PROYECTO DE LEY


Expediente 0541-D-2018
Sumario: ELECCION DE PARLAMENTARIOS DEL MERCOSUR - LEY 27120 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 16, SOBRE INMUNIDADES PARLAMENTARIAS Y DICTADO DE UNA LEY ESPECIAL PARA ESTABLECER LA SITUACION LABORAL, REMUNERATORIA, PREVISIONAL Y PROTOCOLAR.
Fecha: 08/03/2018
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


El Senado y Cámara de Diputados,...
ELECCION DE PARLAMENTARIOS DEL MERCOSUR - LEY 27120 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 16, SOBRE INMUNIDADES PARLAMENTARIAS Y DICTADO DE UNA LEY ESPECIAL PARA ESTABLECER LA SITUACION LABORAL, REMUNERATORIA, PREVISIONAL Y PROTOCOLAR.
ARTICULO 1. - Sustitúyese el artículo 16 de la Ley 27.120, que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 16. — En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados en el derecho interno a los diputados nacionales, excepto en lo que respecta a las inmunidades parlamentarias que se regirán únicamente por las normas del Derecho del Mercosur. El Congreso de la Nación dictará una ley especial para establecer el régimen aplicable en lo que respecta a su situación laboral, remuneratoria, previsional y protocolar, diferenciando las etapas de integración del Parlamento del Mercosur hasta su total conformación por representantes de los Estados Partes, elegidos por sufragio directo, universal y secreto. Hasta tanto entre en vigencia la ley especial, el Poder Ejecutivo establecerá un régimen provisorio a tal efecto.”
ARTICULO 2.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Señor presidente:
El presente proyecto reproduce el expediente N°2752-D-2016.
El MERCOSUR, acuerdo de integración regional entre Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, fue creado en el año 1991 con la firma del Tratado de Asunción entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Desde el año 2012 Venezuela se incorpora como Estado Parte y Bolivia está todavía en trámite de incorporación.
Sus primeros tiempos tuvieron como eje los aspectos económicos y comerciales, postergando los sociales y políticos y la participación ciudadana. La estructura institucional que surgió del Protocolo de Ouro Preto, en 1994, es de carácter predominantemente intergubernamental y se concentra en los Poderes Ejecutivos de los Estados partes, con representación paritaria y obligatoriedad de consenso en la toma de decisiones.
Esto se tradujo en un espacio continuo de negociación diplomática entre los Estados partes a fin de acordar las decisiones comunes con la preponderancia central de las Cancillerías y los Ministerios de Economía, o similares, sin que apareciera, salvo en casos excepcionales una voluntad regional. Este sistema de integración había previsto una Comisión Parlamentaria Conjunta como órgano de deliberación parlamentaria integrada por representantes indirectos de los parlamentos nacionales.
Sin embargo, a medida que avanza el proceso de integración, y como consecuencia de crisis económicas en varios Estados del Mercosur, aumentan su protagonismo las dimensiones sociales y políticas, en especial a partir de 1999. Por consiguiente, comienza a interesar la creación de un órgano político de representación ciudadana.
1. El Parlasur y su evolución institucional
El actual Parlamento del Mercosur o Parlasur, tuvo su primer antecedente institucional cuando el Consejo del Mercado Común (CMC) dictó su Decisión N° 49/04, de fines del 2004, con el objetivo de iniciar un proceso de negociación técnico-político que iba a producir su resultado dos años más tarde.
Es así que el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur se aprobó por Decisión del CMC N°23 /05 del 8 /12/2005, fue firmado el 9/12/2005 y entró en vigencia el 24/2/2007.El Parlasur no se instaló antes del 31/12 /2006, como establecía su Protocolo creador, sino que lo hizo en la sede de Montevideo, el 7/5/2007.
El Protocolo Constitutivo consideraba que la instalación del Parlasur iba a necesitar un proceso evolutivo gradual y de cierta duración, con etapas sucesivas que construyeran la legitimidad ciudadana y la representatividad democrática del futuro órgano parlamentario del Mercosur.
En este sentido, estableció dos etapas de transición :
a) La primera, del 31/12/2006 al 31/12/2010. En este período cada Estado Parte elegiría la misma cantidad de representantes o parlamentarios (18 cada uno) siendo la elección de carácter indirecto, es decir que serían elegidos por los Parlamentos de cada Estado Parte entre los legisladores que los integran conforme a sus propios criterios. Pero, además, antes del 31/12/2007 deberían acordar un criterio político de representación ciudadana para ser aplicado en la segunda etapa de transición y convocar a elecciones por sufragio directo, universal y secreto a fin de elegir sus representantes directos para incorporarse en la segunda etapa .
b) La segunda, del 1/1/2011 al 31/12/2014. Durante esta etapa todos los Estados Partes elegirían sus representantes por sufragio directo y universal conforme al criterio de representación ciudadana que hubieran acordado, aunque no en forma simultánea.
Finalizadas las etapas de transición el 31/12/2014, el Parlasur se instalaría de manera definitiva con miembros elegidos directamente por los ciudadanos del Mercosur, quienes, por primera vez, en una elección independiente de los calendarios nacionales y en forma simultánea, elegirán representantes directos de todos los Estados Partes.
Sin embargo, estas etapas de transición no pudieron cumplirse en sus plazos originales porque la mayoría de los Estados Partes postergaron su obligación de convocar a la elección directa de sus parlamentarios del Mercosur por razones de política interna o por incompatibilidad con sus regímenes o calendarios electorales.
No obstante, el Parlasur, el 28/4/2009, en Asunción adoptó el “Acuerdo Político para la Consolidación del Mercosur y proposiciones correspondientes”, que determina un criterio de representación ciudadana sobre la base del principio de proporcionalidad atenuada. El Acuerdo luego fue aprobado por la Decisión CMC N° 28/10. En su art. 2° establece el número de Parlamentarios a elegir en forma directa, que corresponden en definitiva a cada Estado Parte, teniendo en cuenta el criterio acordado, basado, esencialmente, en la cantidad de población. Posteriormente, al incorporarse Venezuela, los números fueron modificados. Al respecto, los números se distribuyen de la siguiente manera: Argentina: 43, Brasil: 75, Venezuela:32, Uruguay:18 y Paraguay:18, haciendo un total de 186 parlamentarios
El citado Acuerdo también establece, en su art. 4, que, en la segunda etapa de transición (hasta el 31/12/2014), Argentina y Brasil elegirían sólo 1/3 (un tercio) de la diferencia que surge entre el piso de 18 bancas y el número máximo asignado a cada uno de estos dos Estados, a menos que procedan a elegir a todos sus parlamentarios en forma directa. Por este criterio - al que luego adhirió Venezuela - en la actualidad, Brasil tiene 37 parlamentarios, Venezuela, 23 y Uruguay, 18. Argentina tuvo 26 hasta que eligió sus 43 parlamentarios en forma directa y Paraguay ya había elegido sus 18 parlamentarios de la misma forma.
Ante la situación planteada y el incumplimiento de los plazos, el CMC dictó la Decisión N°18/11 (28/6/2011), aprobando la Recomendación N° 16/10 del Parlasur, en la que dispuso que debía considerarse como una etapa de transición única el periodo comprendido entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2014, establecido en la Disposición Transitoria Primera del Protocolo Constitutivo, fusionando en una sola, las dos etapas de transición.
En consecuencia, durante esta etapa de transición única, las bancadas de los Estados Partes que no hubieran realizado elecciones directas serían integradas por legisladores nacionales con mandatos vigentes, otorgados por el voto popular, hasta que se realizaran elecciones directas. Argentina y Brasil, en cuanto al número de parlamentarios, seguirán el criterio dispuesto en el art. 4 del Acuerdo Político. La incorporación de los parlamentarios se hizo efectiva en forma inmediata a la adecuación del Reglamento Interno.
Durante la etapa de transición única (31/12/2006-31/12/2014), los Estados Partes que aún no lo hubieran hecho, deberán realizar elecciones directas para Parlamentarios del Mercosur, cuyos mandatos tendrán la duración que disponga la legislación vigente en cada Estado Parte. A partir de estas elecciones directas, los Estados Partes deberán elegir la cantidad de parlamentarios que, en forma definitiva hubiera asignado el Acuerdo Político.
No obstante, la fuerza de los hechos consumados incumplió nuevamente los plazos. La Decisión CMC N° 11/14 (2/6/2014), aprobó la Recomendación del Parlasur N° 03/13, que prorrogó la etapa de transición única hasta el 31/12/2020, previendo que esa fecha podría ser nuevamente modificada por el CMC, a propuesta del Parlasur. En consecuencia, esto implica que los Estados Partes que aún no hubieran realizado elecciones directas para parlamentarios del Mercosur podrán hacerlo hasta el 31/12/2020 y la cantidad a elegir será el número definitivo asignado por el Acuerdo Político.
El único país que había elegido sus parlamentarios al Mercosur en forma directa, era Paraguay que lo hizo, de acuerdo con la Ley nacional N° 3166/2007, en el 2008 y en el 2013, ya que sus mandatos duraban cinco años. Esas elecciones fueron antes de finalizar la etapa única de transición (31/12/2014), aunque después fuera prorrogada hasta el 2020.
Argentina aprobó, al filo de la etapa única de transición, el 29/12/2014, la Ley 27.120, modificatoria del Código Electoral Nacional que habilita la elección por sufragio directo, secreto y universal de los 43 parlamentarios argentinos al Parlamento del Mercosur.
2. Los parlamentarios argentinos del Parlasur elegidos en forma directa y el Derecho del Mercosur
¿Cuál es la situación actual de la conformación del Parlamento del Mercosur ante la incorporación de los parlamentarios argentinos elegidos, por primera vez, en forma directa? En realidad, se han producido controversias en lo que respecta a:
a) la representatividad ciudadana y el criterio de la proporcionalidad atenuada dispuesto por el Acuerdo Político,
b) las inmunidades de los parlamentarios, y
c) el régimen laboral, previsional y protocolar que los contempla.
La cantidad de parlamentarios y el criterio de representación ciudadana
En la actualidad, solamente Paraguay y Argentina han cumplido con la elección del número de representantes directos, 18 y 43 respectivamente, establecido en el Acuerdo Político de Consolidación del Mercosur y Uruguay con la designación de sus 18 representantes indirectos. Brasil y Venezuela mantienen 37 y 23 representantes designados en forma indirecta, respectivamente. A pesar de la invitación hecha por el artículo 2° de la Disposición N° 05/2015 del Parlasur dictada el 17 de agosto de 2015, dirigida a las restantes Delegaciones nacionales con representación indirecta, para completar la totalidad de sus Parlamentarios del Mercosur con el número máximo de bancas asignadas a cada una de ellas por el Acuerdo Político de Consolidación del Mercosur, este hecho no ha sucedido todavía.
En consecuencia, la integración actual del Parlamento del Mercosur no responde a lo establecido por el Protocolo Constitutivo, por el Acuerdo Político de Consolidación del Mercosur y por el Reglamento interno. Esta situación irregular es una cuestión previa a resolver, que adquiere la máxima importancia porque podría ser impugnada la validez de las decisiones tomadas por los órganos del Parlasur en estas condiciones e incluso merecería ser objeto de una Opinión Consultiva del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur o del dictado de una Decisión del Consejo del Mercado Común, tal como sucedió con la incorporación de los parlamentarios elegidos por sufragio directo en Paraguay
Los derechos de los Estados Partes, en especial aquellos que aún no han realizado elecciones directas y la institucionalidad del Parlamento del Mercosur, sustentada en el orden jurídico que lo regula, requiere el esclarecimiento de la efectiva integración del Parlamento del Mercosur, y la definición del mecanismo de toma de decisiones aplicable, como así también del funcionamiento del organismo, teniendo en cuenta la situación planteada por la coexistencia no proporcionada de parlamentarios designados indirectamente con otros elegidos directamente.
Es jurídicamente incierta la composición del Parlasur en cuanto a la proporcionalidad de las representaciones nacionales de los distintos Estados Partes por la coexistencia de parlamentarios designados por sus respectivos Parlamentos nacionales, con parlamentarios electos por sufragio directo, secreto y universal usando criterios distintos a los establecidos por el Acuerdo Político de Consolidación del Mercosur.
La resolución de esta cuestión previa condiciona cualquier norma a tomar con relación a los Parlamentarios del Mercosur, en particular cuando han sido elegidos directamente ya que no dependen de los Congresos nacionales y no les son aplicables las normas de derecho interno, salvo por asimilación excepcional, sino las normas del Derecho del Mercosur.
Las inmunidades parlamentarias
Las inmunidades de las que gozan los parlamentarios del Parlasur están reguladas por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (arts. 12 y 21), el Acuerdo de Sede entre el Mercosur y Uruguay (arts. 9, 10, 11 y 13) y el Reglamento Interno del Parlasur (arts. 14/19)
Esas inmunidades rigen para todos los Estados miembros del Parlasur y son, esencialmente, las de opinión y voto, en ejercicio de sus funciones e incluso luego de terminado su mandato y la de traslado a la sede parlamentaria (Montevideo), en lo que respecta a obstáculos legales o administrativos que pudieran impedirlo. El Acuerdo de Sede entre el Mercosur y Uruguay establece normas específicas para los parlamentarios del Parlasur que fijen residencia en Uruguay o a quienes sean nacionales uruguayos o residentes permanentes en Uruguay, asimilándolos a las inmunidades de funcionarios internacionales. Estas normas específicas comprenden otras inmunidades.
La inmunidad de arresto no está incluida dentro de las inmunidades establecidas para los Parlamentarios del Mercosur en las normas internacionales que rigen el Parlasur. Esto no implica que las legislaciones nacionales puedan haberla establecido a favor de los Parlamentarios propios como una protección adicional, en especial cuando su elección ha sido en forma directa (casos de Paraguay y Argentina), ya que en los demás casos (Brasil, Uruguay y Venezuela) los Parlamentarios son indirectos representantes de los respectivos Congresos. Pero es un tema de derecho interno.
Si bien han existido precedentes sobre el tema, en particular con respecto a tres parlamentarios directos paraguayos con causas ante la justicia de su país, cuyo desafuero está en tratamiento ante la Comisión pertinente del Parlasur, sin que todavía haya pasado al Plenario, el tema de las inmunidades adquiere trascendencia, con el caso de la parlamentaria argentina Milagro Sala, elegida en forma directa en los comicios del 25/10/2015.
Milagro Sala fue detenida el 16 de enero de 2016 y procesada inicialmente por orden de la Justicia provincial de Jujuy, a raíz de una denuncia del Poder Ejecutivo provincial al imputársele los delitos de instigación pública a cometer un delito determinado contra una persona o institución para impedir la ejecución de las leyes nacionales o provinciales o de las resoluciones de los funcionarios públicos nacionales o provinciales (acampe y tumultos). En esta causa fue excarcelada - aunque siga su curso - pero continuó privada de su libertad por el procesamiento ante la supuesta comisión de los delitos de fraude a la administración pública, asociación ilícita y extorsión; todo ello sin perjuicio de otras causas por las que igualmente se la investiga.
Ella es parlamentaria del Parlasur desde su elección el 25 de octubre de 2015, aunque se formaliza con su proclamación por la Cámara Nacional Electoral el 5 de diciembre de 2015. No asumió su banca ni tomó compromiso porque estuvo ausente en la sesión del Parlasur del 14/12/2015, en Montevideo. Pero, sus fueros como parlamentaria del Mercosur, rigen desde su elección como tal.
Ahora bien, los fueros como parlamentaria del Mercosur, le aseguran inmunidad de opinión y voto - en el ejercicio de su mandato y a posterior -, e inmunidad de desplazamiento al lugar de sesión - en este caso, específicamente, la ciudad de Montevideo, sede oficial del Parlasur - (Protocolo Constitutivo del Parlasur, arts. 12 y 21 y Reglamento interno, arts. 14 a 19). Su ausencia en Montevideo, en la fecha de la asunción de los parlamentarios argentinos electos recientemente, es decir el 14/12/2015, fue por propia voluntad, ya que no estaba detenida en ese momento ni había ninguna restricción legal o administrativa para su concurrencia. No asumió y, por lo tanto, tampoco podía invocar sus fueros al respecto.
Sin embargo, este argumento trató de utilizarse para justificar su ausencia en la sesión del Parlasur del 14/3/2016 y para fundamentar la declaración del organismo de esa misma fecha que rechazó el impedimento existente para su traslado a Montevideo, por considerar que la privación de su libertad era una restricción legal. Esto es un grave error porque una orden judicial que la priva de su libertad, en razón de la gravedad de los delitos imputados y de la posibilidad de fuga, no es una restricción legal arbitraria o discriminatoria sino una decisión judicial basada en la ley y en su responsabilidad penal o civil por las conductas ilícitas cometidas.
Como puede apreciarse, la polémica sigue en pie entre el gobierno argentino y el Parlasur, ya que la Argentina insiste en que no existe sustento legal en el Derecho del Mercosur para interpretar que ha habido violación de los fueros de la parlamentaria argentina privada de la libertad por orden judicial válida, dictada por el órgano competente y jurídicamente vigente.
Los regímenes laboral, remuneratorio, previsional y protocolar
Según las normas que rigen el Parlasur, los Parlamentarios no estarán sujetos a mandato imperativo y actuarán con independencia en el ejercicio de sus funciones (PCPM - Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur -, art.9 y RIPM - Reglamento Interno del Parlamento del Mercosur -, art.13)
En consecuencia, la independencia de los Parlamentarios del Mercosur implica que las remuneraciones y todo otro gasto destinado a ellos tendrían que estar a cargo del propio Parlamento del Mercosur, una vez finalizada la etapa única de transición, es decir cuando todos los parlamentarios hayan sido elegidos en forma directa, secreta y universal, lo que se supone sucederá a partir del 1°/1/2021. No está resuelta la situación actual de integración mixta entre parlamentarios indirectos, designados por los respectivos Congresos nacionales y parlamentarios directos, electos por sufragio directo, secreto y universal
Por otra parte, debe agregarse que el Parlasur elabora y aprueba su propio presupuesto, el que es solventado con aportes de los Estados Partes, en función del Producto Bruto Interno y del presupuesto nacional de cada Estado Parte. Los criterios de contribución de los aportes mencionados son establecidos por Decisión del Consejo del Mercado Común, tomando en cuenta la propuesta del Parlasur. Es atribución de la Mesa Directiva presentar anualmente al Plenario del Parlasur la propuesta de presupuesto (PCPM, art.20 y Disposición Transitoria Séptima, RIPM, arts. 43 a) y 79)
Sin embargo, en razón del criterio de proporcionalidad, se ha dispuesto el aporte diferenciado de los distintos Estados Partes, teniendo en cuenta el peso proporcional de los gastos producidos, como excepción a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Séptima del PCPM, que los fija en partes iguales. De este modo se aplica al Presupuesto del año 2016, por medio de la Disposición N° 2/2015 del Parlamento del Mercosur (17/8/2015). Esta norma remite, en cuanto a los criterios proporcionales de distribución, a la Decisión CMC N° 12/2014 (2/6/2014) del órgano máximo del Mercosur, dictada a propuesta de la Recomendación N° 02/2013 del Parlamento del Mercosur que fija los siguientes porcentajes: Argentina:20%- Brasil:40%- Paraguay:10%- Uruguay: 10%- Venezuela: 20%
Es competencia de la Mesa Directiva del Parlasur resolver acerca del reembolso de los gastos y el pago de la remuneración de los Parlamentarios y Parlamentarias (RIPM, art. 43 d). Por lo tanto, es una atribución de la Mesa Directiva del Parlasur resolver las condiciones del pago de las remuneraciones a los parlamentarios del Mercosur y de las compensaciones y reembolsos de los gastos que efectúen en el ejercicio de su función (traslados y viáticos), en especial en los casos de aquellos que han sido electos en forma directa y que no dependen de los respectivos Congresos nacionales que los designaron como representantes indirectos. No hay disposiciones específicas para el régimen previsional ni sobre el tratamiento protocolar. En el caso de Paraguay, único país con representantes directos antes de la elección de los parlamentarios argentinos, los gastos remuneratorios y previsionales fueron asumidos por el Propio Estado Parte desde su asunción en 2008, incluyéndolos en el presupuesto del Poder Legislativo (Ver ley N° 834/96 con sus modificaciones y ley N° 2857/06)
El Parlamento del Mercosur, al menos en su etapa única de transición, prorrogada hasta el 31/12/2020 no dicta normas vinculantes en el Derecho del Mercosur, sino que es un organismo con funciones deliberativas, propositivas, recomendatorias, declarativas y de coordinación con los parlamentos nacionales. (PCPM, art.19 y RIPM, arts.90/102). En consecuencia, los parlamentarios del Mercosur, si bien pueden cumplir las funciones que les competen según el Protocolo Constitutivo y el Reglamento Interno, no pueden ejercer plenamente la función legisladora, de creación normativa. La concurrencia a la sede del Parlasur en Montevideo es mensual para el caso de sesiones del Plenario o puede ser alguna vez más, en caso de reuniones de Comisiones, en la misma sede o en sedes alternativas de los Estados Partes. Esta limitación era más gravosa en el caso de los representantes indirectos designados por los respectivos Congresos nacionales, ya que simultáneamente debían cumplir con sus obligaciones como legisladores nacionales.
De lo expuesto, se deduce que existe una situación no resuelta que abarca la etapa única de transición – a finalizar el 31/12/2020 -, ya que podrían coexistir la representación indirecta y directa de los diferentes Estados Partes. Teóricamente, desde el 1°/1/2021, el Parlasur plenamente constituido se haría cargo integralmente de todos los gastos del organismo – incluso los de todos los Parlamentarios que lo conforman -, con su propio presupuesto abastecido suficientemente con los aportes de todos los Estados Partes, en forma proporcional.
3. Los parlamentarios argentinos del Parlasur elegidos en forma directa y el derecho argentino.
En el caso del derecho argentino, debemos entender que ha aparecido, en el panorama de la representación política, una nueva categoría de representantes que representan a la Nación, a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que han surgido de la voluntad popular por elecciones convocadas nacionalmente y que han sido elegidos por sufragio directo, secreto y universal, conforme a la legislación electoral, especialmente dictada al efecto. Asumen la representación de la República Argentina ante el sistema de integración regional del Mercosur, que compartimos con Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela y próximamente Bolivia formando parte de su órgano parlamentario, el Parlasur.
La Ley 27.120
En principio, el derecho interno lo aplicamos a los Parlamentarios argentinos del Mercosur, a los efectos de elegirlos, es decir que las normas electorales deben ser dictadas por el gobierno argentino, conforme lo dispone el Derecho del Mercosur. En este sentido, el 29/12/2014, casi al término de la etapa única de transición, luego prorrogada hasta el 31/12/202, fue aprobada la Ley 27.120.
Esta ley modificó el Código Electoral y previó la elección de 43 Parlamentarios argentinos, por sufragio directo, secreto y universal, en forma simultánea con otros cargos, en los comicios a realizarse el 9/8/2015 (PASO) y el 25/10/2015 (Primera Vuelta). De los 43 parlamentarios, 24 fueron propuestos, respectivamente, por cada uno de los 24 distritos (Provincias y C.A.B.A.) y 19 como representantes de un Distrito Nacional único. La convocatoria fue hecha por el Decreto 775/15. Los parlamentarios argentinos al Parlasur fueron elegidos el 25/10/2015, fueron proclamados el 5/12/2015 y asumieron sus cargos en Montevideo, la sede oficial, el 14/12/2015.
Es de notar que esta norma fue aprobada únicamente por el oficialismo de la época, ya que la oposición estaba en contra por considerarla una aprobación apresurada, poco estudiada y no consensuada regionalmente, urgida por la necesidad de cubrir cargos con candidatos que buscaban no solamente la representación política regional sino también privilegios e inmunidades para el caso de la pérdida de poder político o del desplazamiento de sus cargos actuales.
Las inmunidades parlamentarias
Más allá de los aspectos electorales, la ley 27.120 avanzó sobre otros temas, por lo cual pretendió regular indirectamente la situación de los Parlamentarios recientemente elegidos en forma directa, ya que, por su condición de integrantes de un organismo supraestatal regional, escapaban a su jurisdicción. Sin embargo, utilizando el mecanismo de la equiparación o asimilación intentó fijar determinados criterios o reglas que los igualaban a los legisladores nacionales.
En este sentido, es fundamental la redacción de su art. 16 que dispone: “En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados en el derecho interno a los diputados nacionales. Serán aplicables a su respecto, siempre que no hubiere disposición específica, las disposiciones que regulan la condición de aquéllos en cuanto a inmunidades parlamentarias, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales y protocolares”.
De la norma en cuestión pueden interpretarse varios efectos jurídicos:
a) Que, en el derecho argentino, los parlamentarios argentinos del Mercosur deberán ser considerados como los diputados nacionales (equiparación de derechos y obligaciones)
b) Que esta equiparación implica, como principio general, la aplicación a ellos de las disposiciones del derecho argentino que regulan los regímenes remuneratorios, laborales, previsionales, protocolares y sobre inmunidades parlamentarias aplicables a los diputados nacionales.
c) Que el dictado de una disposición específica para los parlamentarios argentinos del Mercosur en materia de los regímenes citados, prevalecerá sobre el principio general de la equiparación con los diputados nacionales.
En particular, en lo que respecta a las inmunidades parlamentarias, esta disposición posibilitaría que la inmunidad de arresto pudiera ser alegada por los Parlamentarios argentinos del Parlasur, por remisión a la protección constitucional y, eventualmente, a la Ley de Fueros N° 25.320. Sin embargo, el ex legislador Gerardo Milman, presidente del partido político GEN, presentó una acción declarativa de inconstitucionalidad del citado art. 16, ante el Juzgado Nacional Electoral de la jueza Romilda Servini de Cubría, considerando que atribuía por ley inmunidades de origen constitucional. Dicha acción fue rechazada por la magistrada alegando un planteo conjetural del accionante y la no violación de normas constitucionales por el solo hecho de extender inmunidades.
El fallo fue apelado y la Cámara Nacional Electoral lo revocó en octubre de 2015, fallando en el sentido de la inconstitucionalidad del cuestionado art. 16, con un argumento fundamental de la CSJN, que es el siguiente: "una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley Fundamental" (cf. Fallos 320:2509).-“ El fallo no ha sido apelado hasta ahora. Su inmediata consecuencia es que las inmunidades de los parlamentarios argentinos del Mercosur solamente son, únicamente, aquellas que se derivan del ordenamiento jurídico regional que rige el Parlasur. Esta interpretación fue utilizada en el caso ya mencionado de la parlamentaria argentina Milagro Sala y, eventualmente, de cualquier otro parlamentario que quisiera usufructuar un régimen de inmunidades que no le es aplicable.
Los regímenes laboral, remuneratorio, previsional y protocolar
El mismo artículo 16 de la Ley 27.120 es aplicable al caso ya que, en lo que respecta a los regímenes laboral, remuneratorio, previsional y protocolar, contempla, como principio general, la equiparación entre los parlamentarios argentinos del Mercosur y los diputados nacionales. Sin embargo, no debe olvidarse que el dictado de disposiciones específicas, por el órgano competente, sobre alguno o algunos de estos regímenes mencionados, prevalecería sobre dicho principio general haciéndolo inaplicable.
Posteriormente, al aprobarse el Presupuesto General para el año 2016, mediante la Ley 27.128, su artículo 69 dispuso: “Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros para que en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 37 de la ley 24.156, efectúe las reestructuraciones presupuestarias necesarias a efectos de asignar las sumas necesarias para financiar los gastos derivados del cumplimiento de las disposiciones de la ley 27.120 - Elección de Parlamentarios del MERCOSUR.”.
La norma transcripta significa que, conforme a la Ley de Administración Financiera (Ley 24.156), el Jefe de Gabinete tendrá a su cargo la asignación de partidas presupuestarias y su coordinación financiera para solventar los gastos de puesta en ejecución de la Ley 27.120.
Finalmente, el Jefe de Gabinete dictó la Decisión Administrativa N°152/16 del 3/3/2016, que establece el régimen de viáticos para los parlamentarios argentinos del Mercosur, remitiéndolo a un régimen de Viajes al Exterior para la Administración Pública Nacional, aprobado por un decreto que, en su parte resolutiva, la norma dispone: “EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS DECIDE: -------------------------------------
Artículo 1° — Establécese que, para la concurrencia de los Parlamentarios Nacionales a las sesiones plenarias convocadas por el Parlamento del MERCOSUR, resultará de aplicación el Régimen de Viajes al Exterior aprobado por el Decreto N° 280/95 y modificatorios.
Art. 2° — El gasto que demande la presente medida será atendido con las partidas presupuestarias de la JURISDICCIÓN 25 – JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS.
Art. 3° — Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCIÓN NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. — Marcos Peña. — Rogelio Frigerio.”
Hasta ahora, salvo las transcriptas, no se han dictado normas específicas aplicables a los parlamentarios del Mercosur, sobre estos regímenes. Es decir que la interpretación amplia del art. 16 de la Ley 27.120 podría presumir que podrían dictarse nuevas normas sobre la temática citada. Pero, ante la eventualidad deben dejarse claro varias limitaciones:
a) En primer lugar, toda norma del derecho argentino que pretendiera aplicarse a los parlamentarios argentinos del Mercosur, debería ser compatible naturalmente con nuestra Constitución Nacional y, especialmente, con cualquier norma del Derecho del Mercosur que regulara el tema, ya que ésta última reviste jerarquía normativa superior a ella, conforme al art. 75, incisos 22 y 24 de nuestra Constitución Nacional.
b) En segundo lugar, deberá diferenciar la distinta conformación del Parlamento del Mercosur, de acuerdo con el criterio de representación ciudadana, surgido de la proporcionalidad atenuada del Acuerdo Político de 2009, aplicable en la etapa única de transición, ahora postergada hasta el 31/12/2020 y la que resulte de su funcionamiento pleno, luego de esa fecha, una vez elegidos directamente los parlamentarios de todos los Estados Partes.
c) Por último, deberá definirse previamente cuál es el órgano competente para dictar esas normas específicas y qué jerarquía normativa deberían tener esas normas. Dada la naturaleza política de la cuestión y su relación con los tratados internacionales y la representación del país en el órgano parlamentario de un sistema de integración regional, surge como ineludible y naturalmente competente el Congreso de la Nación, a través de las leyes. Sin perjuicio de ello, y por las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo en la conducción de la política exterior y la celebración de negociaciones internacionales, no podría considerarse inconstitucional su participación, mediante decretos reglamentarios o delegados, siempre y cuando sea una intervención temporaria, a la espera del pronunciamiento legislativo definitivo del Congreso.
4. Conclusiones
La iniciativa parlamentaria propuesta tiene como objetivo la sustitución del anterior artículo 16 de la Ley 27.170. La nueva redacción pretende resolver los problemas causados por la ambigüedad de la anterior y, en especial, porque esa redacción, ante el afán de equiparar representantes políticos, ha abierto la posibilidad de interpretar que la norma colisiona con la Constitución Nacional – como lo ha hecho según lo prueba un fallo reciente de la Cámara Nacional Electoral – o con normas del Derecho del Mercosur, naturalmente aplicables al Parlasur y a sus parlamentarios.
En consecuencia, la nueva redacción ha tratado de dejar en claro que las inmunidades parlamentarias de los parlamentarios argentinos del Mercosur no son iguales a las de los diputados nacionales argentinos, porque para los primeros se aplican las normas del derecho regional y para los últimos, las del derecho interno sin posibilidad de equiparación.
Al mismo tiempo, ha considerado que le corresponde al Congreso de la Nación dictar una ley especial que regule los regímenes laboral, remuneratorio, previsional y protocolar de los parlamentarios argentinos del Mercosur, permitiéndole al Poder Ejecutivo nacional aprobar un régimen transitorio hasta la entrada en vigencia de dicha ley, teniendo en cuenta la urgencia y la perentoriedad de las cuestiones a resolver y la composición mixta del Parlasur que incluye representantes directos e indirectos
Asimismo, y como punto central, se hace hincapié en que la ley propiciada deberá regir, diferenciando su aplicación en la llamada etapa única de transición del Parlasur, prorrogada recientemente hasta el 31/12/2020, de la etapa posterior, que se efectivizará una vez integrado el Parlasur por los representantes directos de todos los Estados Partes. En esta situación, el Parlasur asumirá por sí mismo toda la regulación de los temas en cuestión, ya que pertenecerá absolutamente a su ordenamiento jurídico y jurisdicción no solamente el presupuesto propio que solvente sus gastos y los de sus parlamentarios, sino también la regulación integral de la condición de parlamentario del Mercosur.
Con la convicción de haber intentado reparar la inconstitucionalidad parcial de la norma cuestionada y de conciliar las normas aplicables a los parlamentarios argentinos del Mercosur, en peligro de incompatibilidad por provenir de distintas fuentes del derecho, es decir del Derecho del Mercosur y del derecho argentino, creo haber reafirmado los principios republicanos, el orden democrático y la integración regional. Por consiguiente, señor Presidente, someto este proyecto de ley a la consideración de la H. Cámara para su urgente debate y aprobación.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
CARRIO, ELISA MARIA AVELINA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA
CAMPAGNOLI, MARCELA BUENOS AIRES COALICION CIVICA
TERADA, ALICIA CHACO COALICION CIVICA
VERA GONZALEZ, ORIETA CECILIA CATAMARCA COALICION CIVICA
MARTINEZ VILLADA, LEONOR MARIA CORDOBA COALICION CIVICA
OLIVETO LAGO, PAULA MARIANA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA
LOPEZ, JUAN MANUEL CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA
FLORES, HECTOR BUENOS AIRES COALICION CIVICA
LEHMANN, MARIA LUCILA SANTA FE COALICION CIVICA
CAMPOS, JAVIER BUENOS AIRES COALICION CIVICA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
JUSTICIA

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