PROYECTO DE LEY


Expediente 3517-D-2015
Sumario: DECLARASE DE UTILIDAD PUBLICA Y SUJETO A EXPROPIACION EL 51 % DE LAS ACCIONES CLASE D DEL BANCO HIPOTECARIO SOCIEDAD ANONIMA.
Fecha: 19/06/2015
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


De la Recuperación del Control del Banco Hipotecario Nacional
Capítulo I
De la Expropiación
ARTÍCULO 1.- Declárese de utilidad pública y sujeta a expropiación el 51% de las acciones Clase D del Banco Hipotecario Sociedad Anónima, distribuidas del siguiente modo: 58.774.875 acciones a la empresa Tyrus S.A (8,5%) y la misma cantidad a las empresas: Ritelco S.A. (8,5%), E-Commerce Latina S.A. (8,5 %), Palermo Invest Sociedad Anónima (8,5%), IRSA Inversiones y Representaciones S.A. (8,5%) e, Inversora Bolívar S.A. (8,5%).
En el caso en que para alcanzar el porcentaje citado en el párrafo anterior se necesitase expropiar una mayor cantidad de acciones Clase D que la antes indicada, la presente declaración deberá entenderse como suficiente, para ser ejercida sobre la tenencia de los accionistas antes descriptos, manteniéndose de ser posible las proporciones que representan las cantidades ya expresadas
Queda el PEN facultado para establecer las previsiones que permitan concretar adecuadamente la voluntad que expresa la presente.
ARTÍCULO 2.- El proceso de expropiación estará regido por lo establecido en la Ley 21.499.
ARTÍCULO 3.- La valuación de los activos a expropiar será efectuada por el Tribunal de Tasaciones de la Nación. El PEN procurará acordar con los titulares de las acciones sujetas a expropiación la forma en que se pagará dicho valor, procurando obtener financiamiento. Sin perjuicio de ello, de no alcanzar acuerdos, la Procuración del Tesoro de la Nación, promoverá el juicio de expropiación respectivo.
Capítulo II
De su Gobierno
ARTÍCULO 4.- Recuperar el nombre original de la Entidad: Banco Hipotecario Nacional.
ARTÍCULO 5.- El Banco mantendrá por un plazo de ciento ochenta días (180) la composición del Directorio en número, forma y derechos como se presenta actualmente, observando las nuevas diferencias de representación y renovando en tal sentido sus autoridades. Seguirá en todo lo relativo a su funcionamiento su normal desenvolvimiento, salvo en aquello que sea alcanzado por el texto de esta Ley. Luego del plazo estipulado y, atendiendo a un análisis consensuado, dispondrá de los cambios necesarios con acuerdo de la Legislatura.
ARTÍCULO 6.- El Poder Ejecutivo Nacional convocará a la conformación de una Comisión Asesora representada por los Ministerios de Infraestructura, del Interior y de Acción Social, por legisladores nacionales en consonancia con la representación parlamentaria de las distintas fuerzas políticas, por una representación de los gobiernos provinciales y municipales -siempre observando la presencia de distintas fuerzas políticas- y representantes de organizaciones civiles con acreditada relación con las políticas de acceso al suelo y la vivienda.
Dicha Comisión elaborará propuestas como ser la reforma de la Carta Orgánica del Banco, su reglamentación y/o el diseño de instrumentos y productos afines a los objetivos de la Entidad. En tal tarea, observará específicamente los contenidos explícitos en el art. 14 bis de la Constitución Argentina y también los tratados internacionales como ser: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención de los Derechos del Niño y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PSIDEC) (1) . También deberá considerar la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad.
La Comisión estará integrada por SEIS miembros del Poder Ejecutivo Nacional, DIEZ del Legislativo Nacional, SEIS representantes de provincias y municipios y SEIS representantes de Organizaciones Civiles. Los miembros designados durarán en sus funciones UN año, pudiendo ser reelegidos, y no percibirán retribución alguna.
Capítulo III
De sus Fines
ARTÍCULO 7.- El Banco Hipotecario Nacional orientará su accionar como banco mayorista, para atender las necesidades de la población en materia de vivienda social única -de uso permanente por el beneficiario- y del desarrollo urbano inclusivo y sustentable.
ARTÍCULO 8.- Los fines que impulsarán el accionar del Banco Hipotecario Nacional serán:
Inciso 1.- Cubrir las necesidades de financiamiento a largo y mediano plazo mediante el apoyo financiero, según las circunstancias socioeconómicas, para las iniciativas públicas y privadas tendientes a establecer condiciones que hagan accesibles las viviendas a los diversos sectores de la comunidad, en función de sus niveles de ingresos.
Inciso 2.- Financiar a largo y mediano plazo la construcción de viviendas en regiones que el Poder Ejecutivo Nacional fije con carácter prioritario.
Inciso 3.- Apoyar la iniciativa privada, promoviendo el arraigo de la población, que permita una mejor distribución en el territorio nacional.
Inciso 4.- Apoyar la desconcentración de los grandes centros urbanos y el fomento de la vivienda y el desarrollo de poblaciones rurales o pequeñas localidades.
Inciso 5.- Apoyar el desarrollo de actividades de investigación científica y técnica del ámbito habitacional y urbano, promoviendo en especial el desarrollo de ciudades inclusivas y sustentables.
Inciso 6.- Promover y apoyar los planes de ahorro y préstamo para la adquisición de suelo con servicios y la construcción, ampliación, refacción, conservación o adquisición de vivienda.
Inciso 7.- Promover la recuperación del patrimonio histórico arquitectónico cuando el origen y/o el destino del mismo sea la vivienda o el equipamiento comunitario.
Inciso 8.- Estimular la formación y desarrollo de entidades de carácter privado sin fines de lucro, aportando los elementos necesarios que les permitan realizar sus propios programas de edificación de viviendas.
Inciso 9.- Formular instrumentos de gestión urbana que permitan orientar las plusvalías del suelo a la financiación del desarrollo de emprendimientos que faciliten el acceso a la propiedad por parte de los sectores excluidos del mercado.
Inciso 10.- Apoyar el desenvolvimiento de actividades vinculadas con la construcción de viviendas y el desarrollo urbano, ya sea para la producción o aprovechamiento de bienes o de servicios.
Para el cumplimiento de sus fines el Banco podrá ejercer todas las facultades que correspondan a las personas capaces, incluso aquellas para las que requieren poderes especiales, con la sola excepción de las que le estuvieren expresamente prohibidas.
ARTÍCULO 9.- Para el cumplimiento de sus fines el Banco Hipotecario Nacional podrá:
Inciso 1.- Conceder créditos con garantía real en primer grado de privilegio a personas de existencia visible o ideal, públicas o privadas, para la adquisición, construcción, ampliación, reforma, refacción y conservación de vivienda única - de uso permanente por el beneficiario según la reglamentación que dicte el Banco-, edificios y, en especial, equipamiento público y/o comunitario, trátese de inmuebles urbanos o rurales, individuales o colectivos;
Inciso 2.- Conceder créditos para la ejecución de obras de desarrollo, remodelación o preservación de núcleos y áreas urbanas; relacionado con las necesidades habitacionales o planes de vivienda que se ejecuten por el banco, previa consulta o intervención de los municipios;
Inciso 3.- Conceder créditos para la realización de estudios e investigación sobre desarrollo urbano, habitacional y de edificación; en especial relativos a la reducción de costos, mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, de los procedimientos y sistemas constructivos de las viviendas y al mejoramiento de las condiciones sociales, ambientales y sanitarias de los núcleos urbanos;
Inciso 4.- Otorgar avales, finanzas y otras garantías vinculadas con operaciones en las que esté autorizado a intervenir, suscribiendo toda clase de documentos comerciales a tal efecto;
Inciso 5.- Emitir valores, bonos, obligaciones negociables y cualquier otro tipo de títulos circulatorios en moneda nacional o extranjera previa autorización del Poder Ejecutivo, así como operar en el mercado respectivo por cuenta propia y/o de terceros.
Inciso 6.- Recibir toda clase de depósitos a la vista y a plazo, de ahorro en cuentas especiales;
Inciso 7.- Realizar convenios con el PEN, gobiernos provinciales y municipales, como también otros Entes públicos, descentralizado y/o autónomo, para realizar convenios que lleven a un mejor cumplimiento de sus fines. En tal caso, podrá recibir valores que colaboren con las facilidades de acceso por la población, sin afectar la sana operación del Banco.
Inciso 8.- Obtener créditos del exterior, previa autorización de la autoridad competente; o de entidades financieras radicadas en el país y efectuar como intermediario de créditos obtenidos en moneda nacional y extranjera;
Inciso 9.- Cumplir mandatos y comisiones vinculados con sus operaciones y formar parte de consorcios de bancos que demanden o provean recursos coordinándolos y/o asumiendo su representación, organizar y administrar fondos de ahorro previo, u otros fondos inmobiliarios relacionados al tema habitacional;
Inciso 10.- Adquirir bienes inmuebles, acciones y obligaciones en defensa o en pago de sus créditos y efectuar las inversiones para su mejor utilización, conservación y realización.
A los fines del mejor cumplimiento de sus objetivos el Banco Hipotecario Nacional podrá realizar todas las actividades y/u operaciones no prohibidas por la ley a los bancos comerciales dentro de un perfil mayorista, actuando además como agente financiero del Estado en materia de vivienda, construcción y desarrollo urbano, e interviniendo por cuenta de éste en la asignación y distribución de recursos.
Capítulo IV
De algunas prioridades
ARTÍCULO 10.- El Banco Hipotecario Nacional implementará una operatoria especial para atender la financiación de unidades de vivienda y obras de urbanización complementarias, destinadas a localidades menores a los cincuenta mil habitantes. Los créditos se otorgarán a solicitud de los municipios, quienes deberán elaborar los respectivos proyectos. El Banco Hipotecario Nacional admitirá las características y modos constructivos de los proyectos elaborados localmente, como forma de respetar las particularidades y necesidades de cada región del país. Los proyectos deberán adecuarse a los lineamientos generales que a este fin establezca el banco.
Los municipios podrán ejecutar las obras por administración directa o por el sistema de contratación de obras públicas que tengan establecido conforme las disposiciones legales vigentes, o mediante modalidades que contemplen el esfuerzo propio y la ayuda mutua.
El Banco Hipotecario Nacional, deberá destinar anualmente, para el financiamiento de esta operatoria, no menos del veinte por ciento (20 %) del total de créditos que otorgue medido en pesos, y deberá contemplar una equitativa distribución geográfica.
ARTÍCULO 11.- Dentro de cualquier operatoria del Banco, orientada a los fines de acceso a la propiedad, sea de compra de un inmueble, ampliación, refacción o preservación, como también la extensión de garantías, deberá observar que un mínimo del TREINTA por ciento (30%) de dichos productos sean destinados a personas jóvenes, comprendidos entre 18 y 35 años, que sean nativos del país o tengan como mínimo TRES años de residencia.
En el marco del universo de población joven, es posible identificar grupos preferenciales los que serán sujetos de consideraciones especiales. Dichos grupos son:
I. Jóvenes Jefes y/o Jefas de hogar
II. Jóvenes con estudios en curso
III. Jóvenes con dificultad o limitaciones permanentes
IV. Jóvenes con ingresos ubicados en los dos quintiles inferiores de distribución del ingreso.
V. Jóvenes en situación de hacinamiento con otras familias y/o de precariedad en la vivienda
VI. Jóvenes con prioridad de relocalización de su vivienda.
Capítulo V
De la gestión de recursos y productos
ARTÍCULO 12.- Eximir al Banco Hipotecario Nacional y en especial a los beneficiarios de cualquier producto que permita el acceso al suelo urbanizado o la vivienda, de impuestos nacionales de cualquier índole. Se invita a las Provincias y Municipios a actuar en consonancia.
ARTÍCULO 13.- El Banco podrá constituir su Fondo con recursos provenientes de diversas jurisdicciones, pero siempre con fines aplicados a productos financieros o desarrollos urbanos específicos y detallados.
Inciso 1.- Operatorias tradicionales del sistema bancario, observando los fines de la Entidad y estableciendo una rentabilidad social -producto de la composición del sector público en la composición de la Entidad- que será expresada como beneficios en las cuotas o menores requerimientos de garantías.
Inciso 2.- Programas especiales impulsados por el PEN, como ser el PRO.CRE.AR, en el cual se acuerdan los términos específicos de operatoria; procedencia de los fondos y administración.
Inciso 3.- Programas especiales impulsados por los gobiernos de las provincias o de los municipios, en asociación o no con otros bancos públicos, en los cuáles dichos gobiernos puedan participar en beneficios de capital o interés que mejoren las condiciones de los sujetos de crédito, sean estas financieras, económicas o garantías.
Inciso 4.- La constitución de Fondos Fiduciarios respecto de obras específicas o, generales que sean aplicados a proyectos específicos y conformados a partir de dineros públicos o privados.
Inciso 5.- La captura de plusvalías urbanas proveniente de desarrollos realizados en forma conjunta con los municipios o la administración de bonos de capacidad constructiva utilizados para la renovación de áreas, construcción de equipamiento público o comunitario, mejoramiento (ampliación, refacción o preservación) de viviendas y/o desarrollo de suelo con servicio.
Inciso 6.- Lo percibido por el pago de seguros ambientales u otros asociados con los desarrollos urbanos.
Inciso 7.- Los créditos provenientes de organismo internacionales de financiamiento o de entidades de cooperación internacional, orientados siempre a los fines del Banco y con proyectos específicos para ser aplicados.
ARTÍCULO 14.- Del CRÉDITO. El Banco impulsará diversas líneas de crédito, tradicionales o especiales, teniendo en cuenta los beneficios provenientes de las exenciones impositivas, de la menor carga de rentabilidad en orden a la conformación pública de su razón social y de su eficiencia.
En el caso de las líneas especiales, dependerán de los acuerdos con los diferentes niveles del Estado, con Entes públicos o cualquier otra figura de asociación público-privado que persiga fines acordes con los del Banco.
ARTÍCULO 15.- Del AHORRO. El Banco impulsará la creación de círculos de ahorro destinados a potenciales adquirientes de propiedades inmuebles o de mejoras en ellas. Tanto la conformación pública de la Entidad bancaria como las mejoras introducidas por el volumen de capital de los círculos, permitirá un mejor rendimiento de los ahorros expresado en la tasa de interés capitalizada por los mismos.
El Banco podrá disponer de productos especiales de ahorro, como ser en forma del capital o en el destino del mismo. En tal sentido y, bajo la premisa de no poder ahorrar en otra moneda, el Banco podrá instrumentar el ahorro basado en el valor de otros productos -como el cemento- o incluso, el valor inmobiliario de alguna zona a desarrollar.
Las diversas jurisdicciones gubernamentales podrán participar del aliento al ahorro con destino al acceso a la propiedad, elaborando convenios con el Banco e introduciendo beneficios como ser mayores tasas de interés, premios o bonos de construcción, entre otros.
El Banco instrumentará la forma y el momento de la materialización de los beneficios extraordinarios del sistema de ahorro, asegurando que el destino de los mismos cumpla con las premisas de mejora en el acceso a la vivienda y/o la ciudad.
ARTÍCULO 16.- De las GARANTÍAS a los inquilinos. El Banco dispondrá de un producto de garantías a aquellas personas que no pueden acceder al alquiler de una propiedad por no cumplir con la totalidad de los requisitos de un contrato formal.
Es deseable que existan productos especiales de garantías bancarias para que nuevos inquilinos puedan acceder a una vivienda de calidad, a partir de convenios realizados con los municipios. En tal caso, cada gobierno podrá mejorar las condiciones de las garantías aportando parte de los recursos y fundamentalmente, direccionando el destino de dichas garantías a áreas de urbanización o renovación prioritarias y a personas físicas identificadas por sus necesidades sociales y su comportamiento tributario, entre otras posibles consideraciones.
Capítulo V
De los Convenios
ARTÍCULO 17.- El Banco Hipotecario Nacional formulará productos bajo dos lógicas: por OFERTA de la Entidad o bajo DEMANDA de una Entidad pública solicitante. La segunda opción implica la realización de Convenios jurídicos, económicos, financieros y urbanísticos.
Los Convenios deberán dejar sentado los aspectos relativos a la identificación de las partes, el objeto del acuerdo, las responsabilidades de cada parte, sus obligaciones y los tiempos de vigencia y extinción, entre otras.
En lo relativo a lo social, urbanístico y ambiental, los Convenios deberán explicitar las características de la población objetivo, el área específica a beneficiar y las condiciones ambientales de sustentabilidad. En tal sentido, es esencial que en los convenios se identifiquen las áreas de urbanización prioritaria que se pretenden desarrollar.
ARTÍCULO 18.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La Sociedad Anónima "Banco Hipotecario" está conformada por un monto de capital de $ 1.500 millones, divididos en cuatro tipos de acciones: Clase A, B, C y D. Las acciones Clase A corresponden al Estado Nacional y le brinda ciertos derechos especiales, necesitando el voto favorable de sus directores para responder ante determinadas situaciones especiales, que podríamos decir límites, como ser: la fusión con otras sociedades, la escisión de la sociedad, la transferencia a terceros de una parte sustancial de los activos hipotecarios y de préstamos, la modificación del objeto social, la transferencia del domicilio social al extranjero, el consentimiento ante un copamiento accionario, o la disolución voluntaria de la Sociedad. (2)
Las acciones Clase B (5% del total), destinadas a los empleados de la Sociedad, corresponden al Programa de Propiedad Participada de la Ley 23.696. Las acciones Clase C corresponden al Programa de Adquisición por personas jurídicas cuyo objeto sea el desarrollo de actividades vinculadas a la construcción de viviendas o a la actividad inmobiliaria.
Las acciones Clase D fueron transferidas en dominio perfecto al capital privado.
Si bien cada acción equivale a UN PESO ($ 1) y a UN (1) voto, las acciones Clase D tienen un derecho especial de voto múltiple correspondiente a TRES (3) votos por acción (cuando el Estado tenga más del 42% de las acciones, situación que se da en el presente).
Según el balance del 31 de marzo de 2013, las acciones se distribuyen de la siguiente manera: Clase A: 658.530.880; Clase B: 75.000.000; Clase C 75.000.000; Clase D: 691.469.120 (3)
La composición del Directorio - manteniéndose determinados mínimos porcentuales en la distribución de las acciones-, se establece en TRECE (13) miembros y se distribuye también por clase de la siguiente forma: Clase A DOS (2) directores, Clase B UN (1) director, Clase C UN (1) director, Clase D NUEVE (9) directores.
Un aspecto importante a subrayar es que cualquier venta de acciones Clase A, B y/o C, a persona física o jurídica las convierten automáticamente en acciones Clase D. Por el contrario, "las acciones Clase D no cambiarán de clase por ser eventualmente suscriptas o adquiridas por el Estado Nacional, otra persona jurídica de carácter público, o por personal que participe en el Programa de Propiedad Participativa, o por sujetos del Programa de Adquisición de acciones Clase C". (4)
El control del Directorio implica el control directo de sus facultades, las que podemos sintetizar en: i) organizar, dirigir y administrar la Sociedad, ii) operar con toda clase de bancos, compañías financieras o entidades crediticias oficiales y privadas, iii) dar y revocar poderes especiales y/o generales, iv) comprar, vender, ceder, donar, permutar y dar o tomar en comodato toda clase de bienes muebles e inmuebles, v) asociarse con otras personas de existencia visible o jurídica, vi) realizar trámites ante las autoridades nacionales y/o extranjeras, vii) emitir deuda, viii) transar judicial o extrajudicialmente toda clase de cuestiones, ix) crear, habilitar, trasladar o cerrar sucursales, agencias o representaciones, dentro o fuera del país, entre otras.
Como si fuera poco, la elección del Presidente y Vice-presidente de la Sociedad debe ser realizada dentro de los directores Clase D. De tal forma, el Presidente no sólo ejercerá la representación legal de la Sociedad, sino que su voto valdrá doble ante el caso de un empate.
Quienes controlan los votos de las acciones Clase D son quienes gobiernan el Banco Hipotecario, ya que definen la mayor cantidad de los Directores y, con exclusividad, a los Presidente y Vice- Presidente. Estos cargos -directores, presidente y vice- se eligen dentro de dicha Clase de accionistas, por simple mayoría.
Según el balance del 31 de marzo de 2013, los principales accionistas de la Clase D eran tenedores en su conjunto de 446.515.208 acciones, representativas del 29,8% del capital social. Dichas empresas son: Tyrus SA, Ritelco SA, E-Commerce Latina SA, Palermo Invest SA, IRSA Inversiones y Representaciones SA, Inversora Bolívar SA; en conjunto, estas empresas poseen el 64,59% de las acciones Clase D y por lo tanto entre ellas deciden las autoridades que manejan el banco. Cabe señalar que la proporción de acciones de cada una es muy similar, entre el 10% y el 11% de la totalidad de acciones de la Clase D.
Debido a esta concentración del voto y de las decisiones, es importante analizar quienes son estas empresas y su pertinencia para la dirección de un banco que fue creado para facilitar el acceso a la propiedad de aquellas familias que no logran hacerlo según las reglas del mercado.
La empresa TYRUS SA (5) tiene su domicilio legal en Montevideo (Uruguay) y su actividad principal es la participación en otras sociedades comerciales tanto en el vecino país, como en el extranjero; realiza y administra todo tipo de actividades de inversión en títulos, bonos, cédulas, debentures, letras, documentos análogos, etc.
La empresa E-Commerce Latina SA (6) tiene domicilio legal en la Ciudad de Buenos Aires y su principal actividad es la participación directa o indirecta en sociedades vinculadas a los medios de comunicación.
La empresa RITELCO SA tiene domicilio legal en Montevideo (Uruguay) y su actividad principal es la compra y tenencia de capital accionario de compañías en el negocio de bienes raíces y la inversión en títulos, valores y otras formas de inversión.
La empresa IRSA, Inversiones y Representaciones Sociedad Anónima, es una de las empresas inmobiliarias más reconocidas del país; tiene una diversificada oferta que incluye el desarrollo y operación de edificios de oficinas, centros comerciales, hoteles de lujo, como también "la adquisición de tierras en zonas estratégicas, como reserva para futuros desarrollos o para su venta" (7) .
Como se ha señalado, la empresa es la responsable de obras muy significativas como ser los centros comerciales de Alto Palermo, Abasto Shopping, Paseo Alcorta, Patio Bullrich, DOT, y otros también en el interior del país como ser Mendoza Plaza Shopping, Alto NOA, Alto Rosario y Córdoba Shopping, por citar algunos. También de conocidos edificios de oficinas, obras importantes localizadas en Catalinas Norte, Puerto Madero y otros puntos neurálgicos del centro de la CABA. También destacan los hoteles Sheraton, Intercontinental, Savoy y Llao Llao, como también desarrollos urbanos como Puerto-Retiro, Solares Santa María y Caballito, estos últimos en desarrollo, a los que se suma hace unos pocos años la compra del predio de Nobleza Piccardo -Municipio de San Martín-.
Las tres empresas antes mencionadas, TYRUS SA, E-Commerce Latina SA y RITELCO SA, tiene algo en común: la denominación de la Sociedad controlante de ellas es IRSA, con la totalidad de las acciones. Es también el caso de Palermo Invest y de Inversora Bolívar, empresas que se fusionaron y fueron absorbidas por la gran inmobiliaria y desarrollista. De tal forma, la dirección del banco está totalmente copada por una sola firma.
La experiencia en el tema inmobiliario de la empresa IRSA (8) no puede dudarse; sin embargo, es cuestionable el perfil de dicha trayectoria, ya que el Banco Hipotecario tiene su origen en un fin social, cuestión que lógicamente cambio con su privatización y se profundizó en los últimos años. Esta situación es la que deseamos revertir con la recuperación para el Estado del control de éste valioso instrumento.
El Banco Hipotecario Nacional fue creado el 14 de septiembre de 1886, con el fin de "facilitar préstamos sobre hipotecas en toda la República" (9) . Por entonces, el banco contaba con un directorio de nueve miembros, todos nombrados por el PEN con acuerdo del Senado. La condición de banco de fomento quedaba clara al eximir a las cédulas hipotecarias de todo impuesto de sellos y toda otra contribución nacional o provincial.
Si bien es auspicioso saber que el inicio de las operaciones de créditos de fomento para acceder a la propiedad inmueble se da en una fecha tan temprana, su gran impacto lo va a tener a mediados del siglo XX cuando se combine su actividad con otras herramientas de gestión urbana. "El gran aumento de propietarios en los suburbios entre 1947 y 1960 (de 43% a 67%) se debió a la posibilidad de acceder a la propiedad de casas individuales y lotes aptos para construcción, facilitada por planes oficiales de crédito dirigidos a obreros y empleados de bajos ingresos, beneficiarios de leyes de previsión social." (10)
El rol del Banco Hipotecario Nacional fue decisivo para que gran parte de la población pueda acceder a la propiedad y así revertir la tendencia de concentración, logrando que en las sucesivas décadas no solo se mantenga, sino que aumente el porcentaje de población propietaria. Pero, como mencionamos, había otras medidas significativas que acompañaban, como la Ley de Propiedad Horizontal (1948), la cual modifico el perfil de muchas ciudades al incrementar la densidad, aumentar la altura y desarrollar las zonas céntricas. Dicha ley ayudo también a destrabar el congelamiento del mercado producido en gran medida por la ley de alquileres y la suspensión de desalojos (1943), que si bien en sus inicios fue vista como una reivindicación social, detuvo la economía generada por la construcción, reduciendo mucho el incremento del parque habitacional y su renovación. En tal sentido, mientras la Ley de Propiedad Horizontal motivó la construcción de edificios, la política crediticia del Banco Hipotecario Nacional se orientó, en parte a facilitar tales construcciones, pero fundamentalmente a brindar crédito a los inquilinos quienes podían comprar las propiedades que arrendaban y los propietarios realizar nuevas inversiones.
Se definía al Banco Hipotecario Nacional como "el brazo del Estado" (11) , encargado de fomentar la construcción y el acceso a la compra de los departamentos; sin embargo, el principal inversor en este tipo de construcciones fue el sector privado, motivado por las nuevas condiciones jurídicas de acceso al suelo. El cambio de resultados en los censos, los cuales muestran un significativo incremento de propietarios, han sido motivados por una política de Estado que ha combinado facilidades crediticias, con instrumentos jurídicos y planificación urbana, con desarrollo de urbanizaciones sociales y construcción de viviendas.
Uno de los principales historiadores urbanos señala: "es interesante constatar que las líneas de crédito blandas de los planes Eva Perón posibilitaron un desarrollo de núcleos urbanos intermedios y pequeños , distribuyendo en el interior del país los beneficios de las operatorias", y agrega, "aquí es necesario señalar que junto a las estrategias de las políticas de fomento de vivienda individual de los planes Eva Perón, surgiría una fuerte propuesta desde el Estado que continuaría los primeros intentos racionalistas de construcción de vivienda colectiva" (12) ; comenzaba así la era del mono bloque, una respuesta moderna a una gran demanda, que planteaba la construcción de una ciudad diferente a la hasta entonces conocida.
La política de Estado también incluyó fuertemente el desarrollo urbano a partir de planes, algunos de ordenamiento urbano, los que derivaron en códigos (por ejemplo, el Código Urbano de Buenos Aires, 1944) y otros de desarrollo estratégico (por ejemplo, el Plan de remodelación ferroviaria de Bahía Blanca, 1949). El Banco Hipotecario Nacional también formó parte de los impulsos de la planificación, allí donde estaban las necesidades, como lo demuestra el Plan del sudeste (13) de la Capital Federal.
A partir de la década del '90, podemos ver un giro muy significativo en la concepción del Banco Hipotecario Nacional y en sus operaciones. La privatización cambia fuertemente la concepción que tiene el Estado sobre un banco de estas características, por lo que es importante analizar los años anteriores a dicha acción para ver el proceso, lo que se dejó de lado, lo que se cambió y aquello que se mantiene hasta estos días.
A principios de los '90, el Estado seguía entendiendo al Banco Hipotecario Nacional como una herramienta estratégica de desarrollo. Así lo concibe la Ley 24.143, la que define que el BHN debe "orientar su accionar como banco mayorista para atender las necesidades de la población en materia de vivienda social única, de uso permanente y desarrollo urbano" (14) . Se mantienen los beneficios impositivos, pero específicos para la cartera de clientes sujetos de préstamos para vivienda, los cuales el Banco podía conceder a "personas visibles o ideal, pública o privada, para la adquisición, construcción, ampliación, reforma, refacción y conservación de vivienda única de uso permanente, edificios y, en especial, equipamiento comunitario", tanto de inmuebles urbanos como rurales, individuales o colectivos.
Es destacable en tales artículos el señalar a sujetos públicos, como también subrayar otros aspectos como ser la conservación de viviendas y la aplicación de créditos al equipamiento comunitario. Más aún, dicha Ley específica también: "Conceder créditos para la realización de estudios e investigación sobre desarrollo urbano, habitacional y de edificación", entre otros alcances. Justamente, uno que es significativo señalar es el destino de no menos del 15% de los créditos para la "financiación de unidades de vivienda y obras de urbanización complementaria destinadas a pequeñas localidades". Estos debían ser entregados a solicitud de los municipios, quienes debían elaborar proyectos de desarrollo urbano específicos. El Decreto 540/93 le puso un límite del 20% a dichas aspiraciones. No obstante, muestra todavía el interés del Estado por generar políticas de redistribución espacial de la población y de redistribución de beneficios.
En el año 1994 el Banco Hipotecario Nacional crece al serle transferidos los fondos y obligaciones de la Operatoria de Ahorro Postal, correspondientes a la ex -Caja de Ahorro y Seguro. Tal decisión se fundamentó en "la necesidad de proveer a una provechosa administración de los fondos provenientes del ahorro postal, advirtiéndose la conveniencia de decidir su afectación a los planes de vivienda que encare el Banco Hipotecario Nacional en el cumplimiento de los fines de su Carta Orgánica" (15) .
En el año 1996 se creó el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios y poco tiempo después se realizó un convenio (16) entre dicho Ente (ENABIEF) y el Banco Hipotecario Nacional, con el fin de gestionar juntos el desarrollo de proyectos urbanísticos y/o la construcción de viviendas.
Las leyes y decretos hasta aquí señalados nos muestran que, a pesar de los preceptos neoliberales que condujeron los destinos del gobierno en la década del '90, el Banco Hipotecario Nacional seguía teniendo un fin social y estratégico. Vale subrayar entre lo señalado la posibilidad del BHN, además de facilitar el crédito para la vivienda, de articular políticas de desarrollo urbano con municipios, financiar equipamiento comunitario, potenciar el desarrollo de pequeñas localidades, articular con un área clave el manejo de los bienes inmuebles del Estado Nacional y/o el manejo de la cartera de ahorros tan reconocida y popular en otras épocas.
La privatización del Banco terminó con mucho de todo esto.
La Ley 24.855 del 2 de julio de 1997, crea el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, con el fin de asistir a las provincias y al Estado Nacional en la financiación de obras de infraestructuras. El fiduciario de dicho Fondo fue el Banco de la Nación Argentina y su patrimonio se integró en parte con el producido de la venta del Banco Hipotecario Nacional.
La privatización del banco terminó, en primer lugar, con el mismo nombre de la entidad, la cual pasó a llamarse: Banco Hipotecario Sociedad Anónima (nombre actual). La privatización obligaba a mantener dicho nombre al menos por diez años; pero no era lo único que tenía plazo de expiración: también cuestiones como la financiación de viviendas o la construcción de ellas en el país y mantener las líneas de crédito en pequeñas localidades (no menos del 10% del total de créditos).
Dicha ley es la que establece el componente accionario que desarrollamos al comienzo de la fundamentación, y en la que también se señala que en las acciones Clase D, "cada persona física o jurídica que pertenezca a un mismo grupo económico no podrá ser propietaria de más del cinco por ciento (5%) del capital social" (17) . Más aún, el artículo 25 subraya que el PEN dispondrá "los términos, condiciones y oportunidades de la venta de las acciones al capital privado, la que deberá evitar que un adquiriente alcance una porción dominante del Banco Hipotecario Sociedad Anónima que pueda resultar perjudicial para el interés general".
La privatización del Banco Hipotecario conlleva la modificación de la Carta Orgánica del Banco Nación, incorporando entre sus funciones la de otorgar créditos para la adquisición o refacción de viviendas, como también la creación de un área específica de crédito hipotecario y un programa especial para el financiamiento de vivienda única. Queda claro que estas acciones no constituyen si quiera un paliativo, ya que se pierde un instrumento esencial del desarrollo urbano y en especial de la vivienda, pretendiendo reemplazar dicha capacidad con algunas acciones financieras.
Más aún, mientras la Ley obligaba al banco privatizado mantener su objeto social, un decreto (18) observaba esta situación.
Los años siguientes mostraron al Banco Hipotecario Sociedad Anónima como lo que es, un banco privado orientado por el principal grupo desarrollista, experto en urbanizaciones de altísima calidad y oportunidades de renta extraordinaria producida por nuevas autorizaciones urbanísticas y destinada a los sectores más pudientes. No existen proyectos urbanísticos de interés social, ni la aplicación de créditos especiales, ni la articulación con otros niveles de gobierno para darle impulso al desarrollo urbano, la actividad económica de la construcción y el acceso a la propiedad por personas que no lo pueden hacer en el sistema de la banca formal.
Sólo recuperará parte de dicho rol cuando el 12 de junio del 2012, la Sra. Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, anuncie el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Unifamiliar. Pero antes de eso, es importante ver algunos datos sobre la evolución de hogares y vivienda.
Según el Censo 2010, el total de habitantes del país fue de 40.117.096 personas, creciendo un 10,6% respecto de la cantidad censada en el año 2001 (36.260.130). La cantidad de viviendas totales del país fue de 13.835.751, de las cuales 13.812.125 fueron particulares y 23.626 colectivas. La primera distinción que hace el INDEC es entre las viviendas particulares habitadas y deshabitadas, y aparecen aquí cifras significativas: el 18% del total de viviendas no se encuentran habitadas, o sea 2.494.618.
El INDEC clasifica las habitadas según el tipo de vivienda, de acuerdo a las características físicas de las mismas. Para un análisis más simple, podemos organizar dos grupos: a) viviendas y b) viviendas con déficit. El primer grupo está compuesto por las casas tipo A y los departamentos, contabilizando a nivel país 9.436.632 unidades, o sea el 83,4% del total. El segundo grupo está conformado por el resto, y son las casas tipo B (con alguna deficiencia material en su construcción o en sus instalaciones), los ranchos, casillas, piezas de inquilinato, de hotel o pensión, la adaptación de un local como vivienda o la vivienda móvil. Este grupo representa el 16,6% del total, o sea 1.880.875 unidades.
Es interesante comparar estos datos con los Censos 1991 y 2001: para el total del país, la cantidad de viviendas era de 8.515.441 y 9.712.661 respectivamente, de las cuales el 73,77% y el 78.54% las clasificamos en el primer grupo y el resto, 26,23% y 21,46%, como viviendas con déficit. Esto muestra la construcción de 1,2 y 1,6 millones de viviendas en los lapsos que median entre los tres censos. Es de destacar que, tanto en el período '91/'01 como en el '01/'10, la construcción de viviendas reduce la cantidad de viviendas con déficit (-149.099 y -203.546 respectivamente).
Es muy importante conocer los datos respecto de la tenencia (19) del inmueble, porque ello ayuda a caracterizar la situación de los hogares y a trazar políticas públicas específicas.
En el año 2001, la cantidad de hogares propietarios de casas y departamentos representaban el 74,8% del total de viviendas particulares (60% de hogares en casas tipo A y departamentos, y 14,8% de hogares eran propietarios de viviendas con algún tipo de déficit). Los inquilinos representaban el 11,33% de los hogares que habitaban en viviendas particulares, la mayor parte de ellos en casas y departamentos en buenas condiciones.
El Censo 2010 nos muestra un incremento de la construcción de vivienda (casa tipo A y departamentos) pero por otra parte una importante caída en el régimen de tenencia de propiedad. Si bien en su valor absoluto los hogares propietarios de vivienda son 388.839 más que en el 2001, en términos porcentuales significan ahora el 67,8% del total. Más aún, los hogares en viviendas adecuadas son 57,20%, es decir que registra una disminución de casi el tres por ciento. Lo propio le pasa a los propietarios de viviendas que presentan algún déficit, cayendo del 14,8% de propietarios de hogares al 10,6%.
La explicación está fundamentalmente en el incremento de los inquilinos. Los hogares bajo ese régimen de tenencia aumentan de 11,33% a 16,1%, en valores absolutos casi un millón de hogares más (de 1.122.208 a 1.960.676). El fenómeno se explica fundamentalmente por el incremento de hogares que alquilan viviendas tipo A o departamentos, que pasa de 954.487 (9,47%) a 1.729.357 (14,2%).
Lo que ha sucedido en estos últimos años es que el acceso a la propiedad inmueble se ha alejado de las posibilidades de las personas y las familias, y aun cuando las condiciones económicas de los sectores medios y bajos han mejorado durante muchos años, los valores de las propiedades han crecido, sea por efectos del Mercado, sea por la inacción del Estado. No han existido políticas coordinadas que faciliten el acceso a la propiedad por aquellos segmentos de población que no son sujetos de crédito en la banca formal y, con la ausencia de un instrumento público como lo debería ser un Banco Hipotecario orientado a suplir estas falencias, la tendencia mantenida desde el gobierno de Perón en el incremento porcentual de población propietaria se revirtió.
Así, los sectores con más capacidad de ahorro o aquellos que siendo sujetos de crédito pudieron sostener las tasas de interés bancarias, son los que han podido construir; muchos de ellos encontraron allí la forma de capitalizar ahorros y obtener luego una renta. La casi duplicación de la población inquilina explica la imposibilidad del acceso a la propiedad para muchos.
El PRO.CRE.AR viene a suplir esta situación tan visible en el último Censo, pero aún si se cumpliese con los 400.000 créditos prometidos en cuatro años, solo se revertiría una parte de lo perdido en la década pasada. Más allá de lo auspicioso de contar con una herramienta de crédito hipotecario como esta, según datos oficiales al 14 de abril del 2014 (casi dos años después de haberse puesto en marcha el Programa) existen 71.563 familias con créditos en marcha (20) en el país, bastante lejos de la meta de los doscientos mil créditos esperados a los dos años de puesta en marcha del Programa (dato que no desmerece las bondades del mismo, pero que ajusta las expectativas).
En primer lugar, deberíamos preguntarnos si era necesario darle a una Sociedad Anónima, dirigida por el sector privado, la administración de fondos públicos orientados a un fin social tan delicado como es el acceso a la vivienda o al suelo urbanizado. No era necesario, cuando la Carta Orgánica del mismo Banco Nación prevé hacerse cargo de ello, a partir de la privatización del Banco Hipotecario Nacional.
Sin embargo, sí es oportuno recuperar el Banco, pero no sólo para administrar créditos (que no sería poco), sino en su mayor dimensión posible como herramienta de desarrollo urbano y de accesibilidad por parte de los diversos segmentos de población según sus ingresos económicos.
Lo primero es recuperar el nombre, para dejar de esconder esa parte que no se quiere mostrar y volver a colocar el "Nacional" junto al Banco Hipotecario. Junto a ello, recuperar los fines sociales y las posibilidades de articulación diversa que tenía. Decimos "recuperar" porque mucho de lo que estaba sería adecuado, como los convenios con municipios para desarrollar proyectos urbanísticos, los créditos para personas públicas o privadas, la ampliación del destino de fondos que incluyan además de la construcción, adquisición y refacción, también la conservación, la co-gestión de proyectos con otras áreas del Estado como la que administra bienes ferroviarios y otras que por su experiencia o capacidad pueden ser muy útiles como los sistemas de ahorro y el manejo de bonos.
En momentos en que las personas, los hogares, necesitan de mejoras en el acceso a la propiedad, y también, en momentos en que la economía necesita del impulso de políticas públicas, recuperar el Banco Hipotecario Nacional es una acción estratégica que sin duda, con políticas claras y transparentes, redundará en beneficios de la gente, la economía y el país.
Pero no se trata sólo de recuperar el Banco con las funciones que en otros tiempos supo tener, sino volver a convertirlo en un instrumento significativo de las políticas de desarrollo, aumentando su capacidad de acción a la vez que modernizando su enfoque y sus instrumentos.
La visión ha ido cambiando, de hacer foco en la vivienda a ponerlo en la ciudad; aun cuando la vivienda es una cuenta muy pendiente, queda claro que es insuficiente. "El derecho a la ciudad es la posibilidad de construir una ciudad en la que se puede vivir dignamente, reconocerse como parte de ella y donde se posibilite la distribución equitativa de diferentes tipos de recursos: trabajo, salud, educación, vivienda; recursos simbólicos: participación, acceso a la información, etcétera." (21)
Otro aspecto central a incorporar son las políticas de suelo urbanizado; el Estado, fundamentalmente desde los municipios, ha sido históricamente el administrador del suelo, sin embargo este rol es insuficiente hoy en día. Se necesita de un Estado que articule políticas para desarrollar suelo, urbanizarlo y facilitar el acceso por parte de la población que no encuentra esa posibilidad bajo las reglas puras del Mercado. En ese sentido, un Banco oficial orientado a trabajar con distintos niveles públicos puede potenciar las soluciones.
Las políticas de accesibilidad de suelo combinan tanto leyes como acciones; es necesario articular instrumentos legales urbanos y tributarios, pero también involucrarse en la producción del suelo urbano y los mecanismos de acceso a la tierra. Es una de las políticas más complejas de una gestión, pero también una de las más estratégicas.
Es reconocido que el valor de un terreno está dado por sus aspectos intrínsecos pero también por otros factores que son ajenos, al momento de reclamar por dichos valores, todos caen sobre el propietario de la tierra. "Debe aceptarse, como fue dicho hace décadas por los economistas, que el suelo es un bien económico de una naturaleza muy específica. Es al mismo tiempo un bien privado y un bien público que genera importantes externalidades positivas y negativas. Es decir que el Estado y el municipio, dentro del marco de una economía de mercado, deben producir unas reglas de uso y ejercer una regulación general que aseguren la coordinación del desarrollo urbano, la producción de bienes públicos (infraestructura, vivienda social, etc.) y también alcanzar objetivos de redistribución y de captación de plusvalías por el sector públicos." (22)
Algunos instrumentos muestran especialmente la relación que puede tener un Banco del tipo que estamos señalando con la accesibilidad al suelo y a su desarrollo con los servicios y el equipamiento comunitario. Es el caso de las operaciones con bonos transables, donde la capacidad de urbanización y/o construcción de nuevas áreas deben ser adquiridas en formas de bonos que luego se plasman en obras. Más aún, es un caso también utilizado para la renovación de centros urbanos degradados o sitios protegidos, en donde se busca descomprimir la presión de las fuerzas del mercado y canalizar la inversión en mejoras del barrio. Para los municipios es casi imposible llevar adelante estas herramientas sin una entidad bancaria y, si bien hay algunas experiencias en el país con bancos públicos o cooperativos, la complejidad del tema puede ser mucho mejor resuelta por un banco oficial de la capacidad que imaginamos que puede tener el Banco Hipotecario.
El destino de los instrumentos es parte de lo que se plantea como recuperación y también como ampliación; señalamos el acceso al suelo con servicios y la adquisición, construcción, refacción, ampliación y mantenimiento de viviendas. Pero también el desarrollo de nuevas áreas urbanas, la renovación de barrios y la preservación de sitios urbanos con predominante uso de vivienda. La ampliación desde la vivienda al equipamiento comunitario es también parte de lo recuperado, pero sumamos la construcción de una ciudad inclusiva y sustentable como datos salientes de la realidad.
La financiación para acceder a la propiedad es sin duda el fin de una entidad bancaria del tipo que estamos tratando. Sin embargo debemos ampliar la mirada. En primer lugar, trabajar sobre el crédito pero también sobre el ahorro. No es posible que en este país existan círculos de ahorro para comprar un auto, pero no para una casa. Desde hace mucho tiempo que no existen; ni en épocas de estabilidad, de poca inflación y/o de crecimiento económico. Habrá que ver cuáles son las condiciones para que sean atractivos; pero si se reducen las tasas de interés de los créditos para fomentarlos, bien podrían premiarse los ahorros con algunos puntos más en el rendimiento del capital, cuando el fin sea acceder a la propiedad.
Lo importante es entender que las herramientas de financiamiento están para ser usadas por las personas y cada hogar tiene sus propias necesidades y expectativas. Algunos tendrán la urgencia o la posibilidad de sacar un crédito, para otros el ahorro puede ser el camino. Una ventaja es que los niveles de exigencias son mínimos, si los comparamos con el sistema de créditos. Más aún, una persona que demuestra capacidad y comportamiento de ahorro, es más confiable para entregarle en el futuro un crédito y por lo tanto, a menor riesgo, la tasa podrá ser más baja.
Nuevamente, la relación con otros niveles de gobierno, principalmente los municipios, puede convertirse en una alianza estratégica. Los municipios, si se articulan con un banco de estas características, pueden fomentar el acceso a la propiedad a través de hacerse cargo de parte de los intereses bancarios. De tal forma, sería como sumar un PRO.CRE.AR local, el cual debería estar orientado a áreas urbanas que se pretende desarrollar y/o a población específicamente identificada. Esta población podría ser un grupo con determinadas necesidades o un grupo homogéneo que pueda elaborar un proyecto específico, como podría ser un sindicato o un grupo de vecinos.
La participación del municipio no necesariamente implica un desembolso de recursos, en todo caso, cada propuesta puede ver la forma de generar su recupero, como podría ser mediante tasas o contribuciones específicas.
El texto del proyecto de Ley busca determinar los productos del Banco de dos formas, la más tradicional, en base de su Oferta como entidad que debe cumplir con sus fines; la otra, en relación a la Demanda que puede tener desde diferentes sectores públicos. Así, la asociación público-pública adquiere un valor significativo, pero también pone condiciones a los gobiernos que demandan. En estos casos, el aporte del Banco será doble, por un lado los instrumentos propiamente dichos, pero con el tiempo será muy significativa la experiencia trasladada.
Un aspecto sustancial que se debe sumar es el de las Garantías bancarias para el acceso a la propiedad por parte de nuevos inquilinos. Muchas familias no pueden acceder a una vivienda de calidad por el simple hecho de no cumplir con las condiciones de la ley; para esa población es necesario disponer de un instrumento adicional como son las garantías bancarias. La Provincia de Buenos Aires ya ha hecho camino en tal sentido y, aunque se difundió ampliamente por los medios, no se verifica todavía una aplicación del producto. Nuevamente, la asociación con los municipios es clave en este instrumento.
Por último, los fondos deben provenir de varias fuentes las que quedan expresadas claramente en el articulado. La participación privada es deseable, tanto en la composición del Banco como en la conformación de sus recursos. También podrán aparecer productos que, ligados al desarrollo urbano, son pertinentes para manejar desde el Banco y significarían la disponibilidad de recursos para más desarrollos. Es el caso de los seguros, los más tradicionales como ser los de vivienda o aquellos que seguramente irán creciendo con el tiempo, como los seguros ambientales.
Las razones expresadas nos hacen pensar que la recuperación del Banco Hipotecario Nacional puede ser una acción estratégica en el desarrollo de la industria de la construcción y en el acceso a la vivienda y a la ciudad por nuestro pueblo.
Por lo expuesto, se solicita a las Señoras y Señores diputados, que acompañen favorablemente esta iniciativa.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
LINARES, MARIA VIRGINIA BUENOS AIRES GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
FINANZAS
ASUNTOS CONSTITUCIONALES
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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