Artículo 1º – Crease una Comisión Bicameral Especial de análisis y revisión de las normas fiscales tributarias en el ámbito de la Nación

Artículo 2° - Se suspende la vigencia de las atribuciones que en materia fiscal tributaria poseen la comisiones del Senado y la Cámara de Diputados de la Nación y por el tiempo de duración de la Comisión Bicameral Especial.

Artículo 3º – La comisión estará constituida por doce diputados y doce senadores designados por los presidentes de cada Cámara a propuesta de los respectivos bloques políticos, debiendo observarse la representación de las minorías.

Artículo 4º.- La citada Comisión deberá convocar -en forma consultiva- a especialistas en la materia provenientes de:

a) Ministerio de Economía de la Nación y Administración Federal de Ingresos Públicos.

b) Ministerios de economía o sus equivalentes de las provincias argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

c) Organizaciones No Gubernamentales.

d) Expertos Universitarios cuyo objeto de estudio principal sea la temática fiscal tributaria.

Artículo 5º – El objeto de la Comisión será la recopilación y análisis de toda la legislación vigente y en trámite parlamentario; así como la elaboración de las propuestas que la propia Comisión elevará al Pleno, relativas a la temática citada en el artículo 1° de la presente Ley; las labores que emprenderá tendrán como meta explícita, alcanzar una reforma tributaria que ordene y simplifique el sistema.

Artículo 6º – En virtud del artículo anterior, deberá establecerse un sistema que involucre un nuevo ordenamiento tributario, progresivo, corrector de ineficiencias y desequilibrios; ajustado a criterios de equidad y de justicia.

Artículo 7° - El plazo de duración de la comisión vencerá al año de su constitución con posibilidad de prórroga por un período igual, debiendo informar al término del primer ciclo, respecto de lo ya efectuado al momento de la renovación.

Artículo 8°- En el ámbito de su funcionamiento deberá dictar su propio reglamento que establezca los procedimientos para el cumplimiento de su objeto.

Art. 9º – Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Señor Presidente, el sistema tributario requiere ser evaluado y luego rediseñado integralmente. Creemos que llegó el momento de adaptarlo a los cambios del régimen económico acontecidos en los últimos años, de cumplir con el mandato constitucional de establecer un régimen de coparticipación e introducir mejoras significativas en la eficiencia y justicia del sistema fiscal.

A nadie escapa la consideración de que la capacidad del uso exclusivo de la fuerza y la de establecer impuestos, son elementos constitutivos de la razón de ser del propio Estado. Los gravámenes fiscales permiten sufragar los gastos de la Nación y se utilizan como un mecanismo preferente de promoción de la actividad económica. Son aptos para corregir desigualdades sociales en la distribución del ingreso y permiten cumplir cabalmente con los derechos y garantías enunciados en la Primera Parte de la Constitución Nacional.

Las sucesivas reformas parciales del sistema impositivo carecieron de suficiente visión del conjunto de la actividad económica; muchas veces los parches aplicados no respondieron sino a situaciones coyunturales y a políticas erráticas, incoherentes con el propósito de “promover el bienestar general”, solemne declaración del Preámbulo. Es tarea ineludible del Parlamento adaptar la estructura tributaria a los requerimientos de mayor equidad y eficiencia. Luego de la crisis de los años ’30, se llevaron a cabo profundas reformas fiscales como resultado de la debacle financiera mundial. Aquellas reformas se hicieron con una visión comprehensiva de la realidad económica y social, en una comunidad que aún tenía un proyecto de desarrollo y confianza en el futuro.

Ante la inusitada tragedia social que significó la salida del régimen de convertibilidad monetaria, y la paulatina instauración de un nuevo régimen económico, el Congreso de la Nación, en cumplimento de su responsabilidad, deberá establecer un sistema tributario acorde con las nuevas realidades. Lo hará sin descuidar el hecho de que es de su exclusiva competencia crear nuevos impuestos y/o derogar los viejos. Por otra parte, la estructura principal del sistema tributario tiene ya varias décadas; y en ese lapso de tiempo, además de nuestra propia y gravísima crisis, el mundo ha sufrido transformaciones mayúsculas en materia económico-financiera, productiva, tecnológica, social y política. Entonces, nos corresponderá hacernos cargo de tales cambios, si pretendiéramos cumplir con nuestra obligación de satisfacer las necesidades y aspiraciones de quienes nos han convertido en sus representantes.

Los principios jurídicos que rigen los tributos públicos son de pacífica aceptación y presentados de diversas maneras en la doctrina constitucional; entre otros, son esencialmente estos: de legalidad, de igualdad fiscal, de no confiscación y de finalidad; tal como los enuncia Germán Bidart Campos (Manual de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, Buenos Aires, 1974, pp.316.328)

Nos interesa aquí llamar su atención, Señor Presidente, sobre el requerimiento de la distribución equitativa de las cargas tributarias que existe, tanto en materia constitucional, como moral; porque los impuestos deben ser proporcionales a la capacidad contributiva de cada uno de los contribuyentes. Y la regla de la proporcionalidad de los impuestos implica necesariamente su progresividad. La progresividad fue muy discutida ya a principios del siglo XX, pero debe entenderse hoy como universalmente aceptada, como así lo señalaban Pellegrini y Casabó Suqué, quienes afirmaron que “… se busca justificarla económicamente por la ley de utilidad decreciente de los réditos individuales; pero tiene un fundamento más profundo en la solidaridad social”. “… Los impuestos regresivos quitan un mayor porcentaje del ingreso a un pobre que a un rico”. (Pellegrini Vicente, Casabó Suqué José; “Impuestos y Moral”; Cuaderno del CIAS, Bs.As., Jul.1972). Aunque lo mismo había explicado Juan Bautista Say (1767- 1832) en su Tratado de Economía Política diciendo que : “El impuesto progresivo es el único impuesto justo”.

Existen algunos otros principios rectores de las políticas fiscales que también enumeran Pellegrini y Casabó Suqué, como son el de parquedad y eficacia y los de simplicidad y comunicación; de acuerdo con los cuales está incluido en las reglas del arte evitar normas confusas, dispersas y complejas; porque obstaculizan y encarecen la operatoria del sistema y obligan –aún a quienes razonablemente no deberían- a contratar especialistas para entender cuánto y cómo deben tributar. (A modo de ejemplo incuestionable de confusión en la redacción de las normas, podemos citar el Art. 104 de la Ley 20.698/97 de Impuesto a las Ganancias).

El sistema tributario, además de desatender parámetros de racionalidad eficiente, es injusto en la distribución de las cargas y decide que es más fácil recaudar sobre los artículos de primera necesidad que consumen los pobres; así como decide que es difícil hacer lo mismo con la riqueza superflua y sobreabundante de ciertos sectores de la sociedad. Entonces - lógica y formalmente- decide también, aceptar la consecuencia próxima de esta decisión política que es la profunda desigualdad de la sociedad argentina, donde algunos viven en el mejor de los mundos posibles, eludiendo sus responsabilidades sociales; el mismo país donde la mayoría se quedó sin presente y con un futuro incierto. Hay que decirlo: la incertidumbre es también una causa de evasión fiscal.

Como lo señalaba el experto en cuestiones tributarias, el Prof. Arnaldo Bocco -en la década pasada- de los recursos provenientes de los Impuestos y según datos de la AFIP, un 96%, promedio, quedó en las arcas del Estado y un 4% retornó por vía de reintegros y otras formas de apoyo a los contribuyentes. La distribución de la recaudación de los recursos la estima provenientes en un 6% de la Aduana, 31% de la Seguridad Social y 63% de los Impuestos; pero de éstos, tres de cada cuatro pesos ingresados al Tesoro provienen del consumo y solo el resto a Ganancias y Patrimonios. (Bocco Arnaldo y otros, Administración Tributaria y Reforma Institucional en la Argentina: Diagnóstico y Propuesta de Reforma de la AFIP-DGI; UBA, Doc. 40, Sept.1990, pp.140).

Las proporciones de los ingresos debidos a los variados tributos son asimétricas y debemos subrayarlo, no ajustadas a criterios de equidad y eso es algo que pocos cuestionan; salvo quienes creen que la responsabilidad social de los ciudadanos es un prejuicio ideológico y no esperan más garantías que las de ejercer su egoísmo hedonista libremente, tal como proclaman los seguidores de Ayn Rand. También hay quienes prefieren llamar nuestra atención especialmente sobre las inequidades verticales del sistema y subestiman las horizontales (en cuanto a la regresividad) de los impuestos sobre el consumo que hacen despareja la alícuota comparada entre quienes tienen bajos o altos ingresos. Proponemos una discusión sobre todos estos problemas y diferentes percepciones, sabiendo que los equilibrios necesarios a la postre, serán determinados por el juego de presiones y por la mayor o menor adhesión que seamos capaces de manifestar a determinados principios axiológicos. Pero al menos, no eludimos la necesidad de replantearnos todo el esquema. (Nota: se entiende por equidad horizontal el concepto de otorgar igual tratamiento para iguales en consumo, ingresos, etc.; y la idea de equidad vertical se refiere a cómo debe tratarse a los desiguales)

Sin duda, una mayor conciencia ciudadana rechazaría menos las obligaciones impositivas, siempre que pudiera advertir una relación de causalidad directa entre su bienestar personal y familiar y el pago de los tributos debidos. El fomento de conductas tributarias correctas, posee una vinculación ineludible con la condigna administración de los fondos públicos y con rendiciones de cuentas, donde pueda entenderse -el destino de los fondos- como prestación equitativa y eficiente de los servicios por parte del Estado.

Incluso más claramente, las exenciones, deducciones e incentivos en los principales impuestos como subsidios ocultos y que implican transferencias de unos contribuyentes a otros, tienen un “costo de equidad”; “ya que el impuesto dejado de pagar por un contribuyente debe ser abonado por otro contribuyente”. Estas modalidades de subsidios afectan la equidad horizontal de cada impuesto. (González Cano Hugo Nicolás y Simonit Silvia Beatriz; Estimación de los Gastos Tributarios en los Sectores Sociales; Dirección Nacional de Programación del Gasto Social; para el Proyecto “Estimación de los Gastos Tributarios en los Sectores Sociales en la Argentina”; Préstamo BID 925/OC- AR, pp.147, p.14).

La compleja maraña de exenciones y subsidios ocultos es necesario revisarla, entre otras cosas, porque los cambios del régimen económico, de la situación internacional y del contenido y orientación de nuestras exportaciones, comportaron transformaciones correlativas en las necesidades de incentivar la producción de determinadas actividades económicas y regiones geográficas. Quizás las mismas áreas que antes habían sido aniquiladas por las políticas tributarias de una extremada apertura a la globalización; ello ocurrió en medio de la protección -también extrema- de la actividad financiera en detrimento de los sectores productivos. De hecho llegó a ocurrir en los últimos años que se subsidiara a las exportaciones, en el marco régimen de convertibilidad con un tipo de cambio sobrevaluado, y al mismo tiempo se impusieran retenciones a esos productos subsidiados.

No proponemos sustituir una arbitrariedad por otra, sino justamente aproximarnos al cumplimiento cabal de las diversas declaraciones de derechos y garantías contenidas en los tratados internacionales, en la propia Constitución y en el llamado “derecho universal de gentes” que –como bien lo señala el Concilio Vaticano II- se ha convertido en la nueva conciencia del género humano. Es precisamente basándonos en estos derechos, tanto universales como particulares, que entendemos necesario reintegrar el sistema tributario a una nueva coherencia, más allá de los parches deficientemente correctivos que se aplicaron en los últimos años.

El concepto de arbitrariedad en las cuestiones tributarias, salvados los necesarios requisitos ya enunciados, se relaciona con una cosmovisión del hombre y de la sociedad. Compartimos la idea de Paul Valéry de que “toda política implica una idea del hombre”. Por eso nuestra posición se orienta a garantizar la justicia distributiva, cuya regla es la proporción y que considera al hombre según sus necesidades y sus méritos. La justicia concebida exclusivamente como conmutativa que se refiere a los intercambios y que tiene como regla la igualdad de las prestaciones reciprocas, es insuficiente. En última instancia, creemos que el estado democrático sólo puede ser de bienestar. El conjunto del aparato del Estado y la política fiscal tiene el propósito declarado y legitimado de garantizar ese bienestar al mayor número de habitantes.

El Consejo Profesional de Ciencias Económicas al referirse a la necesidad de la reforma del sistema tributario analiza que la recaudación tributaria nunca superó en nuestro país el 20% del PBI y compara los datos de recaudación con el de otros países: Estados Unidos (28,2%), España (34,1%), Suecia (51,5%); para el caso de Brasil y Chile refieren porcentajes del orden del 30%. Consignan el dato paradójico de que las tasas de nuestro país son altas comparadas con el resto del mundo, pero el resultado de la recaudación no lo es. (Concejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires; Un Sistema Tributario para el Crecimiento, el Desarrollo y la Distribución del Ingreso, Noviembre de 2005)

No corresponde aquí analizar la estructura tributaria nacional ni extendernos sobre los cambios que oportunamente expondríamos; sino justificar la necesidad de una revisión integrada del sistema para aumentar su transparencia, redefinir las cargas tributarias, disminuir los gravámenes al consumo básico, reducir distorsiones, ajustarlo a criterios de justicia y equidad, acentuar políticas de redistribución del ingreso, priorizar las actividades productivas, reorganizar y simplificar el sistema y abordar el problema del federalismo fiscal al que nos referiremos seguidamente.

El debate sobre el problema del federalismo fiscal ya estuvo presente en la Convención Constituyente de 1853 y no ha dejado de generar cuestionamientos desde entonces. Criterios de descentralización, equilibrio, compensación, subsidiariedad, responsabilidad fiscal y desarrollo -entre otros- se proponen como elementos para un régimen organizado de coparticipación. Toda la cuestión se ha transformado en un laberinto fiscal con arreglos parciales y asimétricos; los porcentajes de distribución secundaria son azarosos y por lo tanto arbitrarios. Las provincias argentinas –entre sí- tienen desarrollos desiguales en casi todos los campos; el atraso económico y social de algunas regiones es simplemente escandaloso. Por otra parte, la macrocefalia urbana de Buenos Aires, debida a las migraciones internas empujadas por necesidades básicas insatisfechas, indica profundos desequilibrios en la distribución de la renta nacional y la falta de un modelo estructurado con políticas públicas de largo plazo.

Resta el hecho de la demora injustificada sobre lo dispuesto por el Artículo 75° de la Constitución Nacional que establece las atribuciones del Congreso y que en el párrafo segundo del Inc.2) dispone que: “Una Ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones” “garantizando la automaticidad en la remisión de fondos”. Luego continúa indicando otras cuestiones relativas a la coparticipación.

Señor Presidente, el diseño de las estructuras fiscales tributarias es deficiente, tal como someramente lo hemos explicado; una revisión completa de las normas para su reorganización y un nuevo régimen de coparticipación son necesidades claras del desarrollo nacional, así como atribuciones y obligaciones constitucionales exclusivas del Congreso. Creemos que la conformación de una Comisión Bicameral transitoria que se aboque al estudio específico de estos temas fundamentales, será una verdadera contribución en el sentido del cumplimiento cabal del mandato que nos obliga.

Por todo lo expuesto es que solicitamos de los legisladores la aprobación de este proyecto de ley.