PROYECTO DE TP
Expediente 0479-D-2018
Sumario: JUEGOS DE AZAR. REGIMEN PARA SU PUBLICIDAD, PROMOCION Y EXPLOTACION.
Fecha: 07/03/2018
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 4
El Senado y Cámara de Diputados...
JUEGOS DE AZAR – REGIMEN PARA SU PUBLICIDAD, PROMOCIÓN Y EXPLOTACIÓN. PREVENCIÓN DE LA LUDOPATÍA
Capítulo 1: Disposiciones generales
Artículo 1º.- Objeto. La presente ley regula la publicidad, promoción y explotación de juegos de azar, a los fines de la prevención y asistencia de la población ante los daños en la salud que produce la ludopatía.
Artículo 2°.- Fines. Son fines de la presente ley:
Establecer estándares mínimos destinados a limitar la oferta de salas de juego de azar en el territorio nacional.
Disminuir la exposición de la población a los factores ambientales que favorecen el desarrollo de la ludopatía.
Sensibilizar a la sociedad sobre los riesgos de la adicción a los juegos de azar y promover alternativas saludables de recreación.
Prevenir las consecuencias negativas de carácter sanitario, social y económico derivadas de la proliferación de los juegos de azar.
Artículo 3º.- Definiciones. A los efectos de la presente ley se considera como:
"Juegos de azar" a aquellas actividades en las que con la finalidad de obtener un premio se comprometen cantidades de dinero u otros bienes u objetos económicamente valuables en función de un resultado incierto, con independencia de que predomine la habilidad, destreza o maestría de los jugadores, sujeto el resultado a la suerte, envite, azar o apuestas mutuas, y desarrollados mediante la utilización de máquinas, instrumentos, elementos o soportes de cualquier tipo y tecnología, a través de competiciones de cualquier naturaleza. Quedan comprendidos los casinos, los bingos, las máquinas electrónicas de juegos de azar y cualquier otra modalidad existente o que pudiera crearse.
"Salas de juegos de azar" a aquellos establecimientos o locales en los cuales la actividad lúdica, su conocimiento, la resolución de la misma actividad y el pago del premio correspondiente se consuma en forma inmediata y correlativa, con la presencia del jugador.
"Lotería" a aquellas actividades de juego en las que se otorgan premios en los casos en que el número o combinación de números o signos, expresados en el billete, boleto o su equivalente electrónico, coinciden en todo o en parte con el determinado mediante un sorteo o evento celebrado en una fecha previamente determinada o en un programa previo, en el caso de las instantáneas o presorteadas. Las loterías se comercializarán en billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte sea material, informático, telemático, telefónico o interactivo.
"Apuestas hípicas" a aquellas actividades de juego en la que se arriesgan cantidades de dinero sobre los resultados de carreras de caballos previamente determinadas cuyo desenlace es incierto y ajeno a los participantes, determinándose la cuantía del premio que se otorga en función de las cantidades arriesgadas u otros factores fijados previamente en la regulación de la concreta modalidad de apuesta.
"Rifas" a aquellas modalidades de juego consistente en la adjudicación de uno o varios premios mediante la celebración de un sorteo o selección por azar, entre los adquirientes de billetes, papeles u otros documentos o soportes de participación, diferenciados entre sí, en una fecha previamente determinada, y siempre que para participar sea preciso realizar un aporte económico. El objeto de la rifa puede ser un bien mueble, inmueble, semoviente o derechos ligados a los mismos, siempre que no sean premios dinerarios.
Artículo 4°.- Autoridad de aplicación. El Poder Ejecutivo determinará los organismos y dependencias que actuarán como autoridad de aplicación de la presente ley de acuerdo a sus competencias específicas.
Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se desempeñarán como autoridades locales de aplicación ejerciendo el control del cumplimiento de sus disposiciones en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
Capítulo 2: Publicidad
Artículo 5°.- Prohibición. Prohíbese la publicidad, promoción y patrocinio de juegos de azar, en forma directa o indirecta, a través de cualquier medio de difusión o comunicación.
Artículo 6°.- Excepción. Quedan exceptuadas de la prohibición dispuesta en el artículo anterior, la publicidad o promoción que se realice en el interior de las salas de juegos de azar y los lugares de venta de lotería habilitados.
En tales casos, la publicidad o promoción deberá incluir en un lugar visible y conforme lo determine la reglamentación la leyenda: "jugar en exceso es perjudicial para la salud".
Capítulo 3: Limitaciones
Artículo 7º.- Limitaciones espaciales. La instalación de salas de juegos de azar estará permitida sólo en las zonas turísticas declaradas aptas para el juego por la autoridad de aplicación en acuerdo con las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
No regirá tal limitación para las rifas, locales de venta de lotería e hipódromos, siempre que su actividad se restrinja a las apuestas hípicas.
Artículo 8º.- Prohibición. Los centros urbanos de las zonas turísticas no podrán ser nunca declarados aptos para el juego por la autoridad de aplicación.
Artículo 9º.- Limitaciones temporales. Las salas de juegos de azar podrán funcionar sólo los días sábado, domingo, feriados y no laborables.
No regirá tal limitación durante las temporadas vacacionales de verano e invierno, conforme el cronograma que establezca anualmente la autoridad de aplicación.
Artículo 10.- Limitaciones horarias. Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establecerán las correspondientes limitaciones horarias, las cuales no podrán exceder la franja que va entre las 18 h y las 24 h los días de semana, y entre las 16 h y las 3 h los días sábado, domingo, feriados y no laborables.
Capítulo 4: De los cajeros automáticos y tarjetas de crédito y débito
Artículo 11.- Cajeros automáticos. Queda prohibida la instalación y funcionamiento de cajeros automáticos bancarios y/o máquinas expendedoras de dinero y/o espacios donde se realicen transacciones con divisas y/o actividades relacionadas con préstamos pignoraticios de dinero contra entrega de documentos, cheques o empeño de bienes, en el interior de las salas de juegos de azar y dentro del radio que establezcan las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que, en ningún caso, podrá ser menor a quinientos (500) metros del lugar donde se encuentran ubicadas.
Artículo 12.- Tarjetas. Prohíbese en las salas de juegos de azar el uso de medios electrónicos que permitan la realización de transacciones con tarjetas de crédito y/o débito bancario.
Artículo 13.- El Banco Central de la República Argentina deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los artículos 11 y 12.
Capítulo 5: Sanciones
Artículo 14.- Será reprimido con prisión de un (1) mes a cuatro (4) años el que por sí, a través de terceros o en nombre de otra persona física o jurídica organizare, instalare o explotare juegos de azar violando las limitaciones espaciales, temporales u horarias establecidas en la presente ley o violare las prohibiciones establecidas en los artículos 11 y 12 de la presente ley.
Artículo 15.- Será reprimido con multa de veinte mil (20.000) pesos a quinientos mil (500.000) pesos al que publicitare o promocionare juegos de azar en los supuestos no permitidos por los artículos 5º y 6º de la presente ley.
Capítulo VI: Disposiciones transitorias
Artículo 16.- La presente ley entrará en vigencia a partir del día siguiente al de su publicación. El plazo de adecuación de las salas de juego de azar que se encuentren fuera de las zonas espaciales permitidas será de dos (2) años desde la publicación de la presente ley.
Queda prohibida la prórroga o renovación de toda licencia o concesión de explotación de salas de juegos de azar que se encuentre fuera de las zonas espaciales permitidas.
Artículo 17.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Señor presidente:
El presente proyecto reproduce sus anteriores presentaciones bajo los expedientes 6895-D-2014 y 0362-D-2016.
La ludopatía es el trastorno del control de los impulsos consistente en la presencia de frecuentes y reiterados episodios de juegos de apuestas que dominan la vida del enfermo en perjuicio de los valores y obligaciones sociales, laborales, materiales y familiares (1) . Este padecimiento afecta tanto al comportamiento como al pensamiento, llevando a la persona a mentir, a ocultar o a negar (muchas veces hasta a sí mismo) la profundidad de su compulsión y de su padecimiento.
El juego compulsivo produce una sensación narcótica, de desligamiento del mundo y de sus responsabilidades, lo cual deriva en estados posteriores de depresión y desesperanza, o de furia y brutalidad. (2) Desde 1992, la Organización Mundial de la Salud (OMS) considera a la ludopatía en su clasificación internacional de enfermedades. Tanto la Asociación Americana de Psiquiatría (APA) y la Organización mundial de la Salud (OMS CIE- 10) y el DSM IV definen al jugador patológico como un individuo que se va haciendo crónica y progresivamente incapaz de resistir los impulsos de jugar y aparición de una conducta de juego que compromete, rompe o lesiona los objetivos personales, familiares y vocacionales. En los últimos años, esta adicción ha afectado la vida diaria, familiar y el patrimonio de muchísimos argentinos.
Como sostiene una especialista en psicología y psiquiatría, "la adicción implica dependencia. La ecuación simbólica sería: dependencia-esclavitud. El juego se transforma para el jugador patológico o compulsivo en el eje principal de su vida. Es un esclavo. Controla todos los aspectos de su vida aunque el adicto cree manejar al juego o todo tipo de situación.
El juego es una suma de estímulos recibidos desde el medio externo para incrementar las conductas que se generan en las personas. A excepción de los locales de apuestas de lotería, quiniela, loto, etcétera, donde no se ofrece ningún confort más que una ventanilla con rejas, en un espacio generalmente pequeño, el resto de los espacios dedicados al juego ofrece una cantidad significativa de estímulos
Se han presentado diversos proyectos de ley de prevención y asistencia al ludópata, lo cual denota la imperiosa necesidad de tomar medidas contra uno de los actuales flagelos que padece nuestra sociedad. Sin embargo, entendemos que la raíz de este grave problema social se encuentra en la proliferación de las salas de juego que se han estableciendo en los últimos años en todo el territorio de la Nación. De hecho, hoy la Argentina cuenta con más de 500 salas de juego, con el agravante de que en su mayoría funcionan cajeros automáticos. Esta situación es un verdadero escándalo: los perjuicios que trae aparejado los juegos de azar son hoy promovidos por el Estado. En otras palabras, no solo hay omisión y desidia del Estado: hay promoción donde debería haber prevención.
En el mismo sentido, no solo se multiplican las salas de juego de azar, sino que en general permanecen abiertas las 24 horas, los 365 días del año. En este deplorable contexto, donde la regla general es la ausencia de prácticamente todo límite de tiempo, lugar e inversión del dinero, desemboca en una multiplicidad de estímulos permanentes que llevan a las personas a jugar de forma patológica.
Esta problemática se ve profundizada y multiplicada debido a que, en la mayoría de los casos, las salas de juego están ubicadas en los centros de las ciudades argentinas. Es decir, el negocio lúdico ha abandonando el ámbito recreativo que tenía y ha pasado a configurar una oferta permanente en el núcleo de la comunidad, alentando a sus integrantes a la constante inversión de tiempo, energía y dinero en la "industria del azar".
En efecto, el negocio ilimitado del juego de azar en el corazón de la vida cotidiana de nuestros habitantes, aumenta su potencialidad para generar desordenes adictivos, lesionando objetivos personales, vocacionales y familiares, socavando día a día la calidad de vida y la salud poblacional.
Con este proyecto de ley no pretendemos afectar derechos no delegados por los Estados provinciales al gobierno federal. Como sostiene el artículo 75 inciso 18, conocido como la cláusula del progreso, corresponde al Congreso "proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias". A su vez, el inciso 19 manda al Congreso "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social". En el mismo sentido el art. 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos -de raigambre constitucional según el art. 75 inc. 22- obliga al Estado Argentino a dar progresividad a los derechos económicos y sociales. Por último, el inciso 32 del artículo 75 establece que corresponde al Congreso hacer todas las leyes que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la Constitución al Gobierno de la Nación Argentina.
Si bien el poder de policía es uno de los atributos no delegados genéricamente por las provincias, su ejercicio también corresponde al Gobierno Nacional, puesto que el inciso 18 del artículo 75 le otorga al Congreso de la Nación la potestad implícita del poder de policía nacional priorizando el interés general por sobre el particular, siempre y cuando sea en cumplimiento de los fines del progreso.
Como sostiene Linares Quintana, el poder de policía tiene por finalidad asegurar la libertad de todos, la armonía social, la seguridad pública, el orden público, la moralidad, la salud y el bienestar general mediante normas jurídicas acordes con la Constitución que establecen limitaciones razonables a las libertades individuales que, de todos modos, no pueden alterar ni desconocer.
La normativa constitucional anteriormente citada es de una amplitud manifiesta y engloba en su enunciado una temática que, sin carácter taxativo, equivale a los contenidos del bien común y de lo que hoy se denomina desarrollo.
En este orden de ideas, siguiendo a Bidart Campos, promover lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de "todas las provincias", y al progreso de la ilustración, abarca aspectos materiales y culturales, a tono con las grandes pautas del preámbulo. Además, la extensión del progreso y del bienestar a "todas las provincias" otorga a la cláusula una dimensión territorial y social que abarca a la integridad geográfica y poblacional de todo el estado sin exclusiones ni marginaciones dentro de la federación.
A tenor del art. 125 de la Constitución, todo este cúmulo de competencias es concurrente con las provincias, que pueden hacer lo mismo en sus respectivas jurisdicciones locales.
En cuanto a los antecedentes provinciales que podemos hallar se encuentra lo manifestado por la Corte Suprema de la Provincia de Santa Fe: "[...] la doctrina habla de "poderes concurrentes" o "gestión concurrente" o "facultades concurrentes" para significar que, en determinados casos, ciertos poderes pueden ser indiferentemente ejercidos por la Nación o por las provincias dada la armonía de conjunto, la unidad de fines y concordancia de propósitos que supone nuestro régimen de gobierno.
Esto es precisamente lo que acontece en materia de policía sanitaria, ya que cuando el elemento nocivo que se intenta desterrar puede expandirse más allá de una frontera territorial es indiscutible la concurrencia o intervención de la jurisdicción nacional. Los fundamentos de esta intervención policial respecto al bienestar y la salud de los individuos pueden sustentarse además de los principios implícitos de la convivencia argentina, en la cláusula económica del progreso (art. 67, inc. 16 C.N.), mientras que si incide en la intervención sanitaria o vegetal su sustento se encuentra en el artículo 67 inciso 12 Constitución Nacional. En la primera el bien jurídico es la vida física de los habitantes y toda la colectividad; en la segunda el bien jurídico es el objeto o el bien motivo de la actividad comercial con proyecciones para toda la Nación (cfr. Fiorini, Bartolomé, "Manuel de Derecho Administrativo", segunda parte, La Ley, 1968, pág. 710).
En consecuencia, puede plantease la cuestión consistente en determinar cuál es la solución aplicable cuando se opera una superposición jurisdiccional del poder de policía provincial y nacional. Gregorio Badeni sostiene que en cada caso concreto corresponderá verificar si el ejercicio del poder de policía está destinado a satisfacer una necesidad genérica del país o un interés esencialmente local. Si la necesidad se relaciona con el bien común de toda la población, y presenta características uniformes en todo el país, el ejercicio del poder de policía de la Nación se extiende al ámbito provincial y excluye al poder de policía local.
El constitucionalista Bidart Campos afirma que la Corte ha entendido que el poder de policía amplio, que en orden al bien común limita los derechos, es de competencia federal. La Corte también ha entendido que es de competencia provincial el poder de policía estricto que limita los derechos en orden a la salubridad, moralidad y seguridad públicas, pero que cada vez que en el orden federal y con relación al bien común de toda la población es necesario limitar los derechos por razones de salubridad, moralidad y seguridad públicas, la competencia es federal
Este proyecto de ley tiene por objeto promover el bienestar general en todo el país satisfaciendo una necesidad común a la población de todo el territorio argentino. Legislamos sobre conductas que implican graves riesgos y perjuicios concretos a sectores sociales vulnerables como consecuencia de una pobreza estructural. La industria del juego tal como funciona en la Argentina de hoy perjudica principalmente a los sectores más desprotegidos.
Por lo tanto, la situación que se nos plantea es la siguiente: o dejamos que el negocio del juego continúe avanzando sin límites, perjudicando a los más débiles en un marco de total descoordinación nacional, o intentamos fijar ciertas políticas en miras al bienestar general, protegiendo la salud de nuestros habitantes estableciendo una regulación única, por lo menos en sus aspectos fundamentales. Cabe recordar que cuanto más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor podrá ser la medida de la reglamentación. En caso de conflicto entre valores jurídicos contrapuestos, no es dudosa la preferencia del que tiene mayor jerarquía social (CSJN, Fallos, 255:330).
Respecto al criterio con que debe ser interpretada la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que esa interpretación debe hacerse "de manera que sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efecto del cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad, por lo que se ha reconocido de antiguo la facultad de aquél para intervenir por vía de reglamentación en el ejercicio de ciertas industrias y actividades a efectos de restringirlo o encauzarlo en la medida que lo exijan la defensa y el afianzamiento de la salud, la moral, el orden público y aun los intereses económicos de la colectividad" (CSJN, Fallos, 199:483).
Cabe recordar además que siempre que un precepto o sentencia de autoridad provincial, mas allá de versar sobre tópicos no delegados, sea cuestionado en pleito por importar el ejercicio de facultades reservadas cuyo uso haya sido prohibido por el Congreso federal a través de las cláusulas del progreso -o devenga incompatible con precepto dado en virtud de esta cláusula o de las del comercio o de los poderes implícitos- será susceptible de ser invalidado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La Corte, en lo que atañe a las facultades del Congreso en virtud de la "cláusula del progreso" consagrada por nuestra Ley Fundamental, sostuvo lo siguiente: "[...] Que esta Corte ha sostenido en el precedente "Bredeston" que el poder del Congreso de la Nación emanado de la "cláusula del progreso", puede en principio ser ejercido de manera concurrente con el "poder de policía" de las provincias. Sin embargo, este poder provincial es "desplazado" cuando su ejercicio se oponga a la legislación nacional dictada con base en la "cláusula del progreso"".
"[...] Esta Corte ha establecido, a través de una extensa línea de sentencias, que la "cláusula del progreso" otorga amplios poderes al Congreso de la Nación (Fallos: 68:227, pág. 235, párrafo 6°); entre ellos se encuentra la potestad de ejercer ciertas competencias, que, habitualmente, se consideran incluidas en el "poder de policía" provincial, previsto en el art. 121 y siguientes de la Constitución Nacional.
Así, este Tribunal entendió que el Congreso de la Nación tiene competencia, por imperio de la "cláusula del progreso", para eximir el pago de impuestos provinciales a ciertos ferrocarriles (conf. caso "Ferrocarril Central Argentino c/ la Provincia de Santa Fe", registrado en Fallos 68:227 -año 1897-). Posteriormente, esta Corte extendió el holding de dicho precedente a los tributos municipales. Y, así, sostuvo que el Congreso también puede, con base en la "cláusula del progreso", eximir el pago de tributos municipales a determinados ferrocarriles (conf. caso "Ferrocarril Central Argentino contra la Municipalidad del Rosario", registrado en Fallos: 104:73 -año 1902- )."
Por los motivos expuestos, consideramos necesario el establecimiento de presupuestos mínimos que posibiliten un criterio unívoco en todo el territorio nacional sobre las zonas idóneas para el ejercicio de la industria del juego de azar. No se trata de inmiscuirse en potestades sobre los requisitos que cada jurisdicción provincial o local fije para autorizar su funcionamiento, sino determinar los ámbitos espaciales y temporales idóneos para el desarrollo de juegos de azar que no afecten la salud pública y que eviten la adicción. Luego, será potestad de la autoridad de aplicación junto con las provincias y con la Ciudad de Buenos Aires la determinación concreta del lugar en el que la sala de juego de azar será situada.
Por ello, con el fin de disminuir los factores de riesgo que favorecen el desarrollo de la ludopatía y preservar la salud y la integridad psicofísica de todos los habitantes del territorio argentino, este proyecto propone:
-Prohibición de la publicidad:
Prohibir la publicidad, promoción y patrocinio de juegos de azar, en forma directa o indirecta, a través de cualquier medio de difusión o comunicación.
-Limitaciones de carácter espacial, temporal y horaria:
Prohibir las salas de juego de azar en los centros urbanos.
Limitar la instalación de las salas de juegos de azar sólo a las zonas turísticas declaradas aptas para el juego por la autoridad de aplicación en acuerdo con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Limitar el funcionamiento de las salas de juego a los días sábado, domingo, feriados y no laborables, salvo en las temporadas vacacionales de verano e invierno, conforme el cronograma que establezca anualmente la autoridad de aplicación.
Fijar una franja horaria para la actividad de las salas que vaya entre las 18 h y las 24 h los días de semana, y entre las 16 h y las 3 h los días sábado, domingo, feriados y no laborables.
-Restricciones respecto a los cajeros automáticos y tarjetas de crédito y débito:
Prohibir la instalación y funcionamiento de cajeros automáticos bancarios y/o máquinas expendedoras de dinero y/o espacios donde se realicen transacciones con divisas y/o actividades relacionadas con préstamos pignoraticios de dinero contra entrega de documentos, cheques o empeño de bienes, en el interior de las salas de juegos de azar.
Extender dicha prohibición a un radio mínimo de quinientos (500) metros del lugar donde estén ubicadas las salas.
-Sanciones:
Establecer una pena de 1 a 4 años al que por sí, a través de terceros o en nombre de otra persona física o jurídica organizare, instalare o explotare juegos de azar violando las limitaciones espaciales, temporales u horarias establecidas en la presente ley, como así también al que publicitare o promocionare juegos de azar en los casos no permitidos por la presente ley o violare las prohibiciones establecidas en los artículos 11 y 12.
Por todo lo expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| OLIVETO LAGO, PAULA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| CAMPAGNOLI, MARCELA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| TERADA, ALICIA | CHACO | COALICION CIVICA |
| VERA GONZALEZ, ORIETA CECILIA | CATAMARCA | COALICION CIVICA |
| MARTINEZ VILLADA, LEONOR MARIA | CORDOBA | COALICION CIVICA |
| LOPEZ, JUAN MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| FLORES, HECTOR | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| LEHMANN, MARIA LUCILA | SANTA FE | COALICION CIVICA |
| CAMPOS, JAVIER | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
| PREVENCION DE ADICCIONES Y CONTROL DEL NARCOTRAFICO |
| FINANZAS |
| LEGISLACION PENAL |