PROYECTO DE LEY


Expediente 0937-D-2012
Sumario: REGIMEN FEDERAL DE PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL SOBRE EL SERVICIO FERROVIARIO.
Fecha: 14/03/2012
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Régimen Federal de Participación y Control Social sobre el Servicio Ferroviario
Capítulo I. Régimen Federal de Participación y Control Social sobre el Servicio Ferroviario
Artículo 1º.- Objeto. El propósito de esta ley es habilitar una instancia de control y participación social para la realización del relevamiento y análisis integrado sobre la Prestación y Explotación del Servicio Público de Transporte Ferroviario de cargas y de pasajeros en todo el territorio de la Nación.
Capítulo II. Consejo Social de Evaluación y Seguimiento del Servicio de Transporte Ferroviario
Artículo 2º.- Creación. Créase el Consejo Social de Análisis y Seguimiento del Servicio de Transporte Ferroviario, cuyo cometido será realizar un relevamiento y evaluación sobre las condiciones de prestación y explotación de los servicios ferroviarios de titularidad del Estado Nacional y su articulación con los servicios cedidos a los Estados provinciales, a fin de obtener un diagnóstico integrado del sistema ferroviario.
El abordaje se centrará en cuestiones tales como:
1. Estado de conservación de bienes muebles e inmuebles;
2. Programación y cumplimiento de tareas y rutinas de mantenimiento y reparaciones de infraestructura, material rodante y equipos;
3. Seguridad operativa;
4. Capacitación del personal operativo;
5. Calidad del servicio;
6. Condiciones de seguridad para los usuarios;
7. Accesibilidad a personas con discapacidad;
8. Calidad de la gestión de los concesionarios y/u operadores y posibles responsabilidades contractuales por incumplimiento;
9. Estado de los procesos de renegociación de contratos y addendas;
10. Niveles de actuación, control y fiscalización por parte de los organismos y entes públicos ferroviarios. Grado de detección y aplicación de penalidades por faltas o incumplimientos;
11. Aplicación de subsidios y/o aportes estatales, procesos de redeterminaciones;
12. Percepción de cánones por el Estado;
13. Ejecución de inversiones y demás compromisos contractuales,
14. Todo otro elemento que estime relevante para el cumplimiento de su misión.
Artículo 3°.- Composición. El Consejo estará integrado por quince (15) miembros, cada uno de los cuales tendrá derecho a un voto, que se distribuirán de la siguiente manera:
a. Cuatro (4) representantes de los trabajadores ferroviarios;
b. Cuatro (4) representantes de las asociaciones de defensa de usuarios y consumidores;
c. Tres (3) representantes de las organizaciones de la sociedad civil de defensa y recuperación de los ferrocarriles;
d. Dos (2) representantes de cuerpos colegiados oficiales de técnicos o especialistas en la materia;
e. Dos (2) representantes de universidades públicas con especialidad o tecnicatura en la materia.
Artículo 4º.- Representación Federal: El presente régimen deberá garantizar el federalismo en la conformación de su autoridad y en la ejecución de sus tareas. A esos fines:
a) Dentro de la integración del Consejo deberá contemplarse la presencia de por lo menos dos miembros por cada una de las seis regiones que se definen a continuación.
Por Región del Noroeste se hace referencia a la región comprendida por las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero.
Por Región del Noreste se hace referencia a la región comprendida por las provincias de Formosa, Chaco, Misiones y Corrientes.
Por Región Pampeana se hace referencia a la región comprendida por las provincias de La Pampa, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, Buenos Aires (excepto su área Conurbano).
Por Región Metropolitana se hace referencia a los distritos del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Por Región de Cuyo se hace referencia a la región comprendida por las provincias de San Luis, San Juan y Mendoza.
Por Región Patagónica se hace referencia a la región comprendida por las provincia: Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
b) Se invitará a las Legislaturas de todas las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a adherir a la presente, para la constitución de los propios Consejos que tendrán el área de competencia dentro de sus jurisdicciones y a los mismos fines que marca esta Ley, garantizando la efectiva participación de ciudadanos y organizaciones en cada una de las regiones del país.
Artículo 5°.- Autonomía funcional. El Consejo gozará de autonomía funcional, no pudiendo ser intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional, quien tampoco podrá avocarse cuestiones de competencia, ni dictarle instrucciones o reglamentos para su desempeño, más que la convocatoria a efectos de su conformación.
Artículo 6º.- Autoridades. Reglamento. El Consejo elegirá a su Presidente, Vicepresidente y Secretario por mayoría de votos y dictará su propio reglamento interno para cumplir los objetivos fijados en la presente ley.
El Reglamento interno será aprobado por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de sus miembros.
Artículo 7°.- Incompatibilidades. No podrán ser designados miembros del Consejo aquellos que hayan estado vinculados, en cualquier grado o carácter, a prestadores del servicio ferroviario o a empresas proveedoras de equipos, materiales o servicios a los ferrocarriles, o alguna de sus sociedades controlantes o controladas, en los diez (10) años anteriores a su postulación, salvo el caso de los trabajadores del servicio.
Artículo 8°.- Informe anual. El Consejo deberá realizar un Informe anual con el repaso de todas las actividades realizadas, las constataciones que correspondan a los objetivos propios de su conformación, y las conclusiones y recomendaciones que estimen corresponder. Dicho Informe será presentado antes del día 30 de noviembre de cada año ante la Secretaría de Transportes de la Nación, la Comisión Nacional Reguladora del Transporte, la Auditoría General de la Nación y las Comisiones de Transporte de ambas Cámaras del Congreso de la Nación. Podrá a posteriori ser convocado a dar explicaciones por cualquiera de esas instituciones.
Artículo 9°.- Facultades. Atribuciones. A los efectos de poder desarrollar la tarea encomendada, el Consejo tendrá las siguientes facultades y atribuciones:
a) Tomar conocimiento directo de toda la documentación y/o información relativa a las contrataciones, negociaciones y renegociaciones, programaciones, bases estadísticas, grabaciones, reportes técnicos, auditorías, actas, denuncias, ejecución de obras e inversiones, erogaciones del Estado Nacional, y todo lo relativo al estado, funcionamiento y continuidad del servicio bajo análisis, pudiendo requerirla/s a los poderes del Estado, a cualquier organismo o miembro de la administración pública nacional, provincial o municipal, a entes centralizados, descentralizados, autónomos y/o autárquicos, a los concesionarios u operadores, o a cualquier sujeto o entidad privada;
b) Conocer, en particular, el estado de los expedientes judiciales o actuaciones administrativas que pudieran servir al cumplimiento de su cometido, y solicitar remisión de copias que deberán ser proporcionadas en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles;
c) Solicitar la colaboración y asesoramiento técnico de organismos públicos, y de personas, instituciones u organismos no gubernamentales especializados en la materia objeto de estudio;
d) Instrumentar los mecanismos necesarios para ampliar los canales de discusión y participación ciudadana y de usuarios en el proceso;
e) Convocar a participar a las administraciones provinciales, comunales o municipales interesadas;
f) Implementar un registro de denuncias de usuarios, empleados u obreros del riel, vecinos y/o funcionarios;
g) Llevar registros estadísticos de los movimientos de pasajeros y de cargas, frecuencias, inventario de bienes muebles e inmuebles del sistema ferroviario, o cualquier información de utilidad;
h) Proporcionar a la población en general y a los usuarios en especial el libre acceso a la información amplia, adecuada, comprensible y veraz;
i) Adoptar toda otra medida que pueda contribuir a la consecución de sus fines.
Las representaciones federales gozan de las mismas potestades para el desempeño de su labor.
Artículo 10°. Asistencia y cooperación. Los organismos del Estado deberán brindar la cooperación y asistencia técnica que el Consejo o las representaciones requieran. En particular, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF), la Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOF), el Centro Nacional de Capacitación Ferroviaria (CENACAF), el Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE), la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), y la Auditoría General de La Nación (AGN).
Idéntica obligación compete a las empresas concesionarias y/u operadoras de servicios de transporte de pasajeros y de cargas, estén o no actualmente en funciones.
Los miembros del Consejo podrán acceder a la totalidad del ámbito ferroviario concesionado por el Estado Nacional, sus instalaciones, equipos, material rodante, de infraestructura y dependencias de carácter técnico operativo.
Asimismo, se invita a cooperar a los organismos y entes provinciales con injerencia en el área de transporte ferroviario y a las empresas administradoras o prestadoras de los servicios provinciales.
Capítulo III. Disposiciones Transitorias
Artículo 11. El Poder Ejecutivo deberá reglamentar la presente dentro del plazo de treinta (30) días desde su promulgación, y convocar a la conformación del Consejo y designación de autoridades.
Una vez constituido el Consejo se pondrá en marcha el mecanismo para invitar a la adhesión de las Provincias y para la integración de las representaciones federales.
Artículo 12. Medidas de carácter urgente. Área Metropolitana. Trenes de Buenos Aires. Dentro del mismo plazo fijado para la reglamentación, el Poder Ejecutivo Nacional conformará un Consejo para el análisis y seguimiento del estado de la Prestación y Explotación del Servicio Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros en el Área Metropolitana correspondiente a los grupos de servicios 1 y 2 (ex líneas Mitre y Sarmiento), otorgados en concesión a la Empresa Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA). Conformará a esos fines, un Consejo de características y atribuciones similares al que se crea por la presente, pero con su cometido acotado en tiempo, espacio y misiones. Lo hará integrando una representación de los gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires, equivalente al que estipulara para sí el Gobierno Nacional, más tres (3) representantes de los trabajadores, tres (3) representantes de los usuarios; dos (2) de las víctimas y familiares de la tragedia acontecida el día 22 de febrero pasado en la Estación Once del Ferrocarril Sarmiento; dos (2) representantes de los organismos de derechos humanos; dos (2) representantes de cada una de las universidades públicas que tuvieren carreras técnicamente vinculadas con la prestación del servicio ferroviario. Dicho Consejo deberá abocarse con carácter urgente a un estudio y evaluación de situación de la prestación y explotación antes indicada, y producir un Informe final dentro del plazo de ciento ochenta (180) días desde su conformación.
Artículo 13. Informe. El informe deberá contener consideraciones sobre los aspectos indicados en el artículo 2°, con las siguientes especificaciones:
1. Planes y programas de inversión para el mantenimiento y desarrollo de infraestructura de vías y obras, señalamiento, material rodante y equipos, y su estado de ejecución de los mismos;
2. Aspectos técnicos puntuales referidos al estado de conservación de las formaciones en servicio y de las vías y estaciones, como la estructura de los frenos y paragolpes neumáticos, el mantenimiento de los rieles, durmientes, sistemas de señalización, sistema de barreras y otros;
3. Cumplimiento de rutinas de mantenimiento y reparación del material rodante;
4. Estado de las obras de reconstrucción y/o remodelación de estaciones ferroviarias;
5. - Estado de avance material y financiero de los proyectos de fabricación, reconversión y modernización tecnológica del material rodante (adquisición y remodelación de coches);
6. Cumplimiento de las frecuencias y horarios aprobados por el organismo de control, cancelaciones, demoras, reducción de la oferta del servicio;
7. Tareas de control, supervisión y fiscalización realizadas en materia de seguridad de los pasajeros y riesgo de accidentes o incidentes;
8. Pasos a seguir por el Estado respecto a la continuidad de la relación contractual con la concesionaria;
9. Necesidad de implementar planes de contingencia para asegurar la prestación del servicio;
10. Cualquier otro aspecto que pueda resultar necesario o conveniente para el buen desarrollo de su cometido.
Artículo 14. Publicidad. Las consideraciones y recomendaciones finales deberán darse a publicidad por medios de libre acceso a la información de usuarios y la ciudadanía en general.
Artículo 15°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La desregulación del servicio público de transporte ferroviario. El desguace del sistema.
El proceso iniciado por la Ley N° 23.696, de Reforma del Estado, con la adopción de las recetas del neoliberalismo -tales como la apertura y la liberalización de la economía, la desregulación de actividades económicas y la privatización de empresas y servicios públicos-, implicó un retroceso del Estado nacional, en cuanto a la desaparición del rol planificador del mismo en áreas estratégicas, en perjuicio de los intereses de la sociedad.
Una clara evidencia de ello es el desguace del servicio público de transporte ferroviario, que tuvo por beneficiarios a grupos monopólicos, que se adueñaron mediante concesiones de las áreas más rentables del ferrocarril, en detrimento de la economía y del desarrollo humano y de la mayoría de las regiones que componen nuestro territorio, sin que el Estado evitara el proceso de disolución que esto significa.
Como destacábamos al presentar el Proyecto de Ley de Creación de la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENAFE) -expte. 682-D-2004, reproduciendo el expte. 150-D-2002-, "los criterios aplicados actualmente en la explotación, establecidos por la propia conveniencia de los operadores, promueven una anarquía en los sistemas de seguridad y circulación, dificultando la debida verificación del ente de control y en menoscabo del aprovechamiento óptimo de recursos, siendo el criterio de las empresas concesionarias que la ganancia está asegurada de todos modos".
Es menester aclarar que los actuales operadores de cargas centran su actividad en aproximadamente 6.000 kilómetros de la red concesionada, en los que tienen intereses propios que necesitan del ferrocarril pese a que se otorgaron por licitación 22.000 kilómetros de los 35.000 kilómetros de vías que explotaba Ferrocarriles Argentinos hasta el año 1989.
Esta situación ha provocado el abandono de servicios en ramales enteros con sus instalaciones y por ende la merma drástica de cualquier actividad comercial y/o social en los pueblos donde sus estaciones fueron cerradas o clausuradas, produciendo por tal motivo un costo social, cultural y económico todavía no evaluado en su totalidad, que provocó desocupación directa e indirecta y la migración de la población a las grandes ciudades, en la mayoría de los casos para integrarse a las denominadas "villas miseria".
A ello se suma la deserción del Estado nacional, abandonando los servicios de pasajeros interurbanos ferroviarios.
Con respecto a los servicios metropolitanos de pasajeros, las concesiones a manos de ciertos sectores empresariales han resultado altamente lesivas para los objetivos geoestratégicos e intereses macroeconómicos y sociales del país. Mediante Addendas -modificaciones en los contratos originales a escasos años de ser adjudicadas- se dotó a los operadores de una serie de privilegios y prórrogas (casi a perpetuidad) que han sido objeto de serios cuestionamientos técnicos y jurídicos.
Si atendemos a los objetivos enunciados al momento de otorgar las concesiones, nos encontramos con que en forma recurrente se invocaban los propósitos de: a) eliminar el entonces llamado déficit ferroviario; b) modernizar los servicios a través de las inversiones privadas.
Por el contrario, el reiterado incumplimiento de los contratos por parte de los operadores de los servicios ferroviarios otorgados en concesión, la ausencia de controles estatales y los niveles de corrupción que han signado a estos procesos, se traducen en un permanente y grave deterioro de la infraestructura ferroviaria, del material rodante y de la calidad de los servicios, agravando la situación de origen.
Las llamadas renegociaciones de los contratos de concesiones ferroviarias potenciaron las tarifas, sin que esos aumentos se tradujeran en una mejora de los parámetros reales de calidad de servicio, desmintiendo en los hechos aquel objetivo de modernizar las prestaciones a través de las inversiones privadas.
Los concesionarios, por contrato, debían supuestamente realizar inversiones en concepto de infraestructura, material rodante y adicionales. Nada de ello se ha hecho realidad. Tampoco han incidido los incumplimientos detectados en la asignación de subsidios, siendo que el derecho de percibirlos está supeditado a la observancia de condiciones tales como el mantenimiento de las formaciones y estaciones, calidad y seguridad operativa de los servicios ferroviarios.
Tanto en la prestación del servicio de transporte ferroviario como de cargas, numerosas irregularidades han sido señaladas en los Informes de la Auditoría General de la Nación (AGN).
El Estado Nacional no puede escapar a sus responsabilidades. Es la administración gubernamental la que ha de proteger el bien jurídico superior constituido por la propiedad social de los bienes bajo concesión y velar por los resultados directos e indirectos que gravan fundamentalmente la actividad y el desarrollo de la sociedad por el uso que se hizo de aquellos bienes.
La enajenación y la liquidación del patrimonio ferroviario, primero por parte de la entonces "Ferrocarriles Argentinos", luego por el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (Enabief), y posteriormente por el Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE), produjeron una descapitalización irrecuperable y comprometieron la posibilidad de operación del sistema ferroviario que deberá aplicarse en muchas zonas de vías e instalaciones, por lo cual la actuación de dicho organismo es perjudicial para un desenvolvimiento positivo del sistema, ya que funciona de modo autárquico y produce ventas y donaciones de modo anárquico, de material ferroviario, bienes muebles e inmuebles a precio vil y sin que ningún organismo del Estado realice estudios racionales para su utilización presente o futura a favor del necesario transporte por ferrocarril, imprescindible para optimizar los costos en la economía global. Ello ha motivado la presentación de un Proyecto de Ley en el año 2010 (expte. 8182-D-2010).
El servicio de transporte ferroviario de pasajeros en el AMBA. La concesión de TBA S.A.
En este contexto se sitúa la prestación y explotación del servicio público de transporte metropolitano de pasajeros correspondiente a los grupos de servicio 1 y 2 (ex líneas Mitre y Sarmiento), cuya concesión fue otorgada en el año 1995 a la Empresa Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA), y que fuera intervenida por Resolución 199/2012 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, - tardíamente- a raíz de los lamentables hechos ocurridas en la Estación Terminal de Once de esta Ciudad de Buenos Aires el pasado 22 de febrero de 2012.
La prestación tiene como fuente el Contrato de Concesión aprobado por Decreto N° 730/95 del 23 de Mayo de 1995, modificado primero por Addenda aprobada por Decreto N° 210 del 16 de Marzo de 1999, y luego por Addenda aprobada por Decreto N° 104 de fecha 25 de enero de 2001.
La entidad de las cláusulas introducidas por la primera Addenda, notablemente favorables al concesionario y supuestamente sustentadas en una demanda insatisfecha en calidad y cantidad, dio lugar a presentaciones judiciales por parte del Defensor del Pueblo de la Nación y Asociaciones de Consumidores que solicitaron la nulidad del instrumento. Algunos de los términos fueron morigerados por la segunda Addenda.
Originalmente, el plazo previsto para la concesión era de 10 años, prorrogable por igual período a criterio de la Autoridad de Aplicación. La Primera Addenda, amplió el mismo en 20 años adicionales a los pactados, prorrogables por períodos sucesivos de 10 años (artículo 2° de la Addenda).
La segunda Addenda (artículo 2º del decreto 104/01, Ampliación del plazo de la concesión), sustituye el apartado 5.1 del art. 5º del Contrato de Concesión, fijando el plazo de duración de la concesión en 24 años a partir de la fecha de Toma de Posesión. Este plazo se podrá prorrogar por 6 años más si el Concesionario, asumiendo el costo financiero correspondiente, adelantara los cronogramas completos de ejecución en dos años de las obras de electrificación del tramo Moreno - Rodríguez, o del tramo Merlo - Marcos Paz, o anticipara en dos años el programa de adquisición de nuevo material rodante eléctrico respecto del previsto en el Anexo III de la Addenda. Cumplimentados estos plazos podrá prorrogarse el contrato por períodos sucesivos de dos años.
Por su parte, la Ley N° 25.561, de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, habilitó un proceso de renegociación de los contratos de prestación de servicios públicos. Entre los parámetros a considerar, el artículo 9° indica: la calidad de los servicios y los planes de inversión, el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios, la seguridad de los sistemas comprendidos. Luego de sucesivas prórrogas, la Ley N° 26.729 mantiene vigente la emergencia hasta el 31 de diciembre de 2013, y con ella todos sus efectos legales.
Lo cierto es que no se ha avanzado en el sentido señalado, sino que se ha profundizado el esquema inicial, garantizando una rentabilidad libre de riesgos a la empresa concesionaria a costa del deterioro del servicio.
El efecto más significativo de la prórroga de la emergencia en materia ferroviaria ha sido, por aplicación del Decreto N° 2.075/2002, mantener incólumes hasta el día de hoy los subsidios millonarios que perciben del Estado las empresas prestatarias del servicio público de transporte ferroviario de pasajeros de superficie y subterráneo del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
Las cifras brindadas por el último informe de la AGN (Resolución AGN N° 16/2012, Actuación AGN N° 303/09) son ilustrativas respecto a las utilidades de TBA:
- El monto del subsidio de explotación mensual se ha visto incrementado un 146% entre 2006 y 2010, como consecuencia de las sucesivas redeterminaciones (19 en total).
- La participación porcentual de los Ingresos por subsidios con relación al total de ingresos de explotación en el período 2003-2009 se incrementó un 132%, representando, en el ejercicio 2009, el 75,63 % del total de ingresos de explotación del concesionario.
- El subsidio por pasajero transportado, medido en moneda constante de diciembre de 2009, refleja un incremento del orden del 483,72 % respecto del valor verificado en el ejercicio 2003.
- El subsidio por Coche Kilómetro, medido en moneda constante de diciembre de 2009, refleja un incremento del orden del 422,49 % respecto del valor verificado en el ejercicio 2003.
- Las transferencias realizadas a favor de TBA S.A. en concepto de subsidios de explotación y accesorios (retroactivos e intereses), desde la implementación de los costos de referencia hasta junio de 2010 alcanzaron la suma de $ 1.924.625.755,67.
- La demora incurrida por la Autoridad de Aplicación en la resolución de los reclamos presentados por el Concesionario para la redeterminación del subsidio, generó un crédito en concepto de intereses que, no obstante constituir montos provisorios y a cuenta de lo que surja de la renegociación, podrían haberse evitado de cumplir con los plazos previstos en la normativa aplicable (según reconoce la SIGEN en sus informes de Evaluación del Sistema de Control Interno del MPFIPyS 2007/8/9).
- Se observa un control deficiente en el proceso de redeterminación de subsidios, por las áreas técnicas y de asesoría de la SECRETARIA DE TRANSPORTE y por la CNRT.
Ahora bien, de acuerdo al régimen legal, para acceder y mantener el derecho a la percepción del subsidio a la explotación al Servicio Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires, los concesionarios deberán observar, entre otras, las siguientes condiciones:
- Mantener o mejorar los programas de seguridad operativa y mantenimiento de los servicios ferroviarios, de superficie y subterráneos prestados.
- Realizar el mantenimiento inherente al efectivo mejoramiento de las condiciones de confort para el usuario, en particular, en lo relativo al interior de coches y estaciones. Dichas acciones deben ser comunicadas mensualmente a la Secretaría de Transporte. (artículo 8° de la Resolución Conjunta N° 61/2002 del entonces Ministerio de Economía y N° 11/2002 del ex Ministerio de la Producción)
El incumplimiento de alguna de las condiciones establecidas faculta a la Secretaría de Transporte a suspender la efectivización de los depósitos y, de persistir el incurrimiento en un plazo mayor a 20 días, a reservar dichos fondos. (artículo 3° del Anexo III de la Resolución)
Sin embargo, y habida cuenta de los reiterados incumplimientos y faltas graves detectados a lo largo de más de una década por el organismo de contralor creado por Decreto Nº 1388/1996, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y los informes reportados por la AGN, la Secretaría de Transporte de la Nación no tomó las medidas de rigor ni aplicó sanciones a TBA.
El marco normativo excepcional para la actividad creado por el Decreto N° 2.075/2002, y la falta de adecuación del régimen de penalidades por parte de la Autoridad de Aplicación, permitió a la empresa desarrollar su actividad irregularmente a pesar de los sistemáticos incumplimientos y faltas, en connivencia con los organismos del Estado, y en en detrimento del patrimonio público y de los usuarios del servicio público ferroviario.
Cabe señalar que, a pesar de no contar con el régimen de penalidades dispuesto por el Decreto 2075/2002, el Poder Ejecutivo, por esas mismas deficiencias, dispuso en 2004 la rescisión del contrato de la empresa Transportes Metropolitanos General San Martín S.A. - Decreto 798-, y en 2007 las rescisiones de los contratos de las empresas Transportes Metropolitanos Belgrano Sur S.A. -Decreto 592- y, de Transportes Metropolitanos General Roca S.A., a través del Decreto 591, en el entendimiento de que "las obligaciones establecidas en la normativa vigente no fueron suspendidas a pesar del dictado del Decreto."
Es más, el gerenciamiento de las ex líneas metropolitanas de pasajeros San Martín, Gral. Roca y Belgrano Sur quedó en manos de la Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia (UGOFE), consorcio integrado por los operadores TBA S.A., Metrovías S.A. y Ferrovías S.A.C., las tres concesionarias de los otros grupos de servicios en el AMBA.
A continuación se detallan los informes de la AGN con respecto a las líneas de TBA:
- Resolución AGN N° 92/2002.
- Resolución AGN N° 201/2003, en el marco de la Actuación AGN N° 17/03.
- Resolución AGN N° 23/2008, en el marco de la Actuación AGN N° 467/06.
- Resolución AGN N° 16/2012, en el marco de la Actuación de AGN N° 303/09.
El relevamiento de AGN da cuenta de las siguientes irregularidades:
- Incumplimiento de las obligaciones asumidas respecto del mantenimiento de los bienes afectados al servicio, tanto los recibidos como los incorporados durante el transcurso de la concesión. Falta de cumplimiento en la presentación de los planes anuales y ausencia de inversiones.
-En particular, el incumplimiento en mantenimiento en los rubros señalamiento, infraestructura y material rodante:
*Las deficiencias en el mantenimiento de vías inciden directamente en la seguridad operativa del sistema ferroviario y en la calidad del servicio.
*Para contrarrestar los efectos negativos del déficit de mantenimiento, el Concesionario TBA ha reducido las velocidades máximas de circulación de trenes, restricción que implica, entre otros efectos, un mayor tiempo de viaje, afectando en forma directa la calidad de prestación del servicio.
*El estado general de mantenimiento edilicio de las estaciones que forman parte de las Líneas Mitre y Sarmiento es deficitario.
*Los coches inspeccionados presentan deficiencias de mantenimiento que afectan a la seguridad operativa del servicio.
*El Concesionario TBA no realiza las reparaciones de las deficiencias detectadas en las inspecciones realizadas por la CNRT.
*La evolución del costo incurrido en mantenimiento, medido en moneda homogénea, muestra una marcada tendencia a la baja.
*La cantidad de personal de TBA afectado a tareas de mantenimiento ha disminuido significativamente.
*Se ha detectado la existencia de Pasos a Nivel no habilitados y deficiencias en el sistema de señalización de Pasos a Nivel.
*La ausencia o deficitaria protección sobre el tercer riel pone en riesgo la seguridad, atento a la posibilidad de que se produzcan accidentes mortales por descarga eléctrica.
*Se registran demoras y atrasos en las obras en ejecución.
- Se ha constatado que las distintas Áreas de la CNRT no sostienen un mismo criterio con relación a la emisión de Órdenes de Servicio y la correspondiente aplicación de penalidades ante incumplimientos detectados (de acuerdo a los informes de la AGN).
- Se ha verificado la falta de impulso por parte de la Secretaría de Transporte de los procedimientos tendientes a efectivizar la aplicación de las sanciones relacionadas con los incumplimientos de las obligaciones de mantenimiento, seguridad y accidentes.
La Auditoría General de la Nación señalaba diez años atrás: "resulta evidente que si fue necesaria la emisión de tantas y tan fundadas recomendaciones e intimaciones, no cabe duda que existieron estados de riesgo que afectaron la seguridad en el transporte de pasajeros, con la posibilidad de que se produjeran accidentes, tal como lo denunciara el Defensor del Pueblo de la Nación por Nota DPN N° 06799 del 25/03/99 dirigida al Secretario de Transporte de la Nación". (Resolución AGN N° 92/2002)
Con sólo citar un fragmento de la Resolución AGN N° 201/2003, Actuación AGN N° 17/03, puede advertirse la gravedad de las fallas y omisiones en el mantenimiento del material rodante:
"Los coches inspeccionados presentaban deficiencias de mantenimiento que afectan a la seguridad operativa del servicio. El 100 % de los coches inspeccionados presentaban deficiencias en su mantenimiento, entre las que se destacan: freno de mano inoperable, mecanismo de cierrapuerta anulado, falta del certificado de habilitación técnica (requisito que de no cumplirse impediría la circulación de la unidad)".
En ese orden de ideas, las consideraciones de la auditoría de 2008 son contundentes (Resolución AGN N° 23/2008. Actuación AGN N° 467/06):
Mantenimiento y Seguridad Operativa:
Los distintos componentes del sistema de vías presentan un estado deficitario, ante lo cual, y como paliativo de la situación, se imponen restricciones a las velocidades máximas de circulación.
Por su parte, los Pasos a Nivel (PAN) evidencian déficit en su estado de conservación, observándose que el Concesionario no efectúa la normalización de la totalidad de las falencias constatadas por la CNRT en ellos.
El estado general de mantenimiento edilicio de las estaciones que componen las Líneas Mitre y Sarmiento, como el estado de los cerramientos perimetrales, es deficitario.
En cuanto al material rodante, TBA no realiza un mantenimiento adecuado. Tampoco brinda respuesta técnica, en tiempo y forma, a las irregularidades detectadas por la CNRT mediante sus inspecciones de seguridad a dicho material; constatándose además, que las unidades que se utilizan para la prestación del servicio, presentan anomalías que afectan el confort de los usuarios.
Las falencias más frecuentes, y en general recurrentes en casi todas las unidades inspeccionadas, que tienen directa relación con la falta de mantenimiento, son:
1. Certificados de habilitación técnica:
- Falta de certificado de habilitación
- Certificados de habilitación técnica vencidos
2. Seguridad:
- Falta de indicación visible del sistema de despresurización de puertas para casos de emergencia
- Sistema de enclavamiento de puertas inoperativo
- Falta de manija de freno de emergencia
- Freno de mano inoperante
- Volante de freno de mano faltante
- Ventanas c/ rejas de alambre fijas
Mantenimiento:
- Cilindro de freno inoperativo
- Zapata de freno fuera de banda de rodadura o acanalada
- Banda de rodadura deformada o exfoliada o acanalada o con lengüetas de material.
- Pestañas de ruedas fuera de norma
- Pedestal de ruedas fisurados
- Falta collar de control de ultrasonido
- Falta de redentores de puertas
- Falta de luces de cola.
Controles realizados por la CNRT:
El control efectuado, con relación a la seguridad y el mantenimiento del material rodante de la Empresa, no se condice con las metas físicas que se han propuesto alcanzar (Carta de Compromiso). Asimismo, no siempre se verifican las medidas adoptadas por TBA para subsanar las deficiencias observadas, ni tampoco efectúa un seguimiento sobre su evolución.
Penalidades:
Ausencia de sanciones por las irregularidades detectadas respecto al mantenimiento de la señalización, el material rodante y la infraestructura dada en concesión.
El informe de AGN concluye: "A juzgar por el deficitario estado general de conservación que presenta el sistema, la gestión del Concesionario puede caracterizarse como ineficaz".
Estas gravísimas faltas dieron lugar a diversas iniciativas legislativas que fueron, del mismo modo que los informes de la AGN, desoídas y "cajoneadas" por el Poder Ejecutivo.
La Resolución AGN N° 16/2012, Actuación de AGN N° 303/09, aprobada por unanimidad el pasado 2 de marzo, pone en evidencia las responsabilidades en que ha incurrido, tanto el concesionario como el Poder Ejecutivo:
- La gestión de control de la CNRT da cuenta de un alto grado de deterioro de la infraestructura de vía y obras debido a la falta de mantenimiento en forma metódica y sistemática. Los trabajos previstos en los planes de mantenimiento, además de haber sido presentados en forma tardía, resultan insuficientes para atender la importante longitud de red concesionada.
- El mantenimiento del material rodante es deficiente y la metodología de mantenimiento empleada por TBA inadecuada, con consecuencias directas en la seguridad del sistema ferroviario concesionado.
- El Órgano de control ha observado que no se programaron tareas diarias de Alistamiento de coches y ciertas Reparaciones, a las que obliga el Contrato de Concesión. Surge un defecto significativo (del orden del 91,1 %) en la programación de la intervención "ABC", que se refiere a la reparación de elementos sensibles a la seguridad como los bogies, reperfilado y control de ruedas, control por ultrasonido de ejes, revisión y recambio de elementos desgastados o faltantes de suspensión y de freno, control y reparación de elementos de acople, etc.
- El 50% de los descarrilamientos denunciados en el año 2008 y el 61% de los denunciados en 2009 en la Línea Sarmiento, se han debido a las falencias del material rodante y de la infraestructura de vías; en tanto que para la Línea Mitre alcanzaron un 93% y un 91%, respectivamente.
Resulta preocupante que, en respuesta a la comunicación del Proyecto de Informe, la Secretaría de Transporte, a través del descargo de la Subsecretaría de Transporte Ferroviario por Nota S.S.T.F. N° 3165 del 7 de diciembre de 2011, Ref: Nota EXP- S01 0447156/2011, haya reconocido que:
"Analizando estrictamente el material rodante de coches eléctricos que constituyen la columna vertebral de ambas líneas, puede mencionarse que el 100% del material rodante con que cuenta el concesionario ha superado su vida útil y actualmente sólo el 25% del mismo está en vías de renovación con obras importantes, sin considerar en este análisis las formaciones de coche doble piso que se están construyendo actualmente."
Por otra parte, en cuanto a la aplicación de penalidades, el informe advierte que "la Secretaría de Transporte no se ha expedido respecto de la propuesta de sanciones elevada por la CNRT en marzo de 2009, relativas a los incumplimientos correspondientes al ejercicio 2007, no habiéndose registrado movimiento alguno en las actuaciones oportunamente elevadas".
Para graficar la inacción estatal, sólo entre 2002 y 2011, la CNRT aplicó 451 multas a la concesionaria por más de 66 millones de pesos Entre el 1 de enero de 2007 y fines de 2011, TBA sumó multas por $43.736.000. Más allá de la inexistencia de aplicación real de las mismas, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, en tanto Autoridad de Aplicación, hizo caso omiso de la prerrogativa establecida en artículo 16 del Contrato de Concesión (Régimen Sancionatorio) que habilita a rescindir el contrato cuando las deudas en los últimos 5 años superaren el 30 % de la Garantía de Cumplimiento del Contrato, lo que se verifica en este caso ya que excede ampliamente los 9 millones de pesos.
Las consideraciones hasta aquí volcadas dan testimonio de un profundo deterioro del ferrocarril, resultado de una administración y explotación irresponsable y extorsiva por el sector privado, avalada por el silencio -y el ACCIONAR- cómplice de los organismos de control y decisión del sector público.
El trágico siniestro ferroviario del 22 de febrero puso al descubierto un sistema de irregularidades y corrupción institucional en la matriz del servicio público de transporte de ferrocarril, cuya gravedad -así como la de las posibles consecuencias sobrevinientes a los incumplimientos-, había sido subestimada por el gobierno nacional.
Sin perjuicio de que las responsabilidades del hecho las determinará la Justicia Penal, el Estado detenta una deuda invaluable e irreparable frente a los damnificados y para con la sociedad toda por el incumplimiento manifiesto en el deber de velar por el funcionamiento del servicio público y la seguridad de los usuarios.
Necesidad de una instancia de control y participación social de carácter federal.
Dadas las circunstancias descriptas a lo largo de esta exposición, estamos en condiciones de afirmar que los mecanismos de control han carecido de efectividad y, más aún, de toda confianza o credibilidad ciudadana.
Las denuncias e inspecciones truncas de la CNRT, los informes no atendidos de la AGN, evidencian una falta de canalización de los mismos por el Poder Ejecutivo.
Como ha sucedido en todo el proceso de desregulación, los entes reguladores de servicios públicos han sido incapaces de garantizar la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, en pos de las necesidades básicas que hacen a su bienestar y calidad de vida. La falta de autonomía frente al poder político de turno y de independencia frente a los intereses económicos de las prestadoras del servicio ha obstaculizado esta labor.
La fragilidad del sistema de contralor y la corrupción institucional en la que se ha visto envuelto el sistema ferroviario hace imprescindible la implementación de un mecanismo de control y participación social por parte de la ciudadanía.
La participación ciudadana es la herramienta más eficiente para controlar y mejorar el servicio. Nadie mejor que el usuario que todos los días se sirve de un sistema de transporte público en crisis, y el trabajador que padece el deterioro de su fuente y sus condiciones de trabajo, para instituirse en protagonistas de un nuevo esquema. Ellos participarán de un relevamiento de las condiciones actuales de la prestación y explotación del servicio ferroviario -resultado de una valoración objetiva de la actuación del sector público y privado-, así como del diseño del modelo a definir en el futuro. Esta tarea se verá reforzada con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil y técnicos en la materia.
Asimismo, y en pos de lograr un diagnóstico acabado del funcionamiento de la red ferroviaria en todo el territorio nacional y de procurar un abordaje integral de aquí en adelante de un sistema que se ha visto fragmentado y desarticulado, proponemos la representación de las distintas regiones del país.
El presente proyecto no pretende ser un compendio de verdades absolutas ni definitivas, ni tampoco de soluciones a graves y estructurales problemas que nos aquejan desde hace años. Se trata solamente de una señal de cooperación en la búsqueda de construir desde el Congreso alguna respuesta frente a las enormes debilidades que muestra la prestación del servicio, y que ojos de buen cubero y mejor ciudadano, son también la causa de la permanente agresión que sufren pasajeros que usan el transporte ferroviario diariamente para concurrir a sus trabajos sin encontrar como respuesta del Estado ni el mínimo de garantías respecto de su seguridad personal, ni hablar siquiera de la calidad del servicio para brindar desde éste un tratamiento digno a las personas.
Procuramos hacer de este modo una propuesta para mejorar el rol del Estado en la prestación de los servicios públicos, incorporando de manera activa y efectiva, a trabajadores y usuarios, lo que sin duda redundará en beneficio de un mejor servicio y un más eficiente sistema de control.
De manera particular queremos incluir la situación reciente de una tragedia evitable que se ha cobrado tantas víctimas, porque también estamos llamados a tener una respuesta frente a ellas. Y así lo hemos hecho, adicionando a la creación de un nuevo régimen de participación y control sobre el servicio ferroviario, un grupo que de manera especial pueda producir un informe vinculado con el particular.
En virtud de las consideraciones expuestas, ante la necesidad de recuperar los ferrocarriles como un eje de política estratégica de desarrollo regional e integración y comunicación federal a lo largo y ancho del país, solicitamos la sanción de este régimen federal de control y participación social que aporte credibilidad y transparencia a la transición.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
DUCLOS, OMAR ARNALDO BUENOS AIRES GEN
PERALTA, FABIAN FRANCISCO SANTA FE GEN
MILMAN, GERARDO FABIAN BUENOS AIRES GEN
LINARES, MARIA VIRGINIA BUENOS AIRES GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
TRANSPORTES
OBRAS PUBLICAS
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) 14/03/2012
Diputados MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) 21/03/2012
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 1283-D-15

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