PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO
Comisión Permanente
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 6968-D-2006
Sumario: LEY DE BASES SOBRE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO FEDERAL.
Fecha: 20/11/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 177
LEY DE BASES SOBRE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
I. Trámite Legislativo
Artículo 1. Concepto
La presente ley de bases tiene por
objeto establecer el marco normativo dentro del cual debe desenvolverse la
legislación en materia de responsabilidad del Estado Federal.
Artículo 2. Ley de Bases de
Responsabilidad del Estado
Todo lo relacionado con la
Responsabilidad del Estado Nacional se adecuará a la presente ley, al igual que el
régimen jurídico de la Administración Pública Nacional.
Artículo 3. Objeto
El objeto de la presente ley de bases
es evitar que el legislador rebase o desconozca los principios fundamentales de la
Constitución Nacional en cuanto a los derechos de los individuos en su relación
con el Estado, e impedir que otro órgano de gobierno así lo haga.
Artículo 4. Congruencia de las
demás leyes
Las leyes y normas de cualquier
jerarquía que se dicten en el futuro sobre temas de responsabilidad del Estado
Nacional deberán ser compatibles con la presente.
Artículo 5. Temas
comprendidos
En particular, se adecuará a las
prescripciones de la presente ley todo lo relacionado con la Responsabilidad del
Estado como consecuencia de expropiaciones, contratos y concesiones
administrativas, y actos de los funcionarios públicos.
Artículo 6. Límites
Ninguna cuestión relacionada con la
responsabilidad del Estado prevista en la presente ley podrá ser alterada por el
Poder Ejecutivo por medio de Decretos Reglamentario, ni Decretos Autónomos, ni
Decretos Delegados, ni Decretos de Necesidad y Urgencia.
Artículo 7. Delegación
Todo lo relacionado con la
responsabilidad del Estado sólo podrá ser objeto de delegación legislativa en el
Poder Ejecutivo, en materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación
que este Congreso establezca, en los términos del artículo 76 de la Constitución
Nacional. La caducidad resultante del transcurso del plazo legislativo no importará
revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en
consecuencia de la delegación legislativa.
Artículo 8. Sesión especial
Cualquier reforma legislativa
relacionada con la responsabilidad del Estado sólo podrá tratarse en una sesión
de cada Cámara especialmente convocada al efecto, y con previa y amplia
publicidad.
Artículo 9. Tratamiento en
Comisiones
En igual sentido, en el caso del artículo
anterior, cada vez que una Comisión Permanente o Especial de cualquiera de
ambas Cámaras, o bicameral, deba tratar un tema de los previstos en la presente
ley, será convocada a una reunión especial, con previa y amplia publicidad.
Artículo 10. Publicidad de
reuniones
A fin de dar cumplimiento a lo normado
en los artículos anteriores, cuando deban tratarse temas relacionados con esta ley
de bases, se hará conocer por medio de la prensa la fecha y hora de reunión de
las respectivas comisiones, como así también de la sesión especial de cada
Cámara, con una antelación no inferior a treinta (30) días corridos.
Artículo 11. Participación de
entidades
Las entidades públicas o privadas,
civiles, políticas, sindicales, cámaras empresarias u organizaciones no
gubernamentales, que tengan interés en el tema a tratar, podrán formular sus
opiniones por escrito hasta quince (15) días antes de la reunión de la respectiva
comisión. Todas las reuniones de comisión serán públicas, y las entidades
antedichas podrán enviar un representante que explique lo expuesto por escrito en
no más de cinco (5) minutos, salvo que la mayoría de los legisladores presentes
admitan un tiempo mayor. Además, podrá contestar las preguntas que se le
formulen por los legisladores presentes.
Artículo 12. Límites al Poder Ejecutivo.
Resguardo del patrimonio nacional. Tribunales Internacionales.
El Poder Ejecutivo no podrá efectuar
transacciones ni acuerdos de ningún tipo en los que resulte afectado el patrimonio
nacional, sin previo y expreso acuerdo del Congreso.
Tampoco podrá someter a la República
Argentina a la jurisdicción de Tribunales Internacionales sin previo y expreso
acuerdo del Congreso.
II. Responsabilidad del Estado
Artículo 13. Condiciones y Requisitos.
Para que el Estado sea responsable se
requiere que exista: a) daño; b) un hecho humano o de las cosas, o acto
administrativo legítimo o ilegítimo, productor del daño; c) una relación de causa a
efecto entre la actividad administrativa y el daño que se alega; d) que el acto
causante del daño pueda reputarse, directa o indirectamente, a la
administración.
Artículo 14. Responsabilidad de los
funcionarios públicos.
Cuando, como consecuencia de la
responsabilidad del Estado se hayan promovido acciones contra el mismo, en la
contestación de la demanda, el ministerio respectivo deberá individualizar al o a
los funcionarios a quienes se imputan los actos, hechos u omisiones materia del
juicio y solicitará que sean citados romo terceros de intervención obligada, en los
términos del articulo 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
El juez interviniente deberá proceder a
caratular las actuaciones con la correspondiente anotación de los funcionarios
individualizados.
La citación del tercero suspenderá el
procedimiento hasta su comparecencia o hasta el vencimiento del plazo que se le
hubiere señalado para comparecer.
En todos los supuestos, la sentencia
dictada después de la intervención del tercero, o de su citación en su caso, lo
afectará como a los litigantes principales.
Si al tiempo de contestarse la demanda
no hubiere certeza respecto de la individualización de los funcionarios a quienes
se imputen los actos hechos u omisiones materia del juicio, el ministerio así lo
informará al juez interviniente y procederá a abrir una investigación sumaria
tendiente a lograr dicho objetivo. La investigación administrativa no paralizará la
actuación judicial. De la decisión administrativa recaída, una vez firme, se dará
intervención al Tribunal de Cuentas de la Nación, a los efectos del pertinente juicio
de responsabilidad.
Artículo 15. Extensión de la
responsabilidad.
Declarada la responsabilidad de la
Nación y del o de los funcionarios que hayan sido litis-consortes pasivos en el
juicio, luego de excluidos los bienes de estos últimos, el Estado responderá por el
todo, en caso de que el o los funcionarios condenados hubieren resultado
insolventes por sus porciones viriles en la deuda.
Artículo 16. Responsabilidad
Objetiva.
La responsabilidad objetiva del Estado
incluye el daño material pecuniariamente apreciable, por acción u omisión, por
actos o hechos, tanto de origen contractual como extracontractual, ya sea que el
Estado haya actuado como persona de Derecho Público o de Derecho Privado,
por actos lícitos como ilícitos, provenientes de hechos humanos o de las cosas, en
forma directa o indirecta; el ocasionado legítimamente, como también el que sea
consecuencia de dolo, culpa o negligencia de un funcionario público, ya sea que
dependa del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Poder Judicial de la
Nación.
Artículo 17. Amplitud.
La responsabilidad comprende la
actuación del Estado en materia de obra pública, servicios públicos, ya sea por su
prestación regular como irregular, por expropiación, ocupación temporánea,
requisiciones, desafectación de vías públicas, revocación de actos administrativos,
indemnización a propietarios de animales sacrificados, actos de universidades
nacionales, actos discriminatorios de cualquier funcionario nacional, reformas
constitucionales, reformas legislativas, cobros indebidos o excesivos de impuestos
nacionales u omisiones de la administración pública.
La responsabilidad incluye los actos
legislativos y/o ejecutivos, y los actos de entes autárquicos y empresas del Estado.
Asimismo, incluirá los errores
judiciales, sean de índole patrimonial o extrapatrimonial, por cuestiones de
carácter civil, comercial, administrativo, o penal, por sentencias o medidas
cautelares.
La responsabilidad del Estado
comprende los daños producidos por acción u omisión del ejercicio del poder de
policía del Estado, en particular por adoptar o no adoptar las medidas preventivas
y/o represivas adecuadas ante cortes de rutas, puentes, vías navegables o de
comunicación de todo tipo, o el acceso a lugares públicos o privados, aeropuertos,
empresas, representaciones diplomáticas extranjeras, paseos públicos,
instituciones educativas de cualquier nivel, o cualquier lugar en el que algún
individuo tenga legítimo derecho de transitar o ingresar.
La responsabilidad del Estado será
efectiva sin tenerse en cuenta el derecho o supuesto derecho invocado por
quienes hayan realizado esas acciones, salvo que el perjudicado hubiera
participado de algún modo en las mismas.
También será civilmente responsable el
Estado por los actos delictivos que se hayan cometido y que no se haya podido
identificar al autor, o que nadie haya sido condenado por el mismo.
Asimismo, incluye los actos dañosos
realizados por la participación o inacción de funcionarios nacionales de cualquier
jerarquía, por haberlos fomentado o tolerado.
La responsabilidad del Estado no
excluye ni limita la que pudiera corresponder a los funcionarios o particulares por
sus acciones u omisiones.
Artículo 18. Eximentes.
El Estado Nacional estará eximido de
responsabilidad en casos de fuerza mayor, siempre que la misma sea exterior al
Estado, imprevisible e irresistible, o que se haya producido por culpa de la
víctima.
III. Garantías a los
administrados
Artículo 19. Principios
Constitucionales que deberán aplicarse
La responsabilidad del Estado Nacional
tendrá como bases fundamentales el respeto de los principios constitucionales y
los derechos individuales, en especial los de igualdad, propiedad, y derechos
adquiridos.
Artículo 20. Igualdad.
Se garantizará a los administrados un
tratamiento correcto e igualitario y común ante todos los órganos de la
Administración pública
Artículo 21. Categorías.
El principio de igualdad señalado en el
artículo anterior no impedirá que se reconozcan categorías entre los
administrados, siempre que la conformación e integración de tales categorías
cumpla con los principios de razonabilidad y equidad.
Artículo 22. Razonabilidad y equidad.
Los actos administrativos no podrán
alterar los principios, las garantías, ni la sustancia de los derechos reconocidos en
la Constitución Nacional y en la presente ley, ni el espíritu de estas normas. En
particular, deberá tenerse presente lo establecido por el artículo 28 de la
Constitución en cuanto a que “los principios, garantías y derechos reconocidos en
los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio”.
La equidad será base prioritaria de
todo el sistema administrativo argentino.
Artículo 23. Eficiencia.
La eficiencia debe imperar en el
sistema administrativo nacional. Ninguna acción u omisión de la administración o
de los funcionarios que la integran debe producir distorsiones en la economía, ni
afectar el crecimiento de la misma o el bienestar de los individuos. Una ley penal
deberá tipificar las conductas y las correspondientes penas a aplicar por razones
de ineficiencia en el desempeño de las funciones.
Artículo 24. Simplicidad.
El Congreso procurará avanzar en la
simplificación del sistema administrativo vigente. En particular, se tratará siempre
de facilitar a los administrados el ejercicio de su derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones, evitando todo lo que signifique trámites o complejidades
innecesarias, facilitando los soportes informáticos correspondientes.
Artículo 25. Invitación al Poder
Ejecutivo Nacional y a los Gobiernos Provinciales.
El Congreso se dirigirá al Poder
Ejecutivo Nacional a fin de invitarlo a remitir proyectos de ley de conformidad con
los principios antes señalados, y adaptar todas sus disposiciones reglamentarias a
los mismos.
Otro tanto se hará con respecto a los
Gobiernos de las Provincias, a los que estimulará también para avanzar en tales
principios, y en leyes convenio con el Gobierno Nacional y con otras
Provincias.
Artículo 26. Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I. El Estado de Derecho y la Seguridad
Jurídica
Como ya lo señalé en un proyecto de
ley presentado recientemente sobre ley de bases en materia tributaria, el Estado
de Derecho, cuyo afianzamiento no dudo que es intención de todos los señores
legisladores, tiene como requisito básico a la seguridad jurídica. Y la seguridad
jurídica exige la previsibilidad de la vida en sociedad.
Por seguridad jurídica entendemos
algo muy elemental: la predictibilidad, la previsión, lo que algún tribunal ha llamado
"la regla de la calculabilidad”. Es decir, que antes de producir un acto o un hecho
sepamos cuáles son las consecuencias legales que vamos a tener que afrontar;
conocer anticipadamente los efectos de nuestra responsabilidad por ese hecho o
por ese acto jurídico.
La seguridad jurídica tiene entre
nosotros porcentajes muy bajos, muy por debajo de lo deseable y de lo necesario
para que se pueda operar un crecimiento adecuado, por lo que se requiere
"contemplar necesariamente la estabilídad de las relaciones jurídicas de modo de
no soslayar la imprescindible revisión de riesgos que se tienen en mira al contratar
y realizar inversiones” (Corte Suprema Argentina: caso Luna, en “Fallos” 316:
1609, pág. 1615).
Ya en el año 1960 nuestra Corte
Suprema señalaba que “sólo la respetuosa observancia del Estado de Derecho,
en cuanto supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al
deslinde de competencias fijadas por la Constitución, garantiza una estabilidad
calculable de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Por el contrario, de
un gobierno que entroniza la arbitrariedad y se coloca fuera de la Constitución,
sólo cabe esperar la anarquía o la tiranía, con sus ominosos, multiformes y
esencialmente imprevisibles excesos represivos. (Ver: Corte Suprema: Abal,
Edelmiro, y otros c/ Diario La Prensa, en Fallos, T. 248 , P. 291)
También decía en esa oportunidad
nuestro Máximo Tribunal que “La dictadura, por definición, se sale del marco de lo
jurídico, su rasgo típico es la arbitrariedad estatal, o sea, la quiebra de la
previsibilidad en lo concerniente al ejercicio del poder público”. (Corte Suprema:
1960: Abal, Edelmiro, y otros c/ Diario La Prensa; en Fallos, T. 248 , P. 291).
“La previsibilidad a que se refiere la
doctrina relativa a la eximente de fuerza mayor no puede ser sino la previsibilidad
dentro de una comunidad en que las normas jurídicas imperan y son acatadas por
la autoridad pública. No cabe, entonces, siquiera pensar en un sistema de
previsibilidades que parta de la arbitrariedad tiránica, en sí misma imprevisible
dentro del ordenamiento constitucional vigente en el país que, al preceptuar la
subordinación de los gobernantes a la ley, excluye la hipótesis del poder
autocrático”. (Corte Suprema, 1960: Abal, Edelmiro, y otros c/ Diario La Prensa.
Rodríguez, Francisco, y otros c/ Diario La Prensa. En: Fallos, T. 248 , P. 291).
Y agrego otro factor que
mencioné en un trabajo de mi autoría: confiabilidad. Creo que esta es la palabra
clave. Algo más que la confianza es la confiabilidad. (Ver: Jorge Reinaldo Vanossi:
Caminos para Vigorizar la Confianza en el Sistema Legal. Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Diciembre de 2004).
La confiabilidad es una atmósfera
porosa y decisiva. Hay o no hay una atmósfera de confiabilidad en un Estado
donde se pueda llegar al crecimiento, al desarrollo, a una posibilidad de mayor
igualdad de oportunidades.
No hay Estado de derecho sin
seguridad jurídica y no puede haber seguridad jurídica si no hay Estado de
derecho.
Es un largo camino por recorrer, serán
muchos los sacrificios y esfuerzos a realizar. Solo la continuidad, apoyada por la
perseverancia, e iluminada a través de una fina convicción, nos acercará al
objetivo de reunir la libertad con la seguridad. Y entre ambas, la libertad y la
seguridad, dan sustento real y no meramente virtual al bienestar general.
Ese afianzamiento del Estado de
Derecho a través de normas previsibles, esa “previsibilidad” de la que hablaba la
Corte Suprema Argentina, esa “confiabilidad” a que aludíamos, son los objetivos
centrales del proyecto que presentamos a consideración de esta H. Cámara, por el
que se procura delimitar el objeto y alcance de los principios y criterios que han de
seguirse, a nuestro entender, en toda la legislación sobre responsabilidad del
Estado.
Los institutos tratados en el presente
proyecto tienen diversos objetivos a los que considero que resulta urgente refirmar
en el Derecho Administrativo Argentino. Entre los más importantes se encuentra
el de garantizar a los administrados un sistema claro y previsible, en el que cada
uno sepa cuáles son sus obligaciones y derechos, que podrá hacer oír sus
opiniones cuando se traten estos temas en las Cámaras del Congreso y,
previamente, en las comisiones permanentes o especiales que estudien estos
temas, las que no sólo cumplirán con el principio republicano de publicidad, sino
que todos sabrán, con suficiente antelación, cuando se discutirán estas
cuestiones, pudiendo concurrir a las mismas e, incluso, hacer conocer sus
observaciones, dentro de límites razonables.
Si creemos que es necesario que en el
país se radiquen y desarrollen empresas que contribuyan al crecimiento de la
economía, debemos asegurarles a las mismas que sepan cuáles serán las bases
del sistema administrativo vigente, y en qué casos y de qué manera cumplirá el
Estado Argentino con sus responsabilidades. Caso contrario, solamente vendrán
capitales de alto riesgo, destinados a lograr ganancias rápidas que los pongan a
cubierto de posibles cambios, pero que no serán útiles para nuestro
desarrollo.
Se requiere entonces que haya
estabilidad de las reglas constitucionales, legales y administrativas.
II. Las leyes de bases
Se denominan leyes de bases o
programas legislativos, a aquellas dirigidas a establecer el marco normativo dentro
del cual se debe desenvolver la legislación reglamentaria sobre un tema en
particular.
Las leyes de bases delimitan el objeto
y alcance de los principios y criterios que han de seguirse en los institutos tratados
en ellas. Tienen por objeto evitar que el legislador rebase o desconozca los
principios fundamentales de un instituto regulado por la Constitución,
estableciendo límites a la propia actividad del Congreso.
Este último, no puede sobrepasar esos
límites, sino que tiene que respetarlos en su contenido esencial.
Así, el legislador no puede rebasar o
desconocer el tema de la ley de bases mediante limitaciones o sometimientos que
la conviertan en una proclamación teórica. Por lo contrario, debe respetar el
contenido esencial de los respectivos principios.
De esta forma, las leyes sobre
responsabilidad del Estado que se dicten en el futuro deberán ser compatibles con
la misma.
En definitiva, la Ley de Bases será el
límite de los límites que el legislador no podrá traspasar.
III. Derecho Comparado
Algunas constituciones extranjeras y
provinciales prevén este mecanismo.
Un caso es el de la Constitución
Española, que establece este procedimiento para que el legislador no rebase o
desconozca los principios fundamentales sobre un tema determinado.
Admite que “Las Cortes Generales
podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
sobre materias determinadas” (artículo 82 inc. 1), pero esa delegación legislativa
“deberá otorgarse mediante una ley de bases” (artículo 82 inc. 2). Además, en
esos casos, “las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la
delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su
ejercicio” (artículo 82 inc. 4).
El artículo 75 de la citada Constitución
prevé que las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas
Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, pero
expresamente exceptúa de esa posibilidad de delegación a “las leyes orgánicas y
de bases”.
La mencionada Constitución establece
límites precisos para las leyes de bases. Dice que no podrán en ningún caso
autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas
con carácter retroactivo (artículo 83).
Así, entre las normas del texto del año
1978 que prevén este procedimiento, podemos mencionar el artículo 8 sobre la ley
orgánica que regulará las bases de la organización militar conforme a los
principios de la Constitución.
Las bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica están previstas en el artículo 149.
Y el artículo 150 faculta a legislar sobre
las “Bases de régimen minero y energético”, diciendo que “Las Cortes Generales,
en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las
Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley
estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas”.
Por su parte, el Tribunal Constitucional
Español ha considerado algunos temas, como el de la autonomía universitaria, al
que considera un derecho fundamental en el marco de este tipo de normas, y que
el legislador no puede rebasar o desconocer, sino que tiene que respetar en su
contenido esencial.
Así, el citado Tribunal Constitucional
dijo que lo importante es que mediante esa amplia remisión, “el legislador no
rebase o desconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o
sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, sino que se respete
el contenido esencial...".
Otro ejemplo es la reciente
Constitución Europea que, entre los Actos jurídicos de la Unión que son fuente de
derecho, incluye las “leyes marco europeas”, (Título V. “Del ejercicio de las
competencias de la unión”. Capítulo I. Disposiciones Comunes: Artículo I-33), que
son definidas con estos términos: “.... La ley marco europea es un acto legislativo
que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia
de elegir la forma y los medios”.
IV. Derecho Público
Provincial Argentino
Nuestro Derecho Público Provincial
también tiene reconocida la posibilidad de dictar leyes de bases. Así, la
Constitución de la Provincia de San Juan, en su artículo 156 establece que las
leyes pueden ser ... “2) De base o programas legislativos” ... que “son aquellas
dirigidas a establecer el marco normativo dentro del cual se debe desenvolver la
legislación técnica reglamentaria. Las leyes de bases están sujetas al trámite
ordinario de formación legislativa establecido en esta Constitución”.
Dicha Constitución, en el artículo 163,
establece como característica de este tipo de normas el principio de congruencia,
y dice que “Las leyes de bases o programas legislativos tiene que ser compatibles
con las leyes decisorias; la restante legislación con las referidas leyes y con las de
base o con los programas legislativos, siendo aplicable a dichos efectos el
procedimiento de control de constitucionalidad previsto por esta Constitución”.
V. La Constitución
Nacional
Si bien las leyes de bases no están
expresamente previstas en la Constitución Nacional como una categoría especial,
el proyecto que aquí presentamos las mantiene sujetas al procedimiento ordinario
de formación legislativa establecido en la Constitución, por lo que no están en
contradicción con nuestra Ley Fundamental. Sólo se introducen trámites
especiales para su tratamiento, que están entre las facultades que corresponden a
ambas Cámaras del Congreso.
Además, la Constitución prevé
indirectamente cuestiones relacionadas con las leyes de bases como la propuesta
en este proyecto.
El artículo 16 de nuestra Carta Magna
establece que “La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”. Es
decir que el sistema impositivo debe apoyarse en la premisa de la igualdad. Con
ello está imponiendo un marco, dentro del cual debe actuar el Congreso. Ello es
aplicable a todos los ámbitos de la legislación.
El artículo 75 inc. 2, 2° párrafo, prevé
que las leyes convenio deben dictarse dentro de un marco, pues dice que deben
ser “ ... sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias ...”. También
aquí prevé un instituto relacionado con las leyes de bases.
El mismo artículo 75, más adelante,
en su inc. 8, faculta al Congreso para “Fijar anualmente, conforme a las pautas
establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al
programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o
desechar la cuenta de inversión”. Es decir que también el presupuesto de gastos y
recursos debe dictarse sobre una “base” determinada.
Pero con mayor claridad aún, el
mismo artículo 75, en el inc. 19, la llamada Nueva Cláusula de Progreso, en su
tercer párrafo, alude a las leyes de base. Dice esta norma, introducida en la
Reforma de 1994, que el Congreso está facultado para “Sancionar leyes de
organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional
respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la
responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad,
la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de
gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de
las universidades nacionales”.
Y el artículo 41, al ocuparse del medio
ambiente, en su tercer párrafo, cuando dice que “Corresponde a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ...” también se
está refiriendo a las que se denominan “leyes de bases”.
Finalmente, el artículo 76 determina
que “se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su
ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”. Es
decir que, al igual que la Constitución Española, en su cláusula antes citada,
también la nuestra prevé el dictado de una ley de bases para la delegación
legislativa.
El suscripto presentó hace poco tiempo
ante esta H. Cámara un proyecto de ley a fin de reglamentar la delegación
legislativa, además de los decretos de necesidad y urgencia, y de la promulgación
parcial por el Poder Ejecutivo. En esa oportunidad no lo denominamos “ley de
bases”, pero se trata de este tipo de norma. Y, cuando este Congreso sancionó la
ley 26.122 sobre este mismo tema, en la práctica aprobó una ley de bases.
La doctrina
constitucional argentina ha admitido que se pueda dictar este tipo de leyes en el
marco de la Constitución vigente. Ver, entre otros: Loñ, Félix Roberto. Constitución
y Democracia. Lerner Editores Asociados, Buenos Aires, 1987, págs. 454 y sigs..
Sagués, Néstor Pedro: Elementos de Derecho Constitucional.- ASTREA, Buenos
Aires, 1993. Tomo I pág 119: Bidart Campos, Germán J.: Tratado Elemental de
Derecho Constitucional Argentino.- Buenos Aires, Ediar, 1986. Volumen VI, pág.
390. Quiroga Lavié, Humberto; Benedetti, Miguel Angel; Cenicacelaya, María de
las Nieves. Derecho Constitucional. Buenos Aires, Rubinzal – Culzoni Editores.
2001. Tomo II págs. 1048 á 1050.
VI. Jurisprudencia
La Corte Suprema Argentina en
algunos casos ha mencionado las leyes de bases. Así, en el caso “Monges, Analía
M. c. Universidad de Luján” del 26 de Diciembre de 1996, el voto en disidencia
parcial del doctor Belluscio expresa que “El pronunciamiento judicial que ordena la
reforma del art. 17 del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján, incurre en
una inadmisible intromisión en el ámbito de las facultades de esa alta casa de
estudios pues no se advierte que ese cuerpo normativo --aprobado con
posterioridad a la ley 24.521-- se aparte de las directivas de la ley de bases ni del
espíritu de la Constitución Nacional”.
En la misma causa la Corte insiste en
las leyes de bases en materia universitaria: “Las leyes de base que rigieron la vida
universitaria durante los períodos de vigencia de las instituciones constitucionales
de la República, procuraron plasmar la autonomía universitaria como un ideal de
independencia, con el propósito de satisfacer la creencia ampliamente compartida
de que es bueno y deseable que, en el delicado cumplimiento de las tareas a su
cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor
libertad de acción compatible con el régimen constitucional, al que deben, por
cierto, pleno acatamiento (Fallos: 314:570, consid. 10º del voto de los jueces
Belluscio y Petracchi).
VII. Límites
En definitiva, de acuerdo a la forma
como el proyecto que presentamos instrumenta la ley de bases, ésta significará
una autolimitación para el Congreso, recordando los principios establecidos en la
Constitución sobre el tema. Además, mediante la misma, el Poder Legislativo
controlará al Poder Ejecutivo a fin de evitar que de alguna forma pueda apartarse
de la Norma Suprema.
Otra característica de las leyes de
bases es que no pueden ser materia de la legislación de necesidad y urgencia. Así
la Constitución de San Juan, en su artículo 157, dice “... No pueden ser materia de
la legislación de necesidad y urgencia las decisiones legislativas, ni las leyes de
base o programas legislativos, ni las atribuciones otorgadas por esta Constitución
al Poder Legislativo en el artículo 150, salvo en sus incisos 1, 3, 9, 12, 14 y 16
primera parte”. Otro tanto en la Constitución Española, como vimos
anteriormente.
VIII. Caracteres del Proyecto
Los temas tratados en el proyecto de
ley que aquí presentamos no podrán ser objeto de delegación en particular en las
comisiones de ambas Cámaras, según lo faculta el art. 79 de la Constitución
Nacional, ni en el Poder Ejecutivo, de conformidad con el art. 76 de la misma.
El proyecto ratifica los principios
constitucionales en materia de protección a los derechos individuales y de
organización del Estado, y agrega que todo lo relacionado con la responsabilidad
del Estado sólo puede ser regulado por ley del Congreso, prohibiéndose en forma
expresa que el Poder Ejecutivo dicte sobre estos temas Decretos Autónomos, o
Decretos Delegados, o Decretos de Necesidad y Urgencia.
Cualquier modificación a los temas
tratados en la ley de bases sólo podrá efectuarse en una sesión de cada Cámara
especialmente convocada al efecto, y con previa y amplia publicidad.
Así se establece también en la
Constitución de San Juan. Su artículo 163, “in fine”, dice: “Las leyes decisorias, las
de base y los programas legislativos, sólo pueden ser modificadas en una sesión
de la legislatura especialmente convocada al efecto”.
Se asegura, de esta forma, una mayor
difusión para un tema relacionado con uno de los derechos más protegidos por la
Constitución, como es el Derecho de Propiedad. En cuanto puede ser afectado por
la acción u omisión del Estado y/o de sus agentes. Esa publicidad aparece
garantizada para todos los habitantes al determinar que las comisiones de ambas
Cámaras, ya sean las permanentes o especiales, deberán ser convocadas a una
reunión especial, con previa y amplia difusión cuando se deba tratar una cuestión
relacionada con la responsabilidad del Estado. Se hará conocer por medio de la
prensa la fecha y hora de reunión de las respectivas comisiones, como de la
sesión especial de cada Cámara, con una antelación no inferior a treinta días. De
esa manera, los administrados tendrán la posibilidad de controlar cualquier
innovación sobre estos temas desde el inicio del proceso legislativo.
Podrán participar en el correspondiente
trámite legislativo las entidades públicas o privadas, civiles, políticas, sindicales,
cámaras empresarias u organizaciones no gubernamentales que tengan interés en
el tema; todas ellas podrán formular sus opiniones por escrito hasta quince días
antes de la reunión de la respectiva comisión. Además, esas entidades están
facultadas para enviar un representante que explique, brevemente, la opinión de
sus mandantes, posibilitándose que los legisladores presentes formulen preguntas
a quienes hayan concurrido a la reunión.
IX. La Responsabilidad del
Estado
Este proyecto se ocupa de fijar pautas
generales para todo aquello que tenga que ver con la posible responsabilidad del
Estado, y que el Congreso deba legislar, tanto en los casos que son de
competencia exclusiva del Estado Federal, como los que están incluidos como
poderes concurrentes con las provincias.
De esta forma, las leyes que se dicten
en el futuro sobre responsabilidad del Estado deberán ser compatibles con la
misma.
En particular, el
proyecto reitera los principios básicos de la Constitución sobre esta materia, tal
como los ha planteado la doctrina clásica del Derecho Administrativo Argentino
(Ver, entre otros: CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Buenos
Aires, ABELEDO-PERROT, sexta edición actualizada. Tomo I. CASSAGNE, Juan
Carlos. Reflexiones sobre los factores de atribución en la Responsabilidad del
Estado por la actividad de la administración. La Ley, 28 de julio de 2005. DIEZ,
Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Plus Ultra, 1983.
DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. Buenos Aires, Plus Ultra, 1983.
Tomo V. MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos
Aires, Abeledo – Perrot, segunda edición actualizada. Tomo IV. REBOLLO, Luis
Martín. La Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas en
España: estado de la cuestión, balance general y reflexión crítica. En:
Documentación Administrativa N° 237/238 (enero-junio de 1994) págs. 11 a 104.
REIRIZ, María Graciela. Responsabilidad del Estado. Buenos Aires, EUDEBA,
1969. REIRIZ, María Graciela. Responsabilidad del Estado. En: El Derecho
Administrativo Hoy, págs. 220 á 229. etc.)
El Estado, en el cumplimiento de sus
funciones y en el ejercicio de sus actividades, con frecuencia lesiona a los
administrados o particulares, en sus derechos patrimoniales y en los no
patrimoniales.
El tema de la responsabilidad del
Estado, tanto frente a los terceros, los administrados y los propios agentes
públicos, está relacionado con la personalidad moral o jurídica del mismo.
Por tal motivo, “la teoría
de la responsabilidad en el campo del Derecho público tiene una gran importancia,
desde que representa la posibilidad para el administrado de obtener reparación de
los daños imputables al Estado” (DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo.
Buenos Aires, Plus Ultra, 1983. Tomo V, pág. 18).
Una de las dificultades que se plantean
es por la tendencia jurisprudencial a buscar soluciones en el ámbito del derecho
civil. Y ocurre que, si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las
personas jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado por su actuación en
el ámbito del derecho público pertenece al derecho administrativo, que en principio
es provincial (art. 121 de la Const. Nac.). El presente proyecto cuida este aspecto,
y las bases protegidas por la Constitución: igualdad, propiedad y derechos
adquiridos.
La responsabilidad del Estado, como la
de todo ente jurídico, puede ser contractual extracontractual, según que ella,
respectivamente, obedezca o no al incumplimiento de obligaciones
convenidas.
La responsabilidad "extracontractual"
del Estado puede originarse tanto de un comportamiento del órgano Ejecutivo de
gobierno, como del órgano Legislativo o del órgano judicial.
La Responsabilidad del Estado incluye
también los actos de los entes jurídicos menores, como entes autárquicos y
empresas del Estado. La responsabilidad de los entes públicos no puede en
ningún caso prescindir del elemento dañoso, es decir del daño causado.
En el campo del Derecho público, la
responsabilidad se concreta en la obligación de resarcimiento del daño, mientras
que en el campo del Derecho privado, no solamente existe la obligación de reparar
el daño sino también la posibilidad de sufrir sanciones punitivas de carácter
penal.
El proyecto que pongo a consideración
de esta H. Cámara tiene en cuenta los tres elementos del concepto clásico de
responsabilidad en el campo del Derecho privado: a) daño material
pecuniariamente apreciable; b) legítimamente ocasionado, el que da origen a la
antijuridicidad del acto; y c) con dolo, culpa o negligencia de la persona que lo
cometió. (Diez, op. cit. pág. 17).
La responsabilidad objetiva del Estado
incluye el daño material pecuniariamente apreciable, ya sea de derecho privado
como de derecho administrativo, tanto el ocasionado legítimamente, como el que
sea consecuencia de dolo, culpa o negligencia de un funcionario público, ya sea
que dependa del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Poder Judicial de la
Nación.
En cuanto a la amplitud, la
responsabilidad comprende la actuación del Estado en materia de expropiación,
ocupación temporánea, requisiciones, desafectación de vías públicas, revocación
de actos administrativos, indemnización a propietarios de animales sacrificados.
En definitiva, como decía García de Enterría, todo se unifica como “lesión
resarcible”.
En el derecho moderno la
responsabilidad de la administración se ha ido objetivando. Por ello, se admiten
tres clases de responsabilidad de la administración, atendiendo al origen de los
daños: a) unas veces el daño ha sido producido por la ejecución de actos ilegales
o porque el servicio público ha funcionado de modo irregular y anormal, es decir
con impericia, error, negligencia o dolo de los funcionarios; b) otras veces el daño
tiene su origen en la actividad administrativa ejercida legalmente para el
funcionamiento regular y normal de los servicios públicos, sin acto ilícito de nadie;
c) en otros supuestos el daño ha sido causado sin acto ilícito de los funcionarios,
de un modo anormal, excepcional, sin que pueda decirse que la administración ha
obrado ilegalmente pero sin que tampoco pueda afirmarse que se trata de un
funcionamiento normal de los servicios públicos.
En el Derecho Constitucional
Comparado, la actual Constitución Española también ha previsto leyes de base
para esta materia. Su artículo 149 dice que “El Estado tiene competencia exclusiva
sobre las siguientes materias: ... Las bases de régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en
todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre
expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
públicas”.
Y, expresamente sobre la
responsabilidad del Estado, el artículo 106 dice: “Los Tribunales controlan la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifica. Los particulares, en los términos
establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”.
En el proyecto que presento, la
responsabilidad del Estado comprende también los daños producidos por acción u
omisión del ejercicio del poder de policía del Estado, en particular por adoptar o no
adoptar las medidas preventivas y/o represivas adecuadas ante cortes de rutas,
puentes, vías navegables o de comunicación de todo tipo, o el acceso a lugares
públicos o privados, aeropuertos, empresas, representaciones diplomáticas
extranjeras, paseos públicos, instituciones educativas de cualquier nivel, o
cualquier lugar en el que algún individuo tenga legítimo derecho de transitar o
ingresar.
Es conocido el fenómeno que se ha
difundido en los últimos tiempos de la realización de los llamados “piquetes”, por
los que cualquier persona realiza reclamos, algunas veces legítimos y otras que
no lo son tanto, con los que se interrumpe el tránsito, se impide el ingreso a
aeropuertos, empresas, supermercados, casas de comidas, centros de expedición
de combustibles, lugares de recreación, puentes nacionales e internacionales, etc,
se atenta contra la seguridad e incluso la integridad física de las personas, se
destruye la propiedad privada y pública y, en fin, se realizan todo tipo de acciones
generalmente delictivas, que ponen a la Argentina con la imagen de ser un país
donde, pese a que se invocan diariamente los Derechos Humanos, no se respetan
en lo más mínimo los derechos individuales más elementales y, lo más grave, todo
ello se hace ante la mirada complaciente de las autoridades que están obligadas a
resguardar tales derechos.
Esta situación, que ocasiona
permanentemente conflictos internacionales que ponen a la Argentina ante el
peligro de posibles reclamos de otras naciones, que deteriora los vínculos con
países hermanos, además producen daños en la integridad física y el patrimonio
de los argentinos, quienes se ven desprotegidos ante esas tropelías, toleradas o,
incluso, fomentadas por funcionarios que buscan réditos mezquinos, todo ello
obliga a que el Congreso prevea mecanismos para que los afectados obtengan
algún tipo de reparación.
Finalmente, consideramos que para
que pueda mejorarse en forma efectiva el sistema administrativo argentino, es
necesario que participen el Poder Ejecutivo Nacional y los Gobiernos de Provincia,
por lo que se incluye la invitación a estos último para realizar sus aportes en el
ámbito de su respectiva competencia.
Por todo ello, pido a los señores
legisladores que me acompañen con su apoyo en este proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| VANOSSI, JORGE REINALDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |