PROYECTO DE LEY


Expediente 0671-D-2019
Sumario: SISTEMA NACIONAL DE PREVENCION DE LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES-LEY 26827- MODIFICACIONES SOBRE LA INTEGRACION DEL COMITE NACIONAL PARA LA PREVENCION DE LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES.
Fecha: 15/03/2019
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


SISTEMA DE EMERGENCIAS COORDINADAS MECANISMO NACIONAL DE PREVENCIÓN DE LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES
MODIFICACIÓN DE LA LEY 26.827
ARTICULO 1°.- Modifíquese el artículo 11 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 11.- De la integración. El Comité Nacional para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes estará integrado por nueve (9) miembros:
a) Seis (6) personas surgidas del proceso de selección previsto en el artículo 18 de la presente ley;
b) Dos (2) representantes de los mecanismos locales elegidos por el Consejo Federal de Mecanismos Locales para la Prevención de la Tortura;
c) El procurador penitenciario de la Nación.
El ejercicio de los cargos designados en los incisos a) y b) será incompatible con la realización de otra actividad remunerada, pública o privada, salvo la docencia, la investigación académica y actividades de capacitación en materias referidas a la aplicación del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
En la integración del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura se deberán respetar los principios de composición federal, equidad de género, no discriminación, y asegurar la multidisciplinariedad y la representación de las fuerzas sociales interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos.
ARTICULO 2°.- Modifíquese el artículo 12 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 12.- Del mandato. La duración del mandato de los miembros del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura será el siguiente:
a) De cuatro (4) años para las personas surgidas del procedimiento establecido en los artículos 18 y 19 de la presente ley, pudiendo ser reelegidos por una sola vez. El proceso de renovación será parcial y deberá asegurar la composición del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura establecida en el artículo 18, inciso e), de la presente ley. Si han sido reelegidos no podrán ser elegidos nuevamente sino con el intervalo de un período;
b) Dos (2) años para los representantes de los mecanismos locales;
c) El procurador penitenciario de la Nación, según el mandato establecido en la ley 25.875.
ARTICULO 3°.- Modifíquese el artículo 14 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 14.- De las incompatibilidades. El cargo de miembro del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura es incompatible con el ejercicio de otras actividades que pudieran afectar o poner en riesgo la independencia o el cumplimiento de los objetivos del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura.
ARTICULO 4°.- Modifíquese el artículo 18 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 18.- Del procedimiento de selección.
Los seis (6) miembros del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura del inciso a) del artículo 11 serán elegidos por el Congreso de la Nación del siguiente modo: a) La Comisión Bicameral de la Defensoría del Pueblo creada por ley 24.284, abrirá un período de recepción de postulaciones para el cargo, detallando los criterios pautados en el artículo 20 de la presente ley.
Este llamado a postulaciones se publicará en el Boletín Oficial, en al menos dos (2) diarios de circulación nacional, y en la página web de la Comisión Bicameral;
b) vencido el plazo para las postulaciones, la Comisión Bicameral hará público el listado completo de candidatos presentados y realizará una preselección de las o los candidatos que mejor satisfagan los criterios exigidos en la presente ley.
Esta preselección incluirá entre seis (6) y dieciocho (18) candidatos. Para ello, la Comisión Bicameral podrá realizar consultas con profesionales de la prevención de la tortura y/o representantes de la sociedad civil con experiencia en aquél ámbito. Al menos la mitad de los candidatos preseleccionados deben haber sido postulados y/o contar con el apoyo de asociaciones no gubernamentales interesadas en la defensa de las personas privadas de libertad, mientras que el resto podrá haber sido propuesto por los distintos bloques parlamentarios del Senado y la Cámara de Diputados;
c) Una vez efectuada la preselección, la Comisión Bicameral difundirá públicamente los antecedentes de las y los candidatos.
La publicación se realizará en el Boletín Oficial, en al menos dos (2) diarios de circulación nacional y la página web de la comisión. Los ciudadanos en general, las organizaciones no gubernamentales, los colegios y asociaciones profesionales, las entidades académicas y de derechos humanos, podrán presentar observaciones, apoyos e impugnaciones, por escrito y de modo fundado y documentado en un plazo de quince (15) días hábiles a contar desde la última publicación;
d) La Comisión Bicameral convocará a los candidatos preseleccionados a una audiencia pública. Asimismo, convocará a quienes hayan presentado observaciones, apoyos o impugnaciones, quienes serán escuchados de modo previo al candidato. Durante la audiencia pública, los ciudadanos en general y cualquier institución asistente, podrán realizar preguntas con miras a conocer los objetivos de los candidatos, su plan de trabajo y su visión estratégica del cargo;
e) Finalizada la audiencia pública, la Comisión Bicameral realizará un dictamen proponiendo a los seis (6) candidatos para ocupar los cargos del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura. Al menos tres (3) de estos candidatos deben haber sido postulados por las organizaciones no gubernamentales que participaron en el procedimiento. El dictamen se elevará a ambas Cámaras, aunque la Cámara de Senadores actuará como cámara de origen; f) La Comisión Bicameral reglamentará el presente procedimiento, de modo tal que desde el llamado a postulaciones hasta la firma del dictamen no transcurran más de cien (100) días corridos.
ARTICULO 5°.- Modifíquese el artículo 19 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 19.- La Cámara de Senadores dará el acuerdo a la lista de candidatos incluida en el dictamen propuesto por la Comisión Bicameral. Una vez aprobado el dictamen remitirá la nómina de seleccionados a la Cámara de Diputados de la Nación para su aprobación, en la primera sesión de tablas. Si la Cámara de Diputados no diera acuerdo a la nómina remitida, el trámite seguirá el procedimiento establecido para la sanción de las leyes.
En caso de que el Senado no logre la mayoría para insistir con el dictamen rechazado por la Cámara de Diputados, la Comisión Bicameral deberá elaborar un nuevo listado de seis (6) candidatos, de los dieciocho (18) preseleccionados, en el plazo de sesenta (60) días. La votación de los integrantes del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura deberá ser aprobada por una mayoría de dos tercios (2/3) de los miembros presentes de ambas Cámaras.
ARTICULO 6°.- Modifíquese el artículo 20 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 20.- De los criterios de selección. Serán criterios para la selección de los miembros del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura:
a) Integridad ética, el compromiso con los valores democráticos y la reconocida trayectoria en la promoción y defensa de los derechos humanos, con especial énfasis en el resguardo de los derechos de las personas privadas de libertad y la prevención de la tortura, de acuerdo con lo establecido en los principios relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos;
b) Capacidad de mantener independencia de criterio para el desempeño de la función en los términos que exige el cumplimiento del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la presente ley.
ARTICULO 7°.- Modifíquese el artículo 27 de la ley 26.827 que en adelante quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 27.- Del presidente. El presidente será elegido por mayoría de los integrantes del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura por un plazo de dos (2) años. Serán funciones específicas del presidente:
a) Ejercer la representación legal del Comité Nacional para la Prevención de la Tortura; b) Proponer el reglamento interno al Comité Nacional para la Prevención de la Tortura para su aprobación;
c) Convocar al Comité Nacional para la Prevención de la Tortura a reuniones plenarias, y presidirlas;
d) Presidir las sesiones del Consejo Federal de Mecanismos Locales para la Prevención de la Tortura.
ARTICULO 8°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Este proyecto tiene como antecedente el Expediente 0727-D-2017, que ha perdido estado parlamentario.
Sr. Presidente, a continuación queremos exponer los fundamentos que nos impulsan a incorporar importantes cambios en la actual ley 26.827 que crea el MECANISMO NACIONAL DE PREVENCIÓN DE LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES.
La Procuración Penitenciaria de la Nación ha relatado año a año cómo ha sido el proceso de debate y elaboración de esta valiosísima herramienta para la defensa de los derechos humanos, y al respecto de esta ley dijo (http://www.ppn.gov.ar/~ppn/?q=content/protocolo- facultativo-del-convenio-contra-la-tortura):
"En el mes de junio de 2006 entró en vigor el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, el cual prevé un doble sistema para la prevención de la tortura: por una parte, la creación de un Subcomité internacional, constituido por expertos de varios países y, por otra parte, el establecimiento en cada uno de los Estados parte de un Mecanismo Nacional de Prevención, que es el organismo que debe asumir el peso de la prevención de la tortura mediante la realización de visitas periódicas a los lugares de detención. A partir de la entrada en vigor del Protocolo, los Estados disponían de un año para cumplir con el mandato de establecer un Mecanismo Nacional de Prevención. En el mes de junio de 2007 venció el plazo en que el Estado argentino se había comprometido a mantener, designar o crear "uno o varios mecanismos nacionales independientes para la prevención de la tortura a nivel nacional".
Luego de que la Argentina ratificara el Protocolo Facultativo, se sucedieron dos "etapas" en el camino hacia su implementación. Durante la primera, fue el Poder Ejecutivo Nacional el que se erigió en núcleo del proceso de formulación del futuro Mecanismo Nacional. Pero al cabo de las primeras discusiones se hizo evidente que la intervención del Ejecutivo habría de afectar la "independencia funcional" (art. 18 del Protocolo) del mecanismo propuesto; así como la necesidad de tomar en cuenta los sistemas de visita y monitoreo ya existentes, especialmente la Procuración Penitenciaria de la Nación. Al tiempo que algunos Estados Provinciales plantearon objeciones ante las propuestas iniciales en base al principio de autonomía local.
A comienzos de 2008 comenzó a conformarse un colectivo de organizaciones de la sociedad civil (en sentido amplio), que tuvo entre sus primeras actividades el seminario "Debates en torno a la implementación del Protocolo Facultativo contra la Tortura en Argentina", organizado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y la Comisión Provincial por la Memoria (CPM). Uno de los frutos de ese y otros encuentros fue la coordinación de un colectivo de unas veinte instituciones, de distintos lugares del país, interesadas en la cuestión carcelaria; colectivo que decidió elaborar un proyecto de ley destinado a la creación del mencionado Mecanismo Nacional.
En julio de 2008 este grupo de ONG's presentó al Ministro de Justicia el proyecto de ley que había sido elaborado durante los meses anteriores. Luego de lo cual, las deliberaciones de los actores involucrados y la inacción del Poder Ejecutivo terminó determinando la segunda "etapa" en el camino hacia la implementación del Protocolo en Argentina.
La segunda etapa hacia la implementación del Protocolo Facultativo está determinada, por un lado, por la existencia en los hechos de un conjunto de instituciones - estatales y de la sociedad civil- que se encuentran desarrollando visitas a lugares de detención y otras actividades conexas, orientando su accionar -cada vez de forma más explícita- en los postulados del Protocolo Facultativo. Entre esas instituciones, se encuentra el grupo de ONG's antes mencionado, cuyo principal referente en esta materia es el Comité Contra la Tortura de la Comisión Provincial por la Memoria, así como la Procuración Penitenciaria de la Nación.
Promovidos por esos y otros actores de todo el país, con el apoyo de instituciones internacionales vinculadas al Protocolo Facultativo, algunas provincias argentinas han avanzado en la designación de mecanismos locales de prevención de la tortura, bajo la inspiración de esta normativa internacional.
Durante el año 2010 la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados de la Nación fue el ámbito en el cual se llevó adelante un proceso de diálogo y consulta, amplio y pluralista, acerca de la institucionalización del Mecanismo Nacional de Prevención; que había sido fijado como prioridad de las tareas de esa Comisión por decisión unánime de todos los bloques legislativos. En esas deliberaciones, que se desarrollaron en sucesivas reuniones de asesores y diputados e incluyeron sesiones conjuntas con otras comisiones, se trabajó sobre la base del proyecto que fuera elaborado por un colectivo de ONGs durante 2008 y que fuera repuesto en 2009 por la Diputada Victoria Donda Pérez y otros (Expte.: 4810-D-2009, Trámite Parlamentario: 130 - 02/10/2009), al que se efectuaron diversos aportes a partir del proyecto del Diputado José César Gustavo Cusinato (Expte.: Nº 5034-D-2008, Trámite Parlamentario Nº 120 -12/09/2008-, reproducido por Expte.: 0414-D-10, Trámite parlamentario Nº 7). Durante esas reuniones, en las que participaron representantes de la Procuración Penitenciaria de la Nación, se fue avanzando en la búsqueda de consensos sobre el mejor modo de institucionalizar el Mecanismo de Prevención exigido por el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. Llegándose finalmente a un dictamen aprobado por unanimidad en las tres Comisiones que tuvieron intervención (Derechos Humanos; Peticiones, Poderes y Reglamentos; y Presupuesto), aunque con algunas disidencias parciales. Una de las cuestiones más discutidas a lo largo de ese rico proceso colectivo fue cómo crear un mecanismo institucional que tuviese vigencia en todo el país desde el momento mismo de la sanción de la respectiva ley nacional, sin necesidad de "adhesión" por parte de los estados provinciales. Finalmente los legisladores se inclinaron por una fórmula de "cogobierno federal" que será ejercido por un "Consejo Federal" (integrado por representantes de todos los Mecanismos Locales de Prevención de la Tortura y por la PPN, con funciones de evaluación y seguimiento de la actuación de dichos mecanismos locales), en línea con las propuestas que ha venido formulando la Procuración Penitenciaria en sus documentos.
A su vez, en línea con las propuestas previas, el proyecto crea un Comité "Nacional" como máxima autoridad ejecutiva del MNP y asigna al sistema un carácter mixto, con participación de la sociedad civil. En cuanto al papel de la Procuración Penitenciaria de la Nación, el dictamen aprobado establece que ésta formará parte del mecanismo, cumpliendo la función de Mecanismo Nacional de Prevención en todos los lugares de detención dependientes de autoridad nacional o federal (art. 32). Al mismo tiempo, reserva un lugar fijo (el único previsto en el proyecto) para el Procurador Penitenciario en la mesa directiva del Comité Nacional (art. 11) y también un lugar en el Consejo Federal (art. 21). Ese dictamen perdió estado parlamentario a comienzos del año 2011. Tras lo cual, la Diputada Victoria Donda (y otros) repuso el proyecto, proponiendo el texto de ley aprobado por las comisiones durante el año anterior.
Finalmente y luego de innumerables esfuerzos por parte de todos los actores sociales que tuvieron participación en este largo proceso el Congreso aprobó el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.
Tras las modificaciones que el Senado introdujo, el Congreso aprobó luego de una extensa sesión en Diputados la Ley de creación del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Con la sanción de esta norma la Argentina está cumpliendo con el compromiso internacional adquirido al ratificar el Protocolo Facultativo del Convenio contra la Tortura.
La norma obtuvo media sanción de la Cámara de Diputados el 7 de septiembre de 2011. Luego de un largo proceso legislativo, fue aprobada por el Senado el 14 de noviembre de 2012, aunque con modificaciones relativas a la composición del Comité Nacional, por lo que requería nueva aprobación en Diputados. Finalmente, el pasado miércoles 28 de noviembre la Cámara de Diputados convirtió en Ley el Proyecto Legislativo.
Queda por delante la conformación de Comité Nacional de Prevención de la Tortura, la designación en cada Provincia y la CABA de su propio Mecanismo de Prevención de la Tortura y la integración del Consejo Federal de Mecanismos Locales. En el caso del ámbito federal, la Procuración Penitenciaria de la Nación cumplirá la función de Mecanismo de Prevención de la Tortura, integrando el Procurador tanto el Consejo Federal como el Comité Nacional."
En particular queremos insistir con el contenido de la media sanción que tuvo el proyecto de ley original en la Cámara de Diputados de la Nación, por eso reiteramos la formulación de sus artículos 11, 12, 14, 18, 19, 20 y 27.
Insistimos con estas modificaciones que replican el proyecto aprobado en su momento por esta Cámara de Diputados por con él se respetan los estándares internacionales en la materia, y muy especialmente, la plena independencia del mismo respecto de los gobiernos de turno.
Es de destacarse que la experiencia de países que han montado su mecanismo sobre instituciones preexistentes en las órbitas del Poder Ejecutivo -si bien han cumplido formalmente con la obligación internacional de designar un mecanismo - no han resultado exitosas.
Recordemos que el hecho de que los implicados en estos hechos atroces revistan bajo dependencia del Poder Ejecutivo, ya sea como empleados del servicio penitenciario o personas de las fuerzas de seguridad impide muchas veces, que las autoridades jerárquicas tomen a su cargo la investigación, precesión y sanción de los responsables. Por ello es de suma importancia generar un ámbito institucional que escuche a las víctimas y adopte todas las medidas a su alcance para, - prevenir los hechos antes de que éstos ocurran, y si desafortunadamente eso no ocurre, promover las denuncias penales que individualicen, sancionen a los responsables y los excluyan definitivamente de toda función pública.
Las reformas que proponemos para el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura, plantea un ámbito de actuación en todo el territorio de la República Argentina y es creado en el ámbito del Poder Legislativo de la Nación ejerciendo sus funciones sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Está integrado por nueve (9) miembros. En este sentido nuestra gran disidencia con las incorporaciones introducidas al proyecto en el Senado y transformadas en la ley que queremos modificar, ya que mientras proponemos que el Art. 11 plantee que al Comité lo integran nueve (9) miembros: a) Seis (6) personas surgidas del proceso de selección previsto en el artículo 18 de la presente ley; de las cuales, 3 son a propuesta de las organizaciones sociales; y el resto de la política en general, no de legisladores); b) Dos (2) representantes de los mecanismos locales ;y c) El procurador penitenciario de la Nación; la actual ley, eleva ese número a 13 miembros: a) 6 legisladores; 2 por la mayoría y 1 por la minoría, de cada Cámara; y el representante de la Secretaria de DDHH de la Nación (violando el requisito de independencia de los poderes políticos a los que el Mecanismo debe controlar, para prevenir); b) 3 personas a propuesta de las organizaciones sociales; c) Dos (2) representantes de los mecanismos locales ;y c) El procurador penitenciario de la Nación.
En relación a esto el escollo más grande que prevemos es que un Ejecutivo con mayoría legislativa arranca con un piso de 5 sobre 13, lo cual sumado a la presencia de la Secretaría de DDHH, hace muy relevante al Ejecutivo (mínimo, el gobierno quedaría 8 a 5 si el comité se integrase así), que es a quien en definitiva este Mecanismo Nacional viene a controlar. Por otro lado, el aumento de miembros hace menos relevante la incidencia de los mecanismos locales, las ONG e incluso la Procuración Penitenciaria de la Nación, que van a ser los actores REALES del sistema de prevención (más que los representantes parlamentarios) pero con la propuesta del Senado, tendrán menos gobernabilidad sobre el sistema, porque el Comité nacional pasa a ser manejado por los representantes políticos-partidarios (lo cual puede ser bueno o malo) a lo que agrego que por la cláusula transitoria que agregó el Senado (en el artículo 59, del proyecto del Senado), el comité podría arrancar solo con los legislativos y el procurador o el de la Secretaría de Derechos Humanos, algo no deseable para nada si lo que queremos es que se respete el Protocolo Facultativo contra la tortura y se prevenga ésta seriamente.
Además, creo que lo peor "conceptualmente" es lo de la Secretaría de Derechos Humanos, porque si va a estar debería ser con voz pero sin voto para también respetar los "Principios de París", ya que todo esto podría empujar a que desde el punto de vista político, el Mecanismo se transformase en una burocracia al neto servicio de la malversocracia parlamentaria (que la hay).
Finalmente, lo de la Presidencia fija del Comité Nacional en manos de los legisladores de la mayoría también es un retroceso, en relación al proyecto aprobado en la Cámara de Diputados, lo que proponemos corregir acá.
De todas formas, estamos convencidos que esta ley viene a saldar una deuda del Estado Nacional Argentino, de acuerdo al compromiso que asumiera ante las Naciones Unidas a través de la firma del Protocolo Facultativo de la Convención contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, instrumento que ha entrado en vigor en Junio de 2006, por eso solicitamos su acompañamiento.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA CIUDAD de BUENOS AIRES SOMOS
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
DERECHOS HUMANOS Y GARANTIAS (Primera Competencia)
LEGISLACION PENAL
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO

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