PROYECTO DE LEY


Expediente 7673-D-2014
Sumario: ASIGNACION DE BANCAS EN LA H. CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION. REGIMEN.
Fecha: 30/09/2014
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1.- La presente ley tiene por objeto dar cumplimiento a lo establecido en el art. 45 de la Constitución Nacional, referido a la composición de la Cámara de Diputados.
Artículo 2.- El número de diputados nacionales a elegir en cada provincia y en la ciudad de Buenos Aires, será de uno cada 161.000 habitantes, o fracción no menor a 80.500. En ningún caso se elegirán menos de dos diputados por distrito.
Artículo 3.- La cantidad de diputados a elegir por cada distrito se determina en base a los resultados del censo poblacional realizado en el año 2010 y se expresa en la tabla siguiente, alcanzando un total de 252 diputados.
Tabla descriptiva
Artículo 4.- Se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Dirección Nacional Electoral, a determinar el mecanismo a seguir para que la Cámara de Diputados de la Nación esté íntegramente conformada por los diputados correspondientes a cada jurisdicción, según lo establecido por la presente ley, al finalizar las elecciones del año 2017. El mecanismo que se determine deberá responder a los principios de equidad e igualdad de tratamiento entre las distintas jurisdicciones.
Artículo 5.- Derógase el decreto ley "de facto" que lleva el número 22.847.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


ANALISIS SOBRE LA CONSTITUCION NACIONAL Y LA ASIGNACION DE BANCAS EN EL CONGRESO.
I) BICAMERALIDAD
La República Argentina ha adoptado para su gobierno la forma representativa, republicana y federal, según establece el art. 1 de la Constitución Nacional; y en base a esa definición se ha diseñado la conformación de sus tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Un Congreso formado por dos cámaras -sistema bicameral- ejerce el Poder Legislativo y tiene, además, funciones de control político respecto de los otros poderes.
La Bicameralidad se ha fijado en el art 32 de nuestra Constitución original de 1853 y, pese a haberse llevado a cabo diversos procesos de reforma, la existencia de dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores, se ha mantenido incólume.
Fue Juan Bautista Alberdi quien escribió la propuesta del sistema bicameral, en sus "Bases", donde explicó que la estructura legislativa debía asentarse en la "...división del cuerpo legislativo general en dos cámaras: una destinada a representar a las provincias en su soberanía local, debiendo su elección, en segundo grado, a las legislaturas provinciales que deben ser conservadas, y otra que, debiendo su elección al pueblo de toda la República, represente a éste, sin consideración a localidades y como si todas las provincias formasen un solo Estado Argentino" (1) .
II) INTEGRACION IGUALITARIA DE LAS PROVINCIAS EN EL SENADO DE LA NACION
Nuestra Constitución estableció en 1853 (art. 42 original) que la Cámara de Senadores debía integrarse por dos senadores de cada provincia y dos de la Capital Federal, elegidos por las respectivas legislaturas locales. Con la reforma de 1994 el número de senadores por cada provincia y por la ciudad se elevó a tres (dos por la mayoría y uno por la minoría), y se estableció que fueran elegidos en forma directa (art. 54).
Como resultado de los procesos de reforma constitucional o a raíz de decretos dictados en períodos de interrupción del orden institucional, han estado vigentes distintos criterios para asignar escaños en el Senado de la Nación, y de este modo los argentinos hemos asignado escaños por voto directo popular o por voto indirecto a través de las legislaturas provinciales. Se ha modificado el sistema electoral y también el número de senadores -dos o tres- pero siempre todas las provincias, cualquiera fuera su tamaño, su cantidad de habitantes u otras características, enviaron la misma cantidad de representantes a la Cámara Alta, que es el órgano federal por excelencia.
III) INTEGRACION SEGÚN LA CANTIDAD DE HABITANTES, EN LA CAMARA DE DIPUTADOS
El investigador Diego Reynoso ha sostenido que "El espíritu de la Constitución es claro al respecto: concederle igual poder a las provincias en el Senado mediante la asignación de un número igual de senadores a cada una de ellas, y repartir los diputados de acuerdo al tamaño de la población" (2)
1. Criterio de proporcionalidad: En efecto, la Constitución Nacional, desde 1953, ha establecido para la asignación de escaños en la Cámara Baja, el criterio de proporcionalidad de acuerdo con la población, y ese criterio, como tal, se ha sostenido a lo largo de la historia constitucional argentina.
Este concepto expresa la idea fundadora de la democracia que indica que cada elector tiene un voto y ese voto tiene igual valor para todos los habitantes, cualquiera sea el lugar donde viva.
En la estructura institucional diseñada por nuestra Constitución, la Cámara de Diputados representa al pueblo de la Nación Argentina y los diputados son elegidos por el pueblo de las provincias y de la capital, que se consideran distritos electorales de un único Estado (art. 33 de la Constitución de 1853).
2. Cifra repartidora: El criterio constitucional ha sido, desde el principio, dejar establecido que se elige un diputado por cada X cantidad de diputados -donde X es la "cifra repartidora"-. Como cada provincia es considerada un distrito electoral, se divide el número de sus habitantes por esa cifra repartidora, y así se determina cuántos diputados se elegirán en esa provincia. Éste es el criterio histórico de la Constitución que nunca ha cambiado. Solo se vio afectado por decisiones adoptadas por gobiernos dictatoriales.
3. Determinación de la cifra repartidora: A lo largo del tiempo, la cifra repartidora fue sufriendo modificaciones. En la versión original de la Constitución, se había fijado en 20.000 habitantes o número no menor de 10.000 según el art. 33 de la CN de 1853. Sin embargo, en el artículo siguiente (art. 34 CN 1853), y exclusivamente para la primera integración de la Cámara de Diputados, la Constitución dejó determinado el número de diputados que serían electos en cada provincia -no se había realizado, todavía, ningún censo, pero la norma constitucional igualmente utiliza la palabra proporción-. Finalmente ordenaba que, para la segunda integración, debía realizarse un censo y adecuarse a él la determinación del número de representantes por distrito electoral.
Es importante detenerse en esta primera integración prevista por la Constitución de 1853, donde se adjudicaron 6 diputados a la Capital, 6 a la provincia de Buenos Aires y 6 a Córdoba, 4 para Corrientes y para Santiago del Estero; 3 para Catamarca, para Mendoza, para Salta y para Tucumán, y 2 para Entre Ríos, para Jujuy, para La Rioja, para Santa Fe, para San Juan y para San Luis. La provincia de Buenos Aires y la ciudad de Buenos Aires -designada Capital por el art. 3 CN 1853- estaban separadas de la Confederación, por lo cual la primera integración de la Cámara alcanzó apenas los 38 diputados.
Se destaca aquí que, como criterio inicial, la Constitución hizo un reparto preciso provincia por provincia, pero además previó una base mínima de dos diputados a elegir en cada una.
Por el crecimiento demográfico, los sucesivos censos elevaron el número de integrantes de la Cámara y debido a ello, para evitar que el número de integrantes creciera mucho, en la reforma de 1898 se fijó una nueva cifra repartidora de 33.000 habitantes o fracción no inferior a 16.500. Además, en la misma norma constitucional, se estableció: "Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado" (art. 37 de la CN según reforma de 1898, artículo que se mantiene vigente con el número 45, en la actualidad).
La utilización del verbo "fijará" marca la obligación del Congreso de hacer las adecuaciones conforme los datos de cada censo, en tanto la prohibición de disminuir la cifra base busca impedir que por esa vía se integre una Cámara de diputados multitudinaria.
La reforma constitucional de 1949, luego dejada sin efecto por el posterior gobierno de facto, actualizaba la cifra repartidora a 100.000 habitantes y establecía un mínimo de dos diputados por distrito (art. 42), recogiendo el criterio de los constituyentes de 1853, en forma explícita.
A raíz del proceso de provincialización de diversos territorios nacionales, al finalizar el gobierno de J. D. Perón, había en la Argentina 22 provincias, más la Capital Federal.
IV) DISTORSIONES
Sin embargo, por diversas decisiones adoptadas en infracción a lo establecido por nuestra Constitución, que fueron llevadas adelante en etapas dictatoriales, sin que los gobiernos democráticos posteriores las corrigieran, se han producido distorsiones severas en la representación en la Cámara Baja, lo que trajo aparejado que algunos distritos eligieran más diputados que aquéllos que les hubiesen correspondido conforme la letra constitucional, en tanto que otros distritos vieron reducido el número de bancas. Estas distorsiones se mantienen hasta hoy.
1. Normativa de facto - 1972: Fue en 1972, y bajo el gobierno de facto de Alejandro Agustín Lanusse, que se inició un camino de desvío de la Constitución en materia de representatividad, con el dictado del decreto-ley 19.862. Esta norma, que incorporó para las elecciones generales la utilización del sistema D´Hont, aumentó la cifra repartidora para adjudicar bancas a 135.000 habitantes o fracción no menor de 67.550 y estableció, además, un número fijo adicional de 3 diputados para cada provincia, salvo Tierra del Fuego, que todavía no tenía status provincial y se mantuvo en dos diputados en total.
El decreto además incluía diversas renovaciones en el sistema electoral, como la segunda vuelta electoral. La Cámara de Diputados surgida de esa modificación alcanzó los 243 miembros. La incorporación del "plus" de 3 diputados establecida por el gobierno de facto, en forma igualitaria, para todos los distritos, significó la existencia de 69 diputados "extraconstitucionales", lo que marca un importante desvío en la representación prevista constitucionalmente, que basa el reparto de bancas en función de la cantidad de habitantes, exclusivamente.
2. Normativa de facto - 1983: La distorsión se completó con el decreto ley 22.847 firmado en 1983 por el presidente de facto Reynaldo Bignone. Este decreto fijó la cifra repartidora de 161.000 habitantes o fracción no menor a 80.500, estableció un piso mínimo de 5 diputados por provincia y además, agregó un plus de 3 diputados para cada una. Esta normativa es la que actualmente rige la integración de la Cámara de Diputados de la Nación. Nuevamente Tierra del Fuego eligió solo 2 y, con las compensaciones introducidas para que todas las provincias tuvieran al menos 5, más el adicional de 3, la Cámara se integró con 254 miembros.
La jurista María Angélica Gelli ha sostenido que "...resulta inconstitucional lo que dispusiera en su oportunidad la ley 22.847 de convocatoria a elecciones generales del 30 de octubre de 1983. Esa norma elevó a cinco la representación mínima por cada jurisdicción local, excepto la del entonces Territorio Nacional de la Tierra del Fuego al que se le adjudicaron dos legisladores. El criterio normativo distorsionó la relación entre el número de representantes y el número de habitantes por jurisdicción y, con ello, varios distritos quedaron exageradamente sobre representados. La ley 22.847 desnaturalizó claramente el principio democrático y la garantía de la igualdad electoral en virtud del cual el voto de cada electoral debe tener la misma significación y valor al momento de adjudicarse los representantes a la Cámara de Diputados" (3) .
3. Efecto distorsivo de las normas de facto: En su trabajo de investigación ya citado, Diego Reynoso analiza particularmente la situación de la provincia de Santa Fe y de la ciudad de Buenos Aires, a las cuales, en las elecciones de 1983, "se les debería haber asignado un total de 21 y 18 diputados, respectivamente" (4) , aplicándose la normativa del decreto ley 22.847 -esto es, contabilizando el adicional de 3 diputados para todas las provincias-. Sin embargo, ambos distritos, en las elecciones de 1972 ya habían alcanzado, respectivamente, 25 y 19 escaños, por lo que se aplicó la norma contenida en el art. 3 del mencionado decreto ley "de facto", que establecía que ningún distrito podía tener una representación menor a la que tenía "al 23 de marzo de 1976", esto es, un día antes del golpe de estado. Es de destacar que, luego de 1983, esta norma ha beneficiado exclusivamente a la ciudad de Buenos Aires.
El gobierno militar de Reynaldo Bignone justificó los diputados "extra" que concedía, poniendo un piso mínimo de 5, y agregando un plus de 3 diputados -no previstos en la Constitución-, aduciendo que pretendía equiparar las marcadas diferencias existentes entre las distintas provincias. Precisamente ese objetivo es totalmente inconstitucional, ya que nuestra Carta Magna iguala a las provincias en el Senado, en tanto en la Cámara de Diputados reparte las bancas en función de la cantidad de habitantes. El Prof. Borello, en el estudio antes citado, menciona una posible explicación:
"Excede los límites de este trabajo indagar acerca de las "razones" que tuvo el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional para emitir la Ley 22.847, con semejante beneficio para la provincias pequeñas y Capital Federal, siendo más que insuficiente - e imprecisa- la expresión contenida en el mensaje de elevación acerca de la necesidad de "compensar las peculiares diferencias entre una y otra provincia". De acuerdo a algunos análisis, la ley tuvo el propósito de compensar un eventual triunfo del peronismo con una mayor participación de partidos provinciales (en: Facultad de Derecho- Univ. Lomas de Zamora/Archivos/ Sistemas Electorales; en http:/secretariaacademica.com.ar) A nuestro entender, además de dicha intención, se propendió a favorecer la performance (o al menos el ingreso a la Cámara) de representantes de algunas provincias que contaban con partidos políticos que fueron afines a la dictadura, como los casos del Partido Bloquista de San Juan, el Movimiento Popular Jujeño de la familia Guzmán, el Partido Renovador de Salta, entre otros" (pág. 8).
La única modificación que sufrió la Cámara de Diputados desde la aplicación de esta normativa, fue el agregado de 3 representantes más por Tierra del Fuego, los que se sumaron con la provincialización y para llegar al mínimo de 5 que estableció el decreto ley 22.847. De este modo se llegó a constituir la Cámara de 257 integrantes, que es el número que tiene actualmente.
Tampoco se ha hecho, desde 1983 hasta la fecha, ninguna modificación vinculada a los datos censales, pese a los cambios poblacionales notorios que éstos mostraban, y pese a la estricta orden constitucional de hacer esas adecuaciones.
Por ese motivo, a las distorsiones ocurridas por la incorporación del piso de 5 diputados, más el plus de 3 diputados, se ha agregado la falta de adecuación a los resultados censales, lo que solo ha empeorado la distorsión respecto de lo que manda la Constitución Nacional.
4. Escenario 1: Adecuación conforme los datos del censo 2010, sin modificar la normativa de facto: Diego Reynoso nos muestra en su trabajo cómo debería haberse integrado la Cámara de Diputados, aun aplicando la normativa inconstitucional del decreto ley 22.847, si se hubiesen tenido en cuenta los datos poblacionales del último censo, tal como indica el art 45 constitucional (ver más abajo la Tabla Nro. 10 confeccionada por Diego Reynoso).
Reynoso explica que "...considerando los nuevos datos poblacionales, la Cámara de Diputados debería tener 324 diputados...todas las provincias deberían tener diputados adicionales por su población, con la excepción de Catamarca, La Rioja, Santa Cruz, La Pampa y Tierra del Fuego, que seguirían manteniendo el piso mínimo de cinco diputados" (5) . Luego agrega: "Dado el crecimiento demográfico, la provincia de Buenos Aires tendría que elegir 100 diputados (en lugar de los 70), mientras que Córdoba 24 (en lugar de los 18), Santa Fe 23 (en lugar de los 19), Mendoza 14 (en lugar de los 10), al igual que Salta que tendría que elegir 11 en lugar de los 7 que actualmente elige. Las provincias que deberían recibir 3 diputados adicionales serían Tucumán (le corresponderían 12 en lugar de 9), mientras que tanto a Misiones como a Chaco le corresponderían ser asignados 10 escaños en lugar de 7. Además las provincias de Entre Ríos, Corrientes, Santiago del Estero y Río Negro tendrían que haber recibido dos escaños adicionales a los que actualmente eligen, mientras que San Juan y Jujuy, así como Neuquén, Chubut, Formosa y San Luis tendrían que recibir un diputado adicional." (6) Nuevamente la ciudad de Buenos Aires, por mantener el criterio aplicado en 1983, eligió 25 diputados, pero le hubiesen correspondido 21.
Tabla descriptiva
5. Escenario 2: Actualización conforme los datos del censo 2010, sin aplicar las normas de facto, sino los criterios establecidos en la CN. También analiza Reynoso el escenario según el cual se asigna una banca de diputado cada 161.000 habitantes o fracción no menor de 80.500, sin establecer el mínimo de cinco diputados por provincia ni agregar el plus de tres. En este caso, la Cámara se integraría con 251 diputados. Si se mantuviera el piso histórico de 2 diputados por provincia, que en forma implícita quedó establecido en la Constitución de 1853, la composición de la Cámara alcanzaría a 252 diputados (7) (ver más arriba la Tabla 10 confeccionada por Diego Reynoso).
V) SITUACION ACTUAL.
Como se ha observado, en la actualidad se han provocado importantes desvíos del espíritu claro de la Constitución Nacional, que en su texto establece un criterio de adjudicación de bancas en la Cámara de Diputados en base a la cantidad de habitantes de cada distrito electoral (provincias y ciudad), o sea, una banca por cada X cantidad de personas (donde X es la cifra repartidora que se fija legislativamente) y ordena expresamente que la cantidad de bancas por provincia y para la ciudad debe adecuarse cada diez años, conforme los resultados del censo poblacional.
Sin embargo, como consecuencia del dictado de un decreto ley por un gobierno de facto en 1983, en forma arbitraria, se estableció un piso mínimo de 5 diputados por provincia, cuando la Constitución de 1853 previó un mínimo de dos diputados por cada distrito.
También se ha otorgado, en base a la misma normativa de facto, un adicional de 3 diputados más por cada provincia que se convierten en bancas "regaladas" o extraconstitucionales. Nuevamente, en forma discrecional y contraria al espíritu de la Constitución, se agravan las desviaciones respecto del criterio proporcional a la población, que fija nuestra Constitución.
La distorsión que provoca esta normativa se visualiza al contabilizar los diputados que actualmente tienen las 9 provincias menos pobladas, con 550.000 habitantes o menos. Entre las 9 provincias menos pobladas tienen cerca de 3.400.000 habitantes y eligen en total de 45 diputados; pero si se adecuara el reparto de bancas al censo, elegirían 49. En cambio, la provincia de Córdoba, con una población solo 100.000 habitantes menos que todas las 9 provincias juntas, está eligiendo 18 diputados. Si se adecuara al censo, debería elegir 24. Se observa claramente en este ejemplo la desviación producida en lo que hace a la proporcionalidad de bancas respecto de la cantidad de habitantes, que es el criterio constitucional vigente desde 1853.
Por estas distorsiones, el voto de un habitante cordobés tiene un valor mucho menor que el voto de un habitante santacruceño o chubutense, lo que afecta el principio de igualdad del voto que establece el art. 37 de la Constitución Nacional.
En el mismo ejemplo, si se aplicaran las normas constitucionales, sin contabilizar el piso de 5 y el plus de 3 diputados agregados, entre las 9 provincias mencionadas elegirían 21 diputados, exactamente el mismo número que elegiría Córdoba. De este modo se cumpliría la proporcionalidad establecida constitucionalmente. Y si se aceptara que hay una previsión histórica de exigir un piso de 2 diputados como mínimo, tal como estableció la Constitución en 1853, entre las nueve provincias elegirían 22, y Córdoba 21.
Haciendo otro análisis comparativo, podemos observar que en Tierra del Fuego se necesitan alrededor de 25.000 votos para elegir un diputado, pero en cambio, en la provincia de Buenos Aires, se necesitan más de 222.000. La cifra repartidora inicial, por los diputados "extraconstitucionalmente" agregados, es totalmente virtual. En definitiva, el resultado permite determinar que en un caso el reparto ha sido de una banca por 25.000 habitantes y en el otro caso se ha repartido una banca por 222.000 habitantes, lo que contraviene expresamente el mandato constitucional.
Se han expresado indicando la marcada inconstitucionalidad de estas normas, distintos constitucionalistas. Germán Bidart Campos ha sostenido que "Una interpretación coherente y relacionada de los arts. 45 y 46 lleva a sostener, con seguridad suficiente, que después de 1853 ninguna provincia puede tener menos de dos diputados, porque ese mínimo lo tuvo para formar el primer congreso. De ahí que, a nuestro criterio, la Constitución autoriza a que el congreso mantenga por ley ese mismo número mínimo de dos, cuando, al reajustar la base de población después de cada censo, una provincia queda con un solo diputado. Si mantenemos firmemente la opinión de que una ley puede asegurar un mínimo de dos diputados por cada provincia /aunque la base de población de alguna no alcance más que para designar a uno solo) también creemos con seguridad que es inconstitucional "agregar" más diputados por sobre esos dos, porque los diputados adicionales vienen a ser diputados "regalados", en contradicción con la pauta rigurosa del art. 45, al no guardar relación con la población." (Compendio de Derecho Constitucional Ed. Ediar Bs. As. 2005 pág. 261, citado en el estudio del Prof. Borello).
Daniel Sabsay y J. Onaindia han dicho que "La legislación electoral vigente determina un piso mínimo de 5 representantes en la cámara Baja para cada Provincia. Dadas las abismales diferencias de población que existen entre uno y otro distrito, esta exigencia redunda en una extraordinaria sobre-representación de las Provincias pequeñas, en detrimento de las grandes. Las primeras, de aplicarse un criterio estricto de representación, en la mayoría de los casos apenas si podrían elegir dos representantes. Esta situación opera como un serio ataque al principio de igualdad en materia electoral que se refleja a través del postulado de una persona igual a un voto". (La Constitución de los Argentinos. Ed. Errepar Bs As 1994, pág. 185, citado en el estudio del Prof. Borello).
De todo lo hasta aquí expuesto queda claro que la asignación actual de bancas, no cumple los preceptos constitucionales por varios motivos: 1) No se adecua a los censos poblacionales hace más de treinta años; 2) Tiene un piso mínimo de 5 diputados cuando la Constitución ha previsto dos; y 3) Otorga tres diputados "adicionales" que no están previstos constitucionalmente, por lo cual son "extra-constitucionales".
Estas circunstancias provocan fuertes distorsiones que pueden observarse en la Tabla 10 confeccionada por el Prof. Diego Reynoso, incorporada más arriba.
VI) PROPUESTA LEGISLATIVA
El presente proyecto pretende corregir estas distorsiones, tanto en lo que se refiere a la actualización del número de representantes según las cifras del último censo de 2010, como a la recuperación del criterio de proporcionalidad respecto de la cantidad de habitantes, como ordena nuestra Constitución Nacional, recuperando el concepto de Bicameralidad que prevé la integración igualitaria de todas las jurisdicciones en el Senado, y la representación en correlación con la población, en la Cámara de Diputados.
Por tal motivo propongo en el presente proyecto de ley, que se establezca un mínimo de dos diputados por provincia y por la ciudad de Buenos Aires, recuperando el criterio histórico de nuestra Constitución de 1853, y que se cumplan los criterios de proporcionalidad, tomando como base a la cifra repartidora actual, de 161.000 habitantes, o cifra no menor de 80.500. De este modo obtendríamos, según los datos del censo de 2010, una Cámara integrada por 252 diputados.
Finalmente se deroga la ley de facto 22.847 y se autoriza al PEN para que, a través de la Dirección Nacional Electoral, determine el mecanismo para que la Cámara de Diputados de la Nación esté íntegramente conformada por los diputados correspondientes a cada jurisdicción, según lo establece la presente ley, al finalizar las elecciones del año 2017. El procedimiento debe responder a los principios de equidad e igualdad de tratamiento entre las distintas jurisdicciones.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
DUCLOS, OMAR ARNALDO BUENOS AIRES GEN
PERALTA, FABIAN FRANCISCO SANTA FE GEN
LINARES, MARIA VIRGINIA BUENOS AIRES GEN
VILLATA, GRACIELA SUSANA CORDOBA FRENTE CIVICO - CORDOBA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina | Congreso de la Nación Argentina | Av. Rivadavia 1864 - Ciudad Autónoma de Bs. As. (C.P.C1033AAV) | (54-11) 4127-7100

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