal bien fundada.
En segundo lugar, el MO se entera de las notas que aparecen en la prensa acerca de incidentes militares y otras cuestiones relacionadas con la defensa nacional, la noticia puede provocar que el MO pida un informe a las autoridades militares correspondientes; de esta forma, la prensa es un auxiliar en la tarea de vigilancia del MO.
La tercera y más importante fuente de los asuntos de que se ocupa el MO por propia iniciativa, son el resultado de sus viajes de inspección a las instalaciones militares; al mismo tiempo visita las oficinas de los fiscales y los tribunales del área que corresponda. La materia fundamental de las inspecciones son los expedientes y documentos que se relacionan con la jurisdicción militar, así como los registros y sanciones disciplinarios y de otro tipo que se imponen a los soldados. Dado que el MO no sólo revisa el bienestar y el trato que reciben los conscriptos y otros soldados, sino también la administración general de la unidad, extiende su inspección a los edificios y otras instalaciones, presta particular atención a las condiciones de los cuarteles, salas de reunión, baños, etcétera. Se pregunta a los soldados bajo arresto si se respetan sus privilegios, tales como disfrutar de la lectura y de paseos para respirar aire fresco.
También se examinan los registros de hospitales militares. Con asistencia de expertos especialistas se revisan las listas de personal y los expedientes de movilización; igualmente se inspeccionan los víveres y la ordenanza. Cuando la inspección pone al descubierto alguna falla, se investiga de cerca el asunto, que puede ser objeto de los reglamentos o no. Por lo tanto, cuando no existen reglas expresas, el MO tiene facultades como también las tiene el JO, para asegurarse de que los funcionarios actúen de acuerdo con el propósito y el espíritu de la ley, para el beneficio del interés público y de los derechos individuales.
Las actividades del MO tampoco están limitadas por las disposiciones relativas al secreto de la administración militar, asimismo tiene acceso a los documentos secretos y a áreas restringidas, lo que tiene un mérito particular porque puede representar al público en un campo en que no se aplican controles normales, tales como el escrutinio de la prensa. Esta vigilancia del MO, constituye una barrera contra las acciones poco sensatas, o aun puramente arbitrarias, en dominios en que está vedada la observación pública.
Todas las instituciones y dependencias oficiales están obligadas a prestar la ayuda que se les pida. Si es necesario, la policía realiza una parte de la investigación. Las investigaciones de que se ocupa el MO, se inician con una explicación que piden al funcionario correspondiente. Cuando es necesario se pide información de otras personas familiarizadas con el caso.
El MO, para corregir las faltas al igual que sucede con el JO, su poder de actuación y su posición de autoridad están fundados en la confianza del parlamento, lo que le proporciona una gran oportunidad de lograr correcciones y obtener la obediencia sin tener que llevar un caso a los tribunales. Tanto el MO como el JO, sólo tienen facultad para acusar por un delito que se persiga de oficio, y no tienen poder directo para ordenar que un funcionario corrija su error o compense una pérdida.
El MO, al igual que el JO, no se limita enteramente a la aplicación de las leyes existentes, ya que puede proponer cambios a la legislatura, por ejemplo, puede hacer una proposición para hacer más efectivas las multas disciplinarias con el fin de disminuir la utilización del confinamiento disciplinario.
Finalmente, uno de los argumentos que se esgrimieron contra la creación de la oficina del Militieombudsman fue que se perjudicaría la disciplina militar al otorgar a un soldado la oportunidad de quejarse en contra de sus superiores. Sin embargo, tales afirmaciones no resultaron justificadas. Es cierto que la oficina del MO fue recibida al principio con escepticismo por los oficiales, pero con el paso del tiempo han llegado a entender mejor sus propios derechos y los de los soldados; ahora encuentran muy natural que la disciplina militar deba sujetarse a reglas procesales destinadas a proteger los derechos individuales. Ahora el MO es respetado por los oficiales y están conscientes de los beneficios que se derivan de la existencia y actividad de la institución.
Las circunstancias descritas justifican ampliamente la existencia de la institución encargada de los asuntos militares, cualquiera que sea su razón. El MO actúa como un protector de la ley y contribuye a crear un sentimiento público de seguridad y confianza en el que prevalezca el imperio de la Ley.
Es un organismo independiente, imparcial y jurídicamente calificado, al que puede recurrir cualquier ciudadano agraviado, y que da a los oficiales una razón adicional para el cumplimiento puntual de sus deberes.
B. Finlandia
Cabe recordar que Finlandia fue parte integrante de Suecia durante seis siglos, hasta que en 1809 fue cedida al imperio zarista de Rusia. No obstante esa anexión, su orden jurídico guardó profundas vinculaciones con el régimen sueco; una de las manifestaciones más notorias de aquella relación la constituyó la designación de un Canciller de Justicia -JK-, a imagen y semejanza del Justitieombudsman sueco, el cual tenía como función principal el control y la supervisión de los funcionarios públicos, inclusive con facultad de acusar ante el zar, al gobernador general por irregularidades o incumplimiento de las leyes. Pero es hasta 1933 cuando tiene competencia sobre los asuntos militares.
En Finlandia sólo hay un Ombudsman parlamentario, y el Canciller de Justicia, nombrado por el presidente, mantiene una posición muy importante para la salvaguardia de los derechos individuales. El Canciller de Justicia de Finlandia se originó en la oficina correspondiente de Suecia. En 1812 el JK recibió sus propias reglas de procedimiento, de acuerdo con las cuales no sólo tenía que asegurar la legalidad de los actos de todos los funcionarios y tribunales, sino que como guardián de la ley debía estar presente en las sesiones de ambas cámaras del Senado.
Como un resultado indirecto de la era rusa, que se prolongó por más de un siglo, pero no tuvo un impacto directo sobre el sistema legal finlandés, el Canciller de Justicia -un título adoptado en la nueva Constitución de Finlandia independiente en 1919- pasó a ocupar una posición considerablemente diferente de su correspondiente sueco.
Tanto el Canciller como el Ombudsman han sido considerados como guardianes supremos de la ley; por lo tanto, han tendido naturalmente a vigilar la actividad de todos los funcionarios públicos, los tribunales, los órganos de gobierno autónomos de los municipios y de la iglesia y los más altos funcionarios del estado.
En 1926, el Canciller de Justicia envió un comunicado al comandante de las fuerzas de Defensa, en el que insistía en que debía respetarse la posibilidad de que un soldado presentara una queja directamente al Canciller, cuando se hubiesen violado sus derechos legales. Sin embargo, por una razón u otra, parece existir dentro del ejército la creencia de que no es correcto que un subordinado utilice el derecho de quejarse directamente, y esto ha limitado la utilización de esta instancia.
Sin limitar sus facultades y por razones prácticas, en 1933 se relevó al Canciller de Justicia de la obligación de vigilar el cumplimiento de la ley en las fuerzas militares, en los campos penales o penitenciarías, y en relación con otras personas en prisión o detenidas. Así pudo transferir el JK al Ombudsman parlamentario casi todas las quejas conectadas con estos campos; sin embargo, el Canciller de Justicia sigue revisando las disposiciones que regulan las detenciones y lo referente a la ejecución de las sentencias.
La vigilancia de la observancia de la ley, se ha centrado principalmente dentro de las propias fuerzas armadas, y en última instancia en la rama legal del Estado Mayor General. La rama legal de este grupo colegiado, ejerce su vigilancia por medios tales como la revisión de las órdenes del día, donde generalmente deben registrarse los castigos disciplinarios.
Se advierte pues que la actividad estatal referente a las fuerzas armadas que era encargada al JK, en 1933 transfirió su vigilancia al Ombudsman, no obstante ello, se han hecho pocas inspecciones y las quejas provenientes de las fuerzas armadas en este ámbito han sido muy escasas, excepto en los años inmediatamente siguientes a la segunda Guerra Mundial.
De esta manera, en lo referente a las fuerzas armadas, la labor del Gestor finlandés no se ha desarrollado siguiendo lineamientos similares a los del Ombudsman militar sueco. En consecuencia, el Ombudsman finlandés se asemeja mucho al Ombudsman civil sueco, excepto que las facultades de vigilancia de aquél no sólo incluyen a los Ministros y al Gabinete
C. Dinamarca
Dinamarca ha tenido una constitución democrática desde 1849. El Rey es el jefe nominal del poder Ejecutivo, pero no tiene responsabilidad personal y desempeña sus funciones a través de Ministros responsables. A la asamblea legislativa unicameral, se le llama la Folketing. El poder judicial es independiente de las autoridades administrativas y de la Folketing. En términos de la constitución, las autoridades municipales son independientes, pero el gobierno central tiene facultades para vigilar sus actividades.
Los ministros son responsables ante la Folketing por la administración eficiente de sus departamentos. Esto significa que son responsables de las actividades de los funcionarios civiles y de otros empleados estatales, así como de sus actos personales. Además, los Ministros pueden ser censurados por el Rigsret, un tribunal especial compuesto por miembros de la Suprema Corte y de la Folketing.
La legislación danesa establece el nombramiento por la Folketing de una o dos personas, quienes no podrán ser miembros de la Folketing, para que vigilen la administración civil y militar del Estado.
Las reglas detalladas se establecen en le ley del Ombudsman del 11 de septiembre de 1954, y fueron complementadas más tarde por las instrucciones adoptadas por el parlamento el 22 de marzo de 1956. De acuerdo con la ley, el Ombudsman tiene facultades para vigilar toda la administración estatal, civil y militar. Esto significa que está facultado para controlar a todas las personas que actúan al servicio del Estado incluyendo a los Ministros y a las fuerzas armadas.46
D. Noruega
Noruega estableció un esquema de Ombudsman para las fuerzas armadas en 1952. Aunque el Ombudsman militar sueco sirvió de modelo, este esquema difiere de aquél en ciertos aspectos. La razón principal es que el esquema noruego se ajustó para adaptarlo al sistema previamente existente de Comités representativos en las fuerzas armadas noruegas.
Desde 1912 se incluyeron disposiciones en los reglamentos de las fuerzas armadas para que las clases militares pudieran elegir representantes que discutieran con los oficiales superiores los problemas del soldado ordinario. Con el transcurso del tiempo se desarrolló este sistema, principalmente desde la última guerra mundial, de manera que ahora hay un Comité representativo por cada unidad militar de más de treinta y cinco hombres. El Comité se compone del comandante de la unidad y de representantes electos entre las clases (cabos y sargentos).
El desarrollo del sistema se debe a los informes de dos comités oficiales, el Comité de Representantes en 1948 y el Comité de Duración del Servicio en 1950. El primer Comité recomendó el mayor desarrollo del sistema de representantes. Encontró que ello constituiría un paso claramente democrático, y serviría para crear confianza, cooperación y solidaridad entre todas las categorías de las fuerzas de defensa.
En la formulación de las disposiciones para los Comités, se aceptó la opinión que estos organismos sólo deberían ser de consulta y asesoría para los comandantes. En consecuencia, no tienen verdadera autoridad. El derecho de tomar decisiones y por lo tanto la responsabilidad de mando, continúa en manos de los comandantes individuales.
Sin embargo, en los Comités, tanto el comandante como los representantes, pueden plantear para su discusión cualquier problema y las dificultades que puedan surgir para las clases durante el término del servicio militar. Dada la organización autoritaria de las fuerzas de defensa, los comités de representantes no podían tener verdadera autoridad; ello constituía una debilidad del sistema, ya que los representantes no podían poner en efecto medida alguna si el comandante se oponía.
Consecuentemente surgió la idea de un mayor desarrollo del sistema, y es en parte en esta reflexión que se planteó por primera vez la idea de un representante central, un Gestor para las fuerzas de la defensa. La idea era que este representante central debería poder considerar y llevar más adelante los asuntos que los representantes hubiesen presentado para su discusión en los comités, sin encontrar una solución satisfactoria para los mismos. La labor desarrollada en este sentido, se ha convertido en una parte importante de la actividad del Ombudsman militar, institución que forma la última instancia del sistema de representantes con todas las tareas que ello implica a diferencia del Ombudsman militar de Suecia.
Otra consideración que fue determinante para el establecimiento del Ombudsman para las fuerzas de la defensa noruegas, fue la simpatía hacia el soldado individual y su sensación de seguridad legal. Es cierto y bien sabido que la seguridad legal está protegida en las leyes y reglamentos de la defensa, pero en las condiciones de obediencia y subordinación que existen y deben existir en los servicios armados, en ocasiones puede parecerle al individuo que no tiene la misma protección legal que en la vida civil. Para corregir esto, el Gestor militar debería ser un funcionario al que pudieran acudir las clases, fuera de los conductos del servicio regular, en busca de consejo y ayuda. De esta forma, la institución contribuiría a crear un sentimiento más fuerte de seguridad legal.
En este sentido, el Comité de Duración del Servicio, que propuso tal representante central expresó: “Para dar a los conscriptos un sentimiento más fuerte de seguridad legal, el Comité propone que se cree un Representante para las fuerzas armadas elegido por el Storting -parlamento-. Todos los miembros de las fuerzas armadas podrán acudir directamente al Representante [central] para obtener asesoría o ayuda si no la pueden obtener en otra forma. Los Comités de Representantes también podrán acudir al Representante central cuando las cuestiones que les ocupen no puedan arreglarse localmente. El Representante central, deberá tener una posición tan fuerte que pueda obtener información en cualquier parte de la defensa nacional en relación a los asuntos que se le planteen. El Representante para las fuerzas armadas ejercerá control e intervendrá fundamentalmente cuando se violen la seguridad legal y los derechos de los oficiales o de las clases de conscriptos; o sea que se enfoca al aspecto jurídico del Militieombudsman el que creemos que debería asignarse al Representante para las Fuerzas de la Defensa”.
El gobierno reaccionó positivamente ante la proposición, y en su presupuesto para 1951-52, el ministerio de Defensa propuso una asignación para iniciar el sistema de un representante especial, o Gestor. En este sentido el ministerio expuso que, “tanto los conscriptos como la fuerza de Defensa se beneficiarán con la creación del cargo que ha propuesto el Comité de Duración del Servicio. No hay duda de que la seguridad y la posición legales de los conscriptos están satisfactoriamente protegidas por las leyes y reglamentos. Sin embargo, un Ombudsman para las fuerzas armadas, al que puedan acudir los conscriptos y sus representantes fuera del llamado curso regular del servicio, adquiriría una función importante al crear un sentimiento de seguridad legal entre los conscriptos y contribuiría a que se observen plenamente las leyes y reglamentos. Debe tener una posición tan fuerte, que pueda obtener información en cualquier parte de la Fuerza de Defensa en conexión con los asuntos que se le presenten”.
El Ombudsman militar ayudará a salvaguardar los derechos cívicos del personal de las fuerzas armadas, y por medio de sus actividades podrá igualmente tratar de aumentar la eficiencia de las fuerzas armadas, al ocuparse de los asuntos que planteen los comités de representantes y los conscriptos individuales relativos a la duración del servicio o a las condiciones del servicio tales como los derechos económicos y sociales de los conscriptos, así como las cuestiones relativas al trabajo educativo y bienestar, el servicio en la cantina, pensiones, equipo, ropa, alimentación y hospedaje.
La tarea fundamental del Ombudsman militar noruego consiste en aclarar las circunstancias que motivan las quejas y, en caso de ser necesario induce a las autoridades competentes a solucionar la cuestión planteada. Si tales autoridades se niegan a cooperar para superar esas diferencias, el Ombudsman lo incluye en su informe anual o en otro especial, si las características así lo justifican. De esta forma, en 1965 se amplió el alcance del esquema para incluir a quienes no querían ir al ejército por razones de conciencia.
La persona que desempeña el cargo de Ombudsman militar en Noruega y los miembros de su junta, no tienen conocimiento jurídico; sin embargo, su asistente y administrador son abogados.
La experiencia de Noruega con el Ombudsman de las fuerzas armadas indica que la institución ha funcionado satisfactoriamente, es natural que el sistema haya encontrado el escepticismo de los oficiales, pero esto se ha superado en gran medida. Ahora, la opinión general parece ser la de que este sistema de Ombudsman es de gran valor para ayudar a crear un sentimiento de seguridad legal entre el personal de las fuerzas armadas, y una relación de confianza y respeto entre los oficiales y clases.
E. Alemania Occidental
Entre las disposiciones más significativas de la ley básica alemana, está la que se ocupa de la integración de las fuerzas armadas en el Estado democrático, y la relación existente entre el Bundestag -Cámara de Representantes- y las fuerzas armadas. Tales disposiciones han llevado a un fortalecimiento del control parlamentario en el ámbito militar como nunca antes existió en la historia constitucional alemana.
Además de los medios tradicionales de control parlamentario, presupuesto, comités diversos, comité de defensa y el derecho de interpelación, la constitución creó también, la oficina del Ombudsman militar o Comisionado Parlamentario para asuntos militares.
El Ombudsman militar -GM-, es una institución nueva en el Derecho Constitucional Alemán, sirvió como modelo el Militieombudsman sueco, la institución más antigua de su clase. La idea de hacer más efectivo el control parlamentario sobre las fuerzas armadas, mediante un Ombudsman militar que funcione como “los ojos del parlamento” se discutió por primera vez en 1952, cuando se preparaba la legislación que establecía las fuerzas armadas.
De esta manera, cuatro años después, en marzo de 1956, con el apoyo unánime del gobierno y del parlamento y el beneplácito del público, se concretó la idea mediante una enmienda constitucional, se creó un Ombudsman militar y se determina la extensión de sus funciones. Debe ser designado para salvaguardar los derechos básicos y asistir al Bundestag en el ejercicio del control parlamentario. La Constitución dejó los detalles de su nombramiento, posición, derechos y obligaciones a la interpretación de una ley reglamentaria que se aprobó en junio de 1957, como la ley del Ombudsman militar del Bundestag.
Al GM lo elige, sin la participación de otros organismos constitucionales, el Bundestag en sesión plenaria, mediante voto secreto y sin discusión; se requiere el voto de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros. El derecho de proposición de candidatos lo tienen el Comité de Defensa del Bundestag y los grupos parlamentarios del mismo. Son elegibles todos los alemanes que posean el derecho de votar para el Bundestag.
El Ombudsman militar, cuyo mandato es de cinco años, ocupa su cargo de acuerdo a una ley especial. Su status legal personal se asemeja al de los miembros del ministerio federal, y queda incluido en el presupuesto de la administración del Bundestag.
La ley Básica define dos funciones del GM, una, la que tiene bajo la constitución y la otra, deriva de sus diferentes derechos de iniciativa para el desempeño de sus tareas. En la medida que actúa como una institución auxiliar del Bundestag en el ejercicio del control parlamentario, se dice que es un organismo del parlamento, pero en virtud de que también se le llama para la protección de los derechos básicos, se le atribuye la calidad de un organismo constitucional independiente que rompe el sistema tradicional de separación y control de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. La ley añadió una tercera función, cuidar de que los oficiales observen principios apropiados de liderazgo y de guía o modelación del carácter.
Sin embargo, estas funciones pueden ser desempeñadas por el GM sólo en la siguiente medida: puede intervenir en el campo de la defensa militar, pero no en cuestiones digamos operativas, y como dependencia del Bundestag sólo puede actuar en el campo del control parlamentario. Consecuentemente, su actividad es estrictamente de vigilancia o de investigación, por tanto, debe abstenerse de intervenir directamente en el dominio de la administración, incluyendo la de las autoridades militares.
Al desempeñar sus funciones como auxiliar parlamentario, recibe instrucciones del Bundestag o del Comité de Defensa, a menos que este último realice por sí mismo la investigación. Cuando se ocupa de su función en el campo de la protección individual, es decir, de la tutela de los derechos básicos y la salvaguardia de los principios de liderazgo y guía del carácter, el GM actúa a su iniciativa sin órdenes especiales. Las quejas en relación a que han sido violados los derechos básicos o los principios del liderazgo y guía del carácter, son presentadas al GM por los miembros del parlamento, o los soldados, o bien las conoce mediante sus inspecciones de tropas o en alguna otra forma tal como la de los relatos periodísticos.
Entre los derechos fundamentales del individuo, que permanecen incólumes durante el servicio militar y cuya protección se encomienda al GM, se incluyen la dignidad humana, el derecho a la vida y a la inviolabilidad de la persona, el libre desarrollo de la personalidad, la protección de la familia y el matrimonio, el secreto del correo y el derecho de petición individual, entre otros. Por otra parte, los principios y guía del carácter dentro del ejército, aunque involucran un término legal incierto, estos principios deben entenderse como directrices del correcto comportamiento del superior hacia sus subordinados, como efectos de los derechos básicos en el ámbito militar.
Son reglas para el manejo moderno de personal, adaptadas a las nuevas condiciones políticas y sociales de la posguerra, que por encima de todo respetan la personalidad individual del soldado. Requieren del superior la restricción de sus órdenes a los límites de su misión legal, la responsabilidad de moldear el carácter de sus hombres mediante su enseñanza y su propio ejemplo, la impartición de justicia y atención a sus subordinados, y al mismo tiempo a éstos exigen el mejor desempeño posible de sus tareas y su obediencia consciente.
Para el cumplimiento de sus funciones, el GM tiene una serie de derechos, el más amplio de ellos es el de la información; puede pedir la información que requiera, oral o escrita, a cualquier miembro de las fuerzas armadas, que se le permita revisar los expedientes; tiene facultad para inspeccionar cualquier instalación militar o tropa sin previo aviso, también puede pedir al ministerio de Defensa un informe resumido sobre el ejercicio del poder disciplinario en las fuerzas armadas; cuenta con potestad para pedir informes sobre la administración de la justicia penal en lo que se refiere a los miembros de las fuerzas armadas o sus dependientes; tiene derecho a asistir a las audiencias aunque éstas sean secretas.
El hecho de que un soldado pueda presentar directamente una petición al GM sin utilizar los canales oficiales, permite una relación directa entre el GM y el soldado, este derecho especial de petición, coexiste con los canales ordinarios que establecen los reglamentos relativos a los recursos de queja, y con el derecho a dirigir al parlamento una petición relativa a las fuerzas armadas federales. Dentro de su propia competencia, el GM debe investigar y decidir sobre una petición directa. No se admiten las peticiones hechas en conjunto o quejas anónimas. El derecho de petición directa al GM, no sólo aumenta la protección legal del soldado, sino que también es una fuente importante de conocimiento para el GM. Por otra parte, no se ha materializado el temor de que este derecho perturbara la relación de confianza entre el soldado y el superior.
Desde un principio la institución despertó el interés del público. La prensa, la radio y la televisión han contribuido al entendimiento de sus funciones. La publicación de los informes del GM en una serie local “la ansiedad de las fuerzas armadas federales”, produjo gran sensación, un tema central de la serie era su afirmación de que en las fuerzas armadas se observaba una tendencia a crear un “Estado dentro del Estado”; como explicó el GM con esto quería poner de relieve el daño del aislacionismo en la sociedad. La publicación de la serie no sólo expuso al público el problema de una guía moderna a los soldados, y la persona y la institución del GM, sino que además hizo participar al gobierno, al parlamento y a los partidos políticos para que expresaran su opinión. Al hacerlo así, todas las partes reafirmaron su confianza en el ombudsman militar como una institución. Sin embargo, no se han considerado planes para la creación de un ombudsman de asuntos civiles.
Así, atento a que no existen fundamentos sustanciales por los que se justifique la restricción del actual artículo 16 de la Ley N° 24.284, y a la amplitud de expresiones políticas en este mismo sentido, solicito a mis colegas legisladores me acompañen para dar un cese a la lesión de los derechos de los ciudadanos que integran las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y Cuerpos Policiales.
Procurando con esta iniciativa eliminar una restricción incompatible con las obligaciones internacionales del Estado de protección y promoción de los derechos humanos (artículos 1°, 2° y concordantes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
Por las razones expuestas es que solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GARRE, NILDA CELIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| GAILLARD, ANA CAROLINA | ENTRE RIOS | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| ALONSO, HORACIO FERNANDO | BUENOS AIRES | FEDERAL UNIDOS POR UNA NUEVA ARGENTINA |
| MENDOZA, SANDRA MARCELA | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 2073-D-18 |