PROYECTO DE RESOLUCION


Expediente 1958-D-2015
Sumario: COMISION BICAMERAL PARA LA REFORMA TRIBUTARIA. CREACION EN EL AMBITO DEL H. CONGRESO.
Fecha: 17/04/2015
Proyecto
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:


1. Créase, en el ámbito del Poder Legislativo Nacional, la "Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria". La misma estará integrada por quince (15) diputados y quince (15) senadores, elegidos por sus respectivos cuerpos respetando la pluralidad y proporcionalidad en la composición de los distintos bloques políticos, y asegurando la inclusión de éstos cuando estuvieren conformados por cinco (5) o más legisladores.
2. La Comisión tendrá como objeto el análisis, evaluación y propuesta de reforma del sistema tributario nacional, orientado a:
a) fortalecer la equidad de la presión tributaria;
b) profundizar su progresividad;
c) simplificar su estructura y administración;
d) fortalecer la complementariedad y coordinación federal;
e) propender al establecimiento gradual de las reformas, dotando de mayor previsibilidad a la acción del Estado en la materia en función de reducir los grados de incertidumbre del contribuyente.
3. La Comisión deberá elevar un Informe Final a ambas Cámaras, detallando lo actuado y proponiendo un plan de implementación legislativa de las reformas que recomiende en orden a los objetivos de su creación. El plazo máximo para esta tarea se establece en trescientos sesenta y cinco (365) días corridos contados a partir de su constitución.
4. La Comisión elegirá a su presidente, vicepresidente y secretario/a por mayoría de votos y dictará su propio reglamento interno para cumplir los objetivos fijados en la presente resolución. El reglamento interno será aprobado por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de sus miembros.
5. La Comisión llevará adelante el objeto expresado en el artículo 2 de la presente resolución al menos en referencia a las siguientes temáticas:
1) evaluación de la estructura de tributación directa;
2) evaluación de la estructura de tributación indirecta;
3) evaluación de la estructura tributaria de la seguridad social;
4) evaluación del resto de los recursos federales actualmente vigentes;
5) revisión de los objetivos y efectos concretos del gasto tributario (exenciones y regímenes especiales);
6) evaluación de los niveles de evasión;
7) evaluación de criterios de complementariedad y coordinación con los sistemas tributarios provinciales (en el tipo de tributos de cada jurisdicción, en la estructura de los tributos y en la administración tributaria);
8) evaluación de criterios de tributación para actividades con fuertes externalidades negativas;
9) simplificación, automaticidad y compensaciones dentro del régimen de coparticipación federal.
6. La Comisión atenderá las referidas temáticas teniendo en cuenta los siguientes criterios:
a) contemplar la opinión de expertos de reconocida trayectoria en las materias en tratamiento y de los sectores socioeconómicos de mayor representatividad;
b) contemplar y reseñar en cada caso las propuestas legislativas vigentes que se relacionen con las temáticas tratadas;
c) referenciar la situación nacional en el contexto latinoamericano e internacional;
d) propender al logro de sus objetivos manteniendo una visión integral y sistémica del sistema tributario;
e) atender a la gradualidad temporal necesaria para una adecuada implementación de las re formas, sin afectar los niveles de recaudación necesarios para cubrir los gastos fiscales;
f) propender al logro de los consensos necesarios para dotar de la mayor estabilidad posible a las reformas que se implementen.
7. La Comisión está facultada para solicitar al Poder Ejecutivo Nacional, a través del Jefe de Gabinete de Ministros y/o del Ministro de Economía y Finanzas Públicas, y a los organismos de regulación y/o control competentes toda información que contribuya al logro de sus objetivos. Asimismo, podrá instrumentar los mecanismos necesarios que aseguren la participación de universidades, academias, organizaciones sociales, y solicitar la colaboración y asesoramiento de personas, instituciones y organismos especializados en la materia objeto de tratamiento.
8. La Comisión contará con los recursos, la infraestructura y el personal administrativo y técnico que fuera necesario para el efectivo cumplimiento de su objeto. Los gastos que ocasione el cumplimiento de la presente resolución serán tomados del presupuesto correspondiente al Honorable Congreso de la Nación Argentino.
9. Se invita a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación a aprobar una resolución en el sentido de la presente y dejar conformada la Comisión en el menor tiempo posible.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La presente iniciativa tiene como antecedente un proyecto de mi autoría presentado en 2010 y 2011 junto a los legisladores Gerardo Milman, Virginia Linares, Horacio Alcuaz y Fabián Peralta (exptes. nº 2083-D-2010 y 1179-D-2011), y luego representado a lo largo de sucesivos períodos bajo los núm. de exptes. 2948-D-2012, 2390-D- 2013, y 1411-D-14.
Ante la ausencia de tratamiento del proyecto propuesto y la subsistencia de las razones y condiciones estructurales que lo motivan, es que actualizamos en la presente fundamentación los datos acerca del estado de situación.
La Recaudación Bruta de Impuestos Nacionales fue de $873.893 millones en 2013 incluyendo los recursos que se coparticipan a las provincias. Como proporción del Producto Bruto Interno (PBI), pasó de 17,5 puntos en 2001 a 33,2 puntos del PBI en 2013. Si a esto le sumamos la Recaudación de Impuestos Provinciales por 6,6 puntos del PBI, arribamos a una Recaudación Bruta Total que pasó de 21,1 puntos en 2001 a 39,8 puntos en 2013 [1] .
Este nivel de "presión tributaria total" resulta alto con respecto al promedio de América Latina y el Caribe (alrededor de los 27 puntos del PBI), está convergiendo con Brasil, se ubica por debajo del promedio de los países del G7 (41 puntos del PBI) y de la zona Euro (43 puntos del PBI) [2].
La estructura tributaria durante la década evolucionó de la siguiente manera, de acuerdo a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP):
En lo que respecta a la composición de la "presión tributaria nacional", se observa que los impuestos internos sobre bienes y servicios (indirectos) representaron aproximadamente el 34% de los ingresos tributarios (2013) siendo su mayor componente. Al mismo tiempo, los impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital (directos) llegaron al 21%.
El sesgo tributario regresivo constituye una característica común a la mayoría de los países de América Latina, en los cuales por diversos motivos los impuestos sobre la renta no logran alcanzar niveles que se asemejen a las economías más desarrolladas. Mientras que entre los países de la OCDE [3], los impuestos sobre la renta llagaban a 11,4 puntos del PBI (2012), el promedio de los países de América Latina era de 5,5 puntos del PBI en 2012 [4].
En un intento por situar el desempeño de Argentina en la materia, se observa que los impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital se mantuvieron durante la última década en torno de los 6 puntos del producto. Según datos de la OCDE para el año 2012, mientras que en la Argentina se recaudaban 5,6 puntos del PBI, en Brasil se llegaba a 7,4 puntos, en Chile a 7,2 puntos y en Perú a 7,3 puntos.
En el caso argentino, de la evolución de la "presión tributaria nacional" entre 2001 y 2013 se observa que el crecimiento de 16 puntos del PBI reportó fundamentalmente a: a) la introducción de nuevos impuestos (derechos de exportación, créditos y débitos en cuenta corriente y la eliminación de las AFJP) (9 puntos); b) crecimiento de los impuestos al consumo (3 puntos); y c) a las Ganancias (3 puntos). Mientras que los impuestos indirectos tuvieron un aporte marginal de 3,4 puntos del producto y los impuestos directos de apenas 3,1 puntos adicionales.
En términos generales, la evolución estructural de la "presión tributaria nacional" no encuentra demasiado anclaje en imposiciones permanentes y progresivas sobre la renta, sino más bien en tributos de emergencia e indirectos.
Creemos conveniente plantear al conjunto de las fuerzas políticas un debate amplio acerca de los términos de una reforma tributaria nacional, en orden a atender el doble objetivo de aumentar la equidad en la distribución del ingreso y a dotar de bases más sólidas y permanente al financiamiento del sector público.
El Estado deberá lograr que quienes más ganan, contribuyan de manera proporcional a la financiación de la política fiscal, la que deberá estar prioritariamente dirigida a lograr los "pisos de bienestar social o de ciudadanía" [5] que garanticen la convivencia equilibrada del conjunto social. Ambos esfuerzos requieren simultaneidad; solo la combinación adecuada desde el frente impositivo y desde el gasto social podrán aumentar la equidad en nuestra sociedad.
Asimismo, se hace cada vez más evidente la necesidad de establecer un sistema federal de distribución de los recursos más equitativo, justo y transparente. Siendo condición sine qua non dotar también de equidad y justicia el sistema por el cual se conforma la masa de impuestos que después se reparte.
Entre los motivos que impulsan esta iniciativa destacamos:
- mejorar la progresividad del sistema, en virtud que nuestro país presenta bajos niveles de recaudación por rentas en comparación con vecinos de la región, dado lo cual se impone una revisión de los objetivos y efectos concretos del gasto tributario (exenciones y regímenes especiales);
- estudiar la incorporación de impuestos puntuales sobre actividades que generen fuertes externalidades negativas sobre la sociedad, por ejemplo, sobre el medioambiente o la salud de las personas;
- estudiar mecanismos para fortalecer los componentes más permanentes del sistema (directos, indirectos y seguridad social), para que sin perjudicar los niveles de recaudación, se tienda a reducir la vulnerabilidad del Tesoro a la evolución del precio internacional de las materias primas;
- simplificar, en lo posible, la estructura de los tributos, facilitando la incorporación de los contribuyentes con menor capacidad contributiva, al tiempo que se reduzcan los costos de formalización y se agilice la operatoria de los organismos de administración tributaria;
- incorporar criterios de complementariedad y coordinación con los sistemas impositivos provinciales (en el tipo de tributos de cada jurisdicción, en la estructura de los tributos y en la administración tributaria);
- estudiar la simplificación y fortalecimiento de los mecanismos de transferencia automática de fondos federales a las provincias, y evaluar la construcción de un sistema de compensaciones entre provincias fundado en indicadores objetivos de "pisos de bienestar social o de ciudadanía" a lograr en cada territorio;
- propender al establecimiento gradual de las reformas, dotando de mayor previsibilidad a la acción del Estado en la materia y reduciendo los grados de incertidumbre del contribuyente.
En ese camino, sería esperable que las reformas a introducir en nuestro sistema, produjeran un impacto redistributivo inmediato por ejemplo, en la reducción del Impuesto al Valor Agregado que afectan tan seriamente a los sectores de menor o medio nivel adquisitivo. Existen en el Congreso de la Nación, una importante cantidad de iniciativas de gran importancia que apuntan a la modificación, eliminación, creación, o diferente distribución, de algunos tributos. Consideramos que sostener ese mecanismo de discusión afectará aún más el sistema en perjuicio de nuestra ciudadanía. No es razonable que el sistema se vaya componiendo de parches que atienden problemas de emergencia, con visiones de corto plazo, en lugar de incorporar una perspectiva más dirigida a consolidar un sistema estable, previsible, en los medianos y largos plazos. Ese resultado redundará, además, en una mejora notable de la consideración de diferentes inversores y, por ende, en mejores condiciones para la creación de trabajo genuino y reducción de la pobreza.
Sabemos que el camino a recorrer es arduo y complejo, pero es indispensable iniciarlo. Por eso es que proponemos la conformación de una Comisión Bicameral para la reforma tributaria, conformada por legisladores de ambas Cámaras, ya que ello implicará una reducción de esas dificultades a través de la tarea que vayan realizando los mencionados representantes de los distintos bloques políticos.
La posibilidad de contar con un asesoramiento de amplia gama, como universidades, academias y organizaciones sociales, la convocatoria a todas las personas e instituciones con capacidad de colaborar en la tarea, con seguridad redundará en un mejor resultado y con una más amplia aceptación para su aprobación definitiva. El plazo fijado en 365 días corridos desde la constitución de la Comisión es razonable para alcanzar las convicciones necesarias a los fines de producir el informe que será la base del plan de implementación de las reformas en el seno del Poder Legislativo.
Consideramos, por otra parte, que este trabajo, será de una gran cooperación para la futura discusión sobre la distribución federal de los recursos públicos y la armonización del sistema nacional con los sistemas provinciales, mejorando también la situación fiscal y financiera de las jurisdicciones locales. La descentralización política, administrativa y financiera debe ser un objetivo de la buena gestión política. Pero será imposible avanzar en ese sentido sin tener antes un sistema tributario progresivo, justo, equitativo y transparente. En esta búsqueda es que solicitamos de nuestros colegas la consideración y aprobación del presente proyecto de Resolución.
[1] Subsecretaría de Ingresos Púbicos. "Presión Tributaria". Último dato disponibe. http://www.mecon.gov.ar/sip/dniaf/recaudacion_nominal_desde_1980.xls
[2] Fondo Monetario Internacional. Data and Statistics. General government revenue, 2013. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/weodata/weoselgr.aspx
Países del G7: Canada, France, Germany, Italy, Japan, United Kingdom, United States.
Países de la Zona Euro: Austria, Belgium, Cyprus, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Luxembourg, Malta, Netherlands, Portugal, Slovak Republic, Slovenia, Spain.
[3] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE.
[4] http://www.oecd.org/centrodemexico/estadisticas/
[5] Prestaciones universales de la seguridad social ante las principales contingencias de la vida (maternidad/niñez, discapacidad, vejez y desempleo).
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO
PRESUPUESTO Y HACIENDA

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