PROYECTO DE LEY


Expediente 2353-D-2018
Sumario: SECRETARIAS ESPECIALES DE PROCESOS CONSTITUCIONALES Y AMBIENTALES. CREACION EN LOS JUZGADOS DE PRIMERA INSTANCIA Y CAMARAS FEDERALES CON ASIENTO EN LAS PROVINCIAS.
Fecha: 24/04/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Secretarías Especiales de Procesos Constitucionales y Ambientales
Artículo 1°: Creación. Créanse para los Juzgados de Primera Instancia y Cámaras Federales con asiento en las provincias las “Secretarías Especiales de Procesos Constitucionales y Ambientales”. En aquellos juzgados y cámaras que carecieran de una secretaria especializada en lo contencioso administrativo, dichas secretarias serán “Secretarias Especiales de Procesos Constitucionales, Contencioso Administrativos y Ambientales”.
Artículo 2º: Competencia. Las Secretarías Especiales de Procesos Constitucionales, Ambientales y Contencioso Administrativos en caso de corresponder, tendrán competencia en todos los procesos constitucionales, ambientales y administrativos que se tramiten por ante los Juzgados Federales, con asiento en las provincias y en las Cámaras Federales, las que desarrollarán sus funciones respetando la independencia del órgano judicial competente.
Artículo 3°: Funciones. Las Secretarías Especiales de Procesos Constitucionales, Ambientales y Contencioso Administrativos, en caso de corresponder en aquellas jurisdicciones que no tuvieran la especialidad en lo administrativo, tendrán las siguientes funciones:
a) Conocer en los reclamos que se interpongan en contra de las normas constitucionales y administrativas federales;
b) Conocer en todos los procesos de materia constitucional, administrativa y ambiental;
c) Conocer en todos los procesos ambientales, incluidos los derivados del daño ambiental conforme la Ley General del Ambiente Ley N° 25.675 en razón de la conexidad con las competencias señaladas;
d) Establecer vinculación con secretarías y organismos de similar carácter a nivel nacional e internacional;
e) Coordinar y gestionar programas de capacitación con los restantes poderes del Estado y con los organismos internacionales vinculados con la justicia constitucional y ambiental;
f) Impulsar, coordinar y fortalecer la difusión de las decisiones e iniciativas vinculadas con la Justicia Constitucional, Administrativa y Ambiental, a nivel nacional e internacional;
g) Recabar información para plasmar todos los datos que pueden resultar trascendentales a favor de la construcción y difusión de la justicia constitucional y contencioso administrativa;
h) Identificar las necesidades y oportunidades en materia constitucional, administrativa y ambiental, mediante el relevamiento de datos e investigaciones de su estructura y decisiones jurisdiccionales.
Artículo 4°: Cargos. Para el funcionamiento de cada “Secretaría Especial de Procesos Constitucionales, Administrativos y Ambientales” créanse los cargos que a continuación se detallan:
1 (un) Secretario de Primera Instancia.
1 (un) Prosecretario Técnico.
1 (un) Prosecretario Administrativo.
1 (un) Oficial Mayor.
1 (un) Escribiente.
1 (un) Auxiliar Escribiente.
Artículo 5°: Requisitos. Para acceder al cargo de secretario, se deberán cumplir los siguientes requisitos:
a) Poseer título de abogado;
b) Antigüedad en el ejercicio de la profesión o en la función judicial mínima de 5 años;
c) Acreditar título de especialización universitaria afín con las competencias del cargo a concursar:;
Artículo 6° Procedimiento de Selección: El procedimiento de selección estará compuesto de las siguientes instancias que deberán llevarse a cabo en el orden mencionado sin que el mismo pueda ser modificado y/o alterado:
1°) Examen de oposición y antecedentes. Además de contar con título de especialización afín al cargo a concursar, se considerarán en esta instancia los antecedentes docentes y académicos relacionados, participación en programas para formación de magistrados impartidos por la Escuela Judicial de la Nación y capacitaciones similares, cursos, jornadas conferencias como disertante y/o participante, publicaciones e investigaciones, colaboración en organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la temática, y todos aquellos antecedentes relacionados con el cargo a concursar.
2°) Examen oral a agenda abierta sobre conocimientos en materia constitucional, administrativo y ambiental requeridos para el concurso.
Artículo 7°: Autorízase al Poder Ejecutivo Nacional, a través de los organismos correspondientes, a incrementar el presupuesto vigente del Poder Judicial de la Nación para el próximo año, hasta la suma necesaria para la instalación y funcionamiento de las Secretarías que se crean por la presente ley.
Artículo 8°: La Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura de la Nación, en ejercicio de las funciones que les competen, proveerán lo necesario para la instalación y funcionamiento de las Secretarias Especiales que se crean por la presente ley.
Artículo 9°: Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de esta ley para la creación de Secretarias en el ámbito de los tribunales de sus respectivas jurisdicciones
Artículo 10°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Las particularidades de las cuestiones constitucionales, dentro de las cuales la materia ambiental adquiere matices propios la han llevado a convertirse en una rama autónoma y especializada de la dogmática jurídica. Por esta razón, requiere de un tratamiento particular y diferenciado de otras disciplinas, sucediendo lo mismo con la materia contencioso administrativa, sobre todo en los procedimientos administrativos especiales.
En consecuencia, resulta necesaria la implementación en nuestro país de Secretarias Especiales de Procesos Constitucionales, Ambientales y Contencioso Administrativo. Estas últimas, en aquellas jurisdicciones que no cuenten con Secretarias competentes en esta materia, por lo que deberán crearse únicamente como “Secretarias Especiales Constitucionales y Ambientales”, para garantizar el acceso a la “justicia efectiva”, proceso que impone la realización de una serie de actividades graduales hasta la concreción de un fuero propio.
Por ello, y como primer paso, se propone contar con una especialización temática, mediante la creación de secretarías especiales, tal como se propone en el presente proyecto de ley, respetuosas de las características propias de este tipo de litigios que, por pertenecer al género de “complejos” y poseer reglas procesales propias, requieren conocimientos especializados para su tramitación y resolución, facilitando así al acceso a la tutela judicial efectiva (arts. 8° y 25° de la Convención Americana de Derechos Humanos), sobre todo de las personas más vulnerables (100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en condición de Vulnerabilidad adoptadas por Acordada Nº 5/2009 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación).
Demás está dejar en claro que la especialización de tales secretarias mantendrá intangible la jurisdicción y no afectará la independencia del órgano competente.
Los procesos constitucionales -herramientas cada vez más utilizadas por el justiciable- son las vías específicas que se encuentran para efectuar el control de constitucionalidad de manera directa o indirecta, y el mecanismo procesal que se aplica para garantizar efectivamente la protección de los derechos humanos y fundamentales. Así, tenemos:
 El proceso constitucional de amparo.
 El proceso constitucional de habeas corpus (que ha evolucionado incluso para la tutela de los sujetos de derecho no humanos).
 El proceso constitucional de habeas data, el cual incluye el proceso de habeas internet
 Recurso Extraordinario Federal.
 Acción de Inconstitucionalidad.
 Acción Declarativa de Certeza.
 Excepción de inconstitucionalidad.
 Incidente de inconstitucionalidad.
 Control de constitucionalidad y convencionalidad.
 La consulta de constitucionalidad.
 Acción de nulidad por cosa juzgada írrita.
 Acciones colectivas.
En lo que refiere específicamente, el reconocimiento constitucional del derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano, libre de contaminación, determina que el Estado debe propender a su protección mediante la generación de normas específicas. Asimismo, el Estado deberá prever los medios e instrumentos a través de los cuales se asegure el efectivo cumplimiento de dichas normas por parte de las administraciones, (incluida la administración de justicia) y de los particulares, y garantizar el acceso efectivo a la justicia ambiental.
En efecto, el derecho de acceso a la justicia ambiental, como derecho procedimental que plasma el derecho a vivir en un ambiente sano, constituye uno de los mecanismos a través del cual los ciudadanos participan en el control del cumplimiento de las normas ambientales, haciendo posible que una persona o grupo de personas puedan reclamar o demandar la protección efectiva de su derecho a vivir en un medio ambiente sano mediante la vía jurisdiccional.
El acceso a la justicia ambiental refiere a la posibilidad de obtener una solución judicial completa y expedita de un conflicto jurídico que tiene naturaleza ambiental.
Entre los elementos del derecho de acceso a la justicia ambiental se han señalado el desarrollo y cumplimiento de la normativa ambiental, la existencia de autoridades idóneas para el conocimiento de asuntos de índole ambiental, la existencia de mecanismos de resolución de conflictos ambientales que propendan a una resolución completa y expedita, una amplia legitimación activa y el cumplimiento de ciertas condiciones que aseguren el principio de igualdad en el acceso al procedimiento que versa sobre materias ambientales. En todos aquellos ordenamientos donde no se prevean mecanismos adecuados para resolver conflictos ambientales que cumplan con las mencionadas características, “nos encontramos frente a una barrera para la implementación del derecho de acceso a la justicia ambiental”.
El proceso ambiental tiene principios propios, especialmente contemplados en la Ley General del Ambiente (LGA, Ley N° 25.675). Siguiendo a la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci, el artículo 32 refiere a la competencia judicial en materia ambiental; los efectos de la cosa juzgada se encuentran previstos en el artículo 33, sumando reglas propias en lo relativo a la eficacia de las decisiones judiciales
en la materia; la citación de terceros; los plazos para interponer la acción de amparo; la intervención de amicus curiae; medidas cautelares
Atento lo expuesto, y en relación con este derecho de acceso a la justicia ambiental es relevante la idoneidad de los jueces para el conocimiento de asuntos de índole ambiental. Sostiene Riquelme Salazar que “la preparación de los órganos que deben conocer esta clase de conflictos ha sido deficitaria en la mayoría de los casos, lo cual es consecuencia directa de la ineficiencia e ineficacia de la norma ambiental y su aplicación y, en menor medida, de la pasividad y resistencia de los órganos competentes para adaptarse a los cambios derivados de las nuevas necesidades sociales”. Burdyshaw añade que los tribunales ambientales han sido concebidos como una solución justa y transparente para avanzar en la búsqueda del equilibrio económico entre la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo.
Respecto de los antecedentes en Argentina cabe mencionar:
1) A nivel nacional.
 Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente (UFIMA):
Por Res. P.G.N. N° 123/06 se creó la Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente (UFIMA). En su ámbito federal de actuación, sin perjuicio de su radicación en la ciudad de Buenos Aires, se dispuso también la designación de magistrados del Ministerio Público de la Nación, para que actúen como punto de enlace y cooperación en las tareas de coordinación de la Unidad en el interior del país.
 Corte Suprema de Justicia de la Nación:
Mediante Acordada N°1/14 de febrero de 2.014, creó la “Oficina de Justicia Ambiental” (OJA), fundándose en que en los últimos años la Corte ha trabajado en su función jurisdiccional, y como cabeza de uno de los poderes del Estado, en cuestiones vinculadas con la justicia ambiental, tanto en su vínculo con la comunidad como en su funcionamiento interno.
 Antecedentes legislativos nacionales:
Cabe referir al proyecto presentado por el ex Senador Nacional Ernesto Sanz N°1235/15), en el cual se proponía como primer paso, la creación de secretarías especiales de procesos constitucionales y ambientales que sirve como antecedente al presente, y el de autoría de las ex diputadas nacional Margarita
Stolbizer y Cousinet Graciela, N° 2896 -S-2017, que establece la creación de la Justicia Federal para la Protección Ambiental.
 Proyectos legislativos provinciales.
 Jujuy (Ley N° 5.899, diciembre de 2015):
La creación del fuero ambiental y de fiscalías ambientales se plasmó recientemente en la Provincia de Jujuy con la sanción de la Ley N° 5.899 en diciembre de 2.015. De conformidad con esta ley se crea dentro de la órbita del Poder Judicial dos juzgados ambientales, como órganos jurisdiccionales especializados con competencia en materia ambiental. Asimismo, dispone la creación de tres secretarias para los juzgados ambientales, los que serán asistidos técnica y profesionalmente por un cuerpo interdisciplinario de expertos.
Finalmente, en el ámbito del Ministerio Público Fiscal establece la creación de dos Fiscalías Ambientales ante los Juzgados Ambientales, los órganos jurisdiccionales con competencia penal y el Cuerpo de Investigación Científica de las Fiscalías Ambientales.
 Misiones (proyecto de ley 2006): Este proyecto preveía la creación de “un Juzgado, una Fiscalía y una Defensoría de Instrucción Ambiental en cada una de las circunscripciones judiciales”.
 Córdoba (Proyectos de ley 2013 y 2016)
- Proyecto de ley del año 2013: dispone la creación de Fiscalías Ambientales en el ámbito del Ministerio Público en el número que determine la ley.
- Proyecto de ley del año 2016: propone crear en la Provincia de Córdoba un Fuero Ambiental, que cuente con un juzgado ambiental unipersonal, un agente fiscal y una cámara de apelaciones.
 Neuquén (Proyecto de ley de creación de fiscalías ambientales, año 2.016):
Su estructura es similar a la que establecida en la Ley 5.899 de la Provincia de Jujuy. Se propone crear un cuerpo de Fiscales con competencia de actuación también en sede administrativa, y en todos los fueros jurisdiccionales. Se le otorga también legitimación activa para iniciar y proseguir acciones de amparos ambientales.
 Mendoza: Recientemente, se presentó un proyecto de ley en el cual se prevé la creación de tribunales especializados en temas ambientales, a través de una adecuada gestión político -gubernamental en la materia, permitiendo así, integrar los principios procesales generales del Código Procesal Civil, Comercial y Tributario con los propios de la legislación ambiental, tales como el principio preventivo, precautorio, quien contamina paga de equidad intra e intergeneracional, entre otros, para aplicar correctamente la normativa procesal y sustantiva.
Por su parte, la ley 25.675 contiene disposiciones procesales que le dan al proceso ambiental características propias, distinguiéndolo de los restantes tipos y constituyéndose en una categoría autónoma y diferenciable, que justifica aún más la creación de secretarias especializadas en la materia.
Cabe destacar que el presente proyecto tiene como antecedente el proyecto presentado por el ex Senador Nacional Ernesto Sanz que tramitó bajo el Nº 1235/15.
Todo lo expuesto, nos permite hablar de un proceso ambiental autónomo y afirmar la existencia de un verdadero derecho procesal ambiental que requiere conocimientos especializados de la iudicatura.
Lo ocurrido en nuestro país, se enmarca en una tendencia mundial a la creación de Tribunales Ambientales. Entre los países que podemos resaltar se encuentran Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos, Brasil, Chile, Costa Rica.
En el mundo, los tribunales ambientales son cada vez más reconocidos por sus logros y por tener un gran potencial en la promoción de un desarrollo ecológicamente sostenible. Estos tribunales tienen un papel central en el cumplimiento de las leyes ambientales, al resolver reclamaciones, interpretar leyes y generar foros para la solución de controversias. A nivel mundial se estima que existen 350 tribunales ambientales ubicados en 41 países diferentes, y que más de la mitad fueron creados a partir del año 2004.
En los Estados Unidos, por ejemplo, la mayoría de las disputas ambientales son resueltas por tribunales de jurisdicción general, aplicando los principios del derecho general y administrativo. Sin embargo, en el Estado de Vermont se creó un tribunal especializado que forma parte de su Poder Judicial.
Otro ejemplo es India, que promulgó, el 2 de junio de 2010, la “Ley Nacional del Tribunal Verde”, que establece un sistema nacional de tribunales ambientales. Costa Rica, por su parte, cuenta con un tribunal especializado en controversias ambientales, pero como parte del Ministerio del Medio Ambiente y no del Poder Judicial.
Para Minaverry una de las cuestiones centrales vinculadas con la importancia de estos organismos es que las cortes y tribunales ambientales pueden estar facultados para adoptar enfoque integrados que permitan abarcar las diferentes leyes ambientales en su conjunto, a diferencia delo que ocurre con los tribunales ordinarios que no se encuentran capacitados para actuar de esta forma. Para el autor, esta realidad se vislumbra en la mayoría de los casos en América Latina. Los integrantes de los tribunales o fueros ordinarios que deben resolver los
expedientes vinculados con estas temáticas no poseen la capacitación necesaria para ello.
Se ha señalado que no hay un “modelo perfecto” ni una estructura de “talla única que le sirva a todos” para una corte o tribunal ambiental. “Al final del día, el mejor modelo para cada jurisdicción es la combinación única de elementos que trae como resultado un proceso de resolución de conflictos pertinente, ambientalmente eficiente y que provea de acceso a la justicia a todos los interesados, y por razones de implementación gradual y economía se ha pensado en la creación de secretarías especializadas en este tipo de procesos complejos.
Por último, y en lo que refiere a los procesos ambientales, la necesidad de fortalecer el derecho ambiental a través de la creación de tribunales ambientales es la experiencia de algunos autores que han litigado frente a tribunales en relación con cuestiones ambientales, quienes afirman que al explicarle a un juez algún concepto ambiental básico, anhelaba la creación de tribunales especializados y con práctica en la materia. Esto traducido en la resolución de un caso y en defensa de los derechos de los ciudadanos podría implicar que se cometan diversas injusticias, principalmente debido a la falta de comprensión de cuestión técnicas vinculadas con esta rama del derecho.
Por otra parte, el derecho administrativo, en cuanto a la justicia se refiere, requiere un abordaje especializado, sobre todo en aquellos procedimientos administrativos especiales derivados de la Ley De Procedimiento Administrativo Nacional (Ley 19.549) y leyes especiales, piénsese que ocupan gran parte de la actividad de los tribunales federales de nuestro país, y que se rigen por principios diferentes a los procesos clásicos, y que conforman el “derecho procesal administrativo”.
En efecto, la protección jurídica de los administrados puede tener lugar a través del procedimiento administrativo, y en sede judicial a través del proceso administrativo. Este último comprende todas las vías judiciales contra el Estado Nacional y demás sujetos que hayan ejercido la actividad administrativa.
Así el derecho administrativo es el que, por ejemplo, debe examinar los distintos sistemas de control jurisdiccional de la actividad administrativa, los actos o declaraciones impugnables en materia contencioso -administrativa, la legitimación para accionar, entre otros. A través del ejercicio de la acción procesal administrativa los titulares de una situación jurídico-administrativa procuran obtener una tutela o satisfacción jurídica particular.
En cuanto a algunas acciones procesales administrativas en particular, se pueden mencionar:
 La Acción de Lesividad.
 Acción de plena jurisdicción.
 Acción de nulidad.
 Denuncia de ilegitimidad.
 Acción de interpretación.
 Medida cautelar de Suspensión de la Ejecución del Acto Administrativo en sede judicial.
Asimismo, las acciones procesales administrativas deben diferenciarse del recurso judicial, que es el acto procesa por el cual se formula una pretensión y con el que se inicia un juicio administrativo especial o extraordinario. El recurso tiene un ámbito más limitado que la demanda y, a diferencia de ésta, los recursos son creaciones del legislador, siendo los actos administrativos susceptibles de ellos únicamente cuando aquél lo dispone.
Por último, y mayor abundamiento, se puede mencionar ejemplificativamente a los fines de este proyecto que mediante Ley N° 26.993, que establece el Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo, se dispuso la creación de la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo (Titulo III, artículos 41 a 57).
En consecuencia, tomando en cuenta la trascendencia de las materias objeto del presente proyecto y la importancia de proceder a su regulación para resguardar los intereses de la ciudadanía argentina, solicito a mis pares el tratamiento y sanción de la presente iniciativa.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
BORSANI, LUIS GUSTAVO MENDOZA UCR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
JUSTICIA (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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