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Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P01 Oficina 136

Secretario Administrativo DR. GALLEGOS EMILIO

Jefe DR. DEL CASTILLO FRANCISCO R.

Martes 16.00hs

Of. Administrativa: (054-11) 6075-2143 Internos 2143/2137

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 4280-D-2009

Sumario: LEY FEDERAL DE VIVIENDA. FONDOS. CONSEJO FEDERAL DE LA VIVIENDA. CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE VIVIENDA. CREACION DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACION E INDICADORES DE VIVIENDA

Fecha: 04/09/2009

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 109

Proyecto
LEY FEDERAL DE VIVIENDA
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 1°.- La presente Ley Federal de Vivienda tiene por objeto asegurar el derecho a una vivienda digna, conforme a lo previsto en el art.14 bis de la Constitución Nacional y en las Declaraciones, Pactos, Tratados y Convenios Internacionales suscriptos por la República Argentina.
ARTICULO 2°.- Para el cumplimiento del objeto de la presente Ley, se entiende por "vivienda digna", según lo establecido por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación General Nro 4, octavo punto, aquella que tiene en cuenta los siguientes indicadores:
a) Seguridad jurídica de la tenencia: sea cual fuere el tipo de tenencia, se debe gozar de cierto grado de seguridad que garantice la protección legal.
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: debe contener servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición.
c) Gastos soportables: los gastos que entrañe no deben comprometer la satisfacción de otras necesidades básicas.
d) Habitabilidad: debe ofrecer espacio adecuado, protección de la salud y seguridad física a sus habitantes.
e) Asequibilidad: debe ser alcanzable para todos, pero especialmente para los grupos en situación de desventaja
f) Lugar: debe encontrarse en un lugar que permita el acceso al empleo, a los servicios de salud, de educación y sociales. No debe construirse en lugares contaminados ni en su proximidad.
g) Adecuación cultural: la manera en que se construye, los materiales utilizados y las políticas en que se apoya deben permitir la expresión de la identidad cultural.
FONDOS
ARTICULO 3º.- Fondos. A fin de lograr el cumplimiento de los objetivos de la presente ley, el monto del gasto destinado en el Presupuesto General de la Nación a su financiamiento no podrá representar un porcentaje menor al 1% (uno porciento) del PBI (Producto Bruto Interno).
Dispóngase la intangibilidad de los fondos destinados al cumplimiento de la Ley Federal de Vivienda establecidos en el presupuesto nacional.
ARTICULO 4º - Los fondos de la Ley Federal de Vivienda serán distribuidos entre los Institutos Provinciales de Vivienda y el Instituto de Vivienda de la CABA, en base a un índice de distribución elaborado por el Consejo Federal de la Vivienda.
Para la elaboración de dicho índice, el Consejo Federal de la Vivienda deberá contemplar: el déficit habitacional en cada distrito; la composición y distribución de la población; las previsiones de crecimiento de la misma y la provisión de Infraestructura de servicios básicos y equipamiento comunitario.
ARTICULO 5°.- Los fondos asignados a cada jurisdicción por la presente Ley deberán ser destinados en un 80% a resolver la demanda de los sectores más vulnerables de la población, y 20% a facilitar el acceso a la vivienda de los sectores medios. El Concejo Federal de la Vivienda determinará la forma de identificar a la población perteneciente a dichos sectores.
ARTICULO 6°.- Los fondos tendrán como destino:
Financiar total o parcialmente la compra y/o construcción de viviendas;
Obras de urbanización, infraestructura, servicios y equipamiento comunitario;
Compra o expropiación de suelo;
Subsidios para compra, construcción o alquiler de vivienda.
Asimismo estos recursos podrán utilizarse como garantía de préstamos y/o contraparte de financiamiento siempre que estén destinados a los fines de la presente ley.
ARTICULO 7°.- El otorgamiento de los fondos, para cualquiera de los destinos estipulados en el art. anterior, por parte de los Institutos Provinciales de Vivienda o del Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires, deberá observar los siguientes criterios:
Identificar su destino y cuantificar su monto claramente estableciendo los requisitos y criterios de selección que deben satisfacer los beneficiarios;
Los montos y procedimientos de asignación de los fondos deberán ser públicos, así como también deberán publicarse los listados de beneficiarios.
ARTICULO 8°.- Anualmente todas las jurisdicciones presentarán ante el Consejo Federal de la Vivienda, informe detallado sobre la ejecución presupuestaria y planes de desarrollo realizados con fondos otorgados por la presente ley.
CONSEJO FEDERAL DE LA VIVIENDA
ARTICULO 9°.- Créase en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, el Consejo Federal de la Vivienda (CFV), órgano interjurisdiccional, de carácter permanente que estará integrado por las autoridades responsables de la conducción de la política de vivienda de cada jurisdicción y el/la Subsecretariao/a de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación quien estará a cargo de la Presidencia.
ARTICULO 10°.- Son funciones del Consejo Federal de la Vivienda.
Elaborar el índice de distribución para la asignación de los fondos de acuerdo a lo establecido en el art. 4º de la presente ley.
Determinar la forma de identificar a la población perteneciente a los sectores vulnerables y medios a los que refiere el art. 5° de la presente ley.
Monitorear y evaluar la aplicación de los fondos de la Ley Federal de Vivienda en cada distrito.
Establecer pautas comunes de mecanismos de selección de beneficiarios.
Proponer planes y metas para el cumplimiento del objetivo de la Ley Federal de Vivienda, así como evaluar y proponer, en su caso, las adecuaciones correspondientes.
Formular una propuesta de plan estratégico de reserva de tierras con destino habitacional a nivel nacional.
Colaborar en la generación de información del Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda.
COMISIÓN NACIONAL DE VIVIENDA
ARTICULO 11°.- Créase la Comisión Nacional de Vivienda como un organismo asesor del Consejo Federal de la Vivienda, que tendrá por objeto proponer medidas para la planeación, formulación, instrumentación, ejecución, seguimiento y evaluación del cumplimiento del objetivo de la Ley Federal de Vivienda.
ARTICULO 12°.- La Comisión Nacional de Vivienda se integrará con representantes de:
Las instituciones y organizaciones de la sociedad civil y colegios de profesionales, relacionados con la vivienda y los asentamientos humanos
Las organizaciones empresariales dedicadas a la edificación, promoción y producción de vivienda;
Las entidades de financiamiento, consultoría y titulación para la adquisición de suelo y vivienda;
Las universidades e instituciones de educación superior, relacionadas con la vivienda y los asentamientos humanos
ARTICULO 13°.-. Son funciones de la Comisión Nacional de Vivienda.
Conocer y analizar las resoluciones que adopte el CFV y emitir opiniones sobre las mismas.
Asesorar al CFV en todo lo concerniente a las funciones y atribuciones del mismo.
Proponer criterios para la planeación y ejecución de las políticas y programas de vivienda en los ámbitos federal, regional, estatal y municipal;
ARTICULO 14°.- La participación en la Comisión Nacional de Vivienda será a título honorífico, sus integrantes no percibirán retribución o contraprestación alguna.
SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE VIVIENDA
ARTICULO 15°.- Créase en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, el Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda, que tendrá por objeto generar, integrar y difundir la información que se requiera para la adecuada planeación, instrumentación y seguimiento de las políticas de vivienda.
VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL (VPO)
ARTICULO 16°.- Las empresas constructoras y de desarrollo inmobiliario que persiguen fines de lucro están obligadas a construir, por una superficie equivalente al 10% de cada uno de sus emprendimientos, Viviendas de Protección Oficial que serán transferidas al correspondiente Instituto de Vivienda Provincial o de la Ciudad de Buenos Aires según la localización de los emprendimientos.
La construcción de VPO puede reemplazarse por obras de urbanización, infraestructura de servicios y equipamiento urbano o por mejoras y ampliación de viviendas existentes, según las necesidades que determinen los Institutos de Vivienda Provinciales o de la CABA.
ARTICULO 17°.- La transferencia de las Viviendas de Protección Oficial a los Institutos de Vivienda Provincial y de la CABA se realizará por un valor equivalente a su costo de construcción, pagada en las condiciones y plazos en que se comercializa el emprendimiento al que están vinculadas.
ARTICULO 18°.- Las Viviendas de Protección Oficial deberán reunir las condiciones establecidas en el art. 2º de la presente ley.
ARTICULO 19°.- Las Viviendas de Protección Oficial tendrán una superficie mínima establecida por los institutos provinciales de vivienda y/o el Instituto de vivienda de la CABA, que no podrá ser menor a 60 m2.
ARTICULO 20°.- Los Institutos Provinciales de Vivienda y el Instituto de Vivienda de la CABA, dispondrán de las VPO para resolver la demanda de vivienda de sus jurisdicciones. A tal efecto podrán financiar su venta a los demandantes de vivienda, alquilarlas, darlas en comodato u otra modalidad establecida en sus operatorias.
ARTÍCULO 21°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La presente propuesta asume la necesidad de redefinir el sistema de producción de vivienda de interés social en nuestro país, incorporando principios fundamentales, que si bien existen en nuestra legislación, no son respetados de manera real y efectiva.
Asimismo el proyecto establece el contenido y los alcances del derecho a acceder a una vivienda digna dispuesto en el Art. 14 Bis de nuestra Constitución Nacional.
En esta iniciativa se reformula el sistema federal de la vivienda hoy vigente, incorporando a las organizaciones sociales en la formulación y gestión de las políticas de vivienda, se define el concepto de Vivienda de Protección Oficial, como aquella vivienda producida por el sector de la construcción por cuenta del estado, estableciéndose un sistema por el cual dichas Viviendas de Protección Oficial son transferidas a los Institutos Provinciales de Vivienda y se fija una asignación presupuestaria anual obligatoria destinada a resolver en el mediano plazo el déficit habitacional de nuestro país.
El derecho a la vivienda
En 2008, el mundo alcanzó un hito invisible pero trascendental: por primera vez, más de la mitad de su población humana, 3.300 millones de personas, vive en zonas urbanas.
Se prevé que para 2030, esa cantidad habrá llegado a casi 5.000 millones. De los nuevos habitantes urbanos, muchos serán pobres. Su futuro, el futuro de las ciudades de los países en desarrollo, y el futuro de la propia humanidad, dependen en gran medida de las decisiones que se adopten de inmediato en previsión de dicho crecimiento (1) .
En 1994, el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo exhortó a los gobiernos a "satisfacer las necesidades de seguridad personal, infraestructuras y servicios básicos de todos los ciudadanos, incluidos los habitantes de asentamientos ilegales en zonas urbanas, eliminar problemas sanitarios y sociales . . .". Más recientemente, la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas llamó la atención sobre la creciente magnitud de la pobreza urbana, especificando en la Meta 11, la modesta ambición de "para 2020, haber mejorado de forma significativa la vida de al menos 100 millones de habitantes de tugurios. . ." (2)
Una de las principales observaciones del informe es que las personas pobres constituirán una gran parte del futuro crecimiento urbano. Este simple hecho ha sido dejado de lado, a un costo muy alto. Actualmente, el crecimiento urbano dimana mayormente del crecimiento vegetativo (mayor número de nacimientos que de defunciones) y no de la migración. Pero cualquiera que sea su origen, el crecimiento de las áreas urbanas incluye un gran número de personas pobres. Si se hace caso omiso de esta realidad básica se imposibilitará tanto la planificación para el inexorable crecimiento masivo de las ciudades como el aprovechamiento de la dinámica urbana para contribuir a mitigar la pobreza (3) .
Gran parte de las numerosas dificultades con que tropiezan las personas pobres en las ciudades están vinculadas, en mayor o menor medida, a la calidad, la ubicación y la seguridad de su vivienda. El hacinamiento, la insuficiencia de la infraestructura y los servicios, la inseguridad en la tenencia, los peligros asociados a los fenómenos naturales y a la acción humana, la exclusión de las actividades cívicas, y los grandes obstáculos de acceso al empleo y a las oportunidades de obtener ingresos, son todos factores vinculados entre sí. La vivienda es el factor medular de la pobreza urbana y en esta área falta mucho por hacer para mejorar la vida de las personas con medidas más eficaces.
El derecho a la vivienda es un derecho humano ampliamente reconocido por el Derecho Internacional. Está protegido en numerosos instrumentos internacionales y en muchos países, como la Argentina, está garantizado por la Constitución y las leyes nacionales. Entre los instrumentos internacionales, encontramos el Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales - PIDESC- (4) (Art.11), la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre ( Art. XI), La Convención Americana sobre Derechos Humanos ( Art. 26), la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (Art. 5), la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer ( Art. 14) y la Convención de los Derechos del Niño (Art. 27).
En distintos ámbitos internacionales donde el derecho a la vivienda ha sido objeto de tratamiento, así como también la formulación de acuerdos y el establecimiento de metas a las que se comprometen los países miembros, una de las dificultades ha sido lograr un consenso sobre una definición universal de "vivienda adecuada". Esta dificultad está asociada a la multiplicidad de situaciones que presentan los Estados con relación a factores culturales, sociales, ambientales y económicos.
Un avance importante en tal sentido fueron los indicadores establecidos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1991), Observación General N° 4: El Derecho humano a una vivienda adecuada. Dicho Comité señala que "si bien el concepto de "adecuación" esta afectado por diversos factores (climatológicos, culturales, ecológicos, económicos, etc.) es posible identificar aspectos que deben ser considerados en cualquier contexto determinado. Entre ellos considera:
a- Seguridad Jurídica de la Tenencia: Más allá del tipo de tenencia, los Estados deben garantizar seguridad en la tenencia, asegurando protección legal ante el desalojo, el hostigamiento u otras amenazas. Se deben adoptar medidas para conferir seguridad legal de tenencia, -en sus variadas formas, ya sea alquiler, vivienda en cooperativa, arriendo, ocupación por el propietario, vivienda de emergencia o asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad-; a los hogares que carezcan de esa protección consultando a las personas y grupos afectados.
b- Disponibilidad de servicios materiales, facilidades e infraestructura: Acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c- Gastos Soportables: los gastos que entraña la vivienda no deben comprometer la satisfacción de otras necesidades básicas. Se deberían tomar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Medidas como: crear subsidios para los que no pueden costearse una vivienda o formas y niveles de financiación adecuadas a las necesidades de vivienda o proteger por medios adecuados a los inquilinos contra aumentos desproporcionados de los alquileres.
d- Habitabilidad: Ofrecer un espacio adecuado a sus habitantes y de protección del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Todo esto basándose en los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS.
e- Asequibilidad: La vivienda adecuada debe ser alcanzable para todas las personas. Debe facilitarse a los grupos en situación de desventaja las posibilidades de conseguir los recursos adecuados para acceder a una vivienda.
f- Lugar: debe estar ubicada en lugares que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención a la salud, centros de atención para niños, escuelas, y otros servicios sociales. La vivienda adecuada no debe construirse en lugares contaminados, ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
g- Adecuación Cultural de la vivienda: la manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoya, deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas a esta esfera deben velar para impedir que se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda.
El presente proyecto de ley hace suyas las determinaciones del PIDESC, incorporando como Art. 2 todos los aspectos que constituyen el concepto de vivienda "digna" o "adecuada", y la obligación de al menos, proteger el "umbral mínimo" de obligaciones sin el cual el derecho no tendría razón de ser, y en ese sentido, propone adoptar "todas las medidas adecuadas" y "hasta el máximo de los recursos disponibles" para satisfacer el derecho en cuestión, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades más urgentes.
La situación habitacional en Argentina (5)
Los censos de población y vivienda han recogido información necesaria para diagnosticar el déficit habitacional. Esta fuente de información se distingue de las encuestas porque empadronan todos los hogares en las viviendas que habitan de manera que no existen los riesgos de error muestral y posibilitan cualquier nivel de desagregación, localización e identificación georreferenciada de las variables estudiadas en todas las unidades geográficas del país. Proporciona además información sobre las viviendas desocupadas a partir del censo del año 1960, lo que permite dimensionar el parque habitacional existente.
En el caso del censo del año 2001, se suman importantes avances en cuanto a la información ya que se relevó por primera vez una batería de datos referidos al entorno urbano (6) , que permite incorporar las condiciones del espacio en donde se inserta la vivienda al tratamiento de la problemática habitacional, y aporta en el plano del conocimiento una interpretación más integral del concepto de vivienda
En nuestro país, en los sucesivos censos nacionales se han relevado y medido variables vinculadas a los aspectos físicos de la vivienda: calidad de los materiales de paredes, pisos y techos, servicios sanitarios (disponibilidad de agua corriente, disponibilidad de inodoro o retrete con descarga de agua, disponibilidad de desagües cloacales), además de la disponibilidad de electricidad, el tipo de combustible empleado para cocinar, la cantidad de cuartos y la cantidad de personas por cuarto, para estimar las situaciones de hacinamiento.
La complejidad de la situación habitacional obliga a hacer una estimación del déficit que no puede traducirse en una cifra absoluta sino que debe identificar y dimensionar todos los componentes que intervienen y deben ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar políticas eficaces.
De acuerdo al censo de población, hogares y vivienda del año 2001, la población total del país es de 36.260.130 habitantes y un crecimiento poblacional en el período intercensal 1990/2001 del 11,2%.
El 50,5% de la población del país se concentra en nueve aglomerados: aglomerado gran Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires y partidos del gran Buenos Aires; gran Córdoba, gran Rosario, gran Mendoza, gran San Miguel de Tucumán, gran La Plata, Mar del Plata, gran Santa Fe y gran Salta.
Asimismo, el censo 2001 relevó 10.075.814 de hogares y un crecimiento de hogares en el período intercensal de 12,9%, mayor que el crecimiento poblacional y un total de viviendas empadronadas de 12.041.584, de las cuales 2.328.923 son viviendas desocupadas, debido a que no se encontraba presente ninguno de los ocupantes, o las viviendas estaban destinadas a usos comerciales o profesionales, o estaban en construcción, venta o alquiler.
Del total de viviendas relevadas, el censo de 2001 registró un 17,6% de calidad deficitaria recuperable, concentradas fundamentalmente en la provincia de Buenos Aires (40,5%), y un total de hogares con hacinamiento por cuarto que representan el 11,8% del total del país, con una incidencia por jurisdicción muy heterogénea.
Con respecto a las viviendas de calidad constructiva irrecuperable, el censo arrojó un registro de 5,9% siendo San Juan, Formosa, Santiago del Estero y Catamarca las jurisdicciones con porcentajes más elevados (por encima del 20%).
Así, de acuerdo a los datos del censo 2001, el cálculo para atender a las necesidades que surgen del déficit cuantitativo equivale a 927.047 viviendas nuevas, de las cuales 588.354 corresponden a viviendas para atender los hogares en viviendas de calidad constructiva irrecuperable y 338.693 para los hogares que cohabitan en viviendas de calidad constructiva deficitaria recuperable.
Cabe puntualizar que en este cálculo no están incluídas las estimaciones de provisión de viviendas nuevas de aquellos hogares que viven en piezas de hotel o pensión, independientemente de la calidad de las viviendas y que por lo general no cuentan con baño y cocina de uso exclusivo del hogar.
Podemos sintetizar el déficit habitacional relevado por el Censo Nacional de Población y vivienda año 2001, en el siguiente cuadro.
Tabla descriptiva
Fuente: INDEC - Censo 2001 - Cuadros 3.4, 3.5, 5.1, 5.4, 4.15 y 4.17
(1) El Total consignado corresponde a la suma de Viviendas Ocupadas (9.712.661), Ocupadas con moradores ausentes (609.443) y en alquiler o venta (314.980). No incluye Viviendas que se usan como consultorio, oficina o comercio (227.328), uso vacacional o fin de semana (324.576), motivos desconocidos u otros (384.203), en construcción (191.906) y abandonadas (276.487).
(2) Se refiere a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes
condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material y/o no tienen provisión
de agua por cañería dentro de la vivienda y/o no disponen de inodoro con
descarga de agua.
(3) Se refiere a todas las casas no consideradas tipo B
En la provincia de Santa Fe, según el censo de población, hogares y vivienda del año 2001, la población ascendía a 3.000.701 habitantes y registró un crecimiento intercensal 1991/2001 de 10,1%, más de la mitad de la población se registró en los aglomerados de gran Rosario, el 38,7% y gran Santa Fe, el 15,1%.
En relación a la cantidad de hogares, el censo registró 872.295 y un crecimiento intercensal de 8,6%.
El registro de las viviendas empadronadas en el último censo fue de 1.034.170, de las cuales 846.549 fueron viviendas ocupadas y 187.621 no se realizó la entrevista porque no se encontró ningún ocupante, estaban destinadas a usos comerciales o profesionales o estaban en construcción, venta o alquiler. En el período intercensal 1991/2001 el parque habitacional se incrementó un 15,6%.
De acuerdo a los datos del censo, la estimación de la necesidad de viviendas nuevas para la provincia de Santa Fe fue de 50.262, de las cuales 24.581 correspondieron a viviendas deficitarias recuperables y 25.681 a viviendas irrecuperables.
En los grandes aglomerados de la provincia se registran asentamientos irregulares que involucran alrededor de 11.000 familias en la ciudad de Santa Fe y alrededor de 22.000 para la ciudad de Rosario. Por otro lado, en pequeñas y medianas ciudades el porcentaje de la población que vive en asentamientos se acerca en promedio al 9%, registrándose una población con necesidades básicas insatisfechas del 15%, lo que evidencia carencias sufridas por la población integrada a la formalidad y con problemas de hacinamiento y/o en viviendas deficitarias.
Las políticas de vivienda y suelo
Las acciones públicas en materia de política habitacional en la Argentina se han caracterizado por ser poco estables, parciales y, en muchos casos, inconsistentes con otras políticas del gobierno. Han sido también fragmentadas institucionalmente, incapaces de abordar el problema habitacional de los grupos de menores ingresos en toda su magnitud, fomentando la construcción de viviendas de costos incompatibles con la capacidad de pago de la población - meta, o beneficiando a familias de niveles de ingresos superiores, por citar algunos de los principales problemas detectados.
A principios de la década del setenta, se creó el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) con el propósito de generar una masa de fondos específicos destinada a financiar las actividades tendientes a resolver el problema habitacional de la población de menores ingresos.
Después de una experiencia de casi treinta años, los problemas en materia habitacional que impulsaron la creación del FONAVI, persisten en su gran parte, habiéndose agravado en la última década debido al deterioro de las condiciones generales de vida de los sectores de menores ingresos. (7)
El uso de indicadores para la medición de la satisfacción de las necesidades básicas, constituye el mecanismo más utilizado para la evaluación de las condiciones de equidad y bienestar de la sociedad. Sobre cinco indicadores de necesidades básicas insatisfechas, tres están vinculadas a la evaluación de las condiciones del hábitat: precariedad de la vivienda, hacinamiento y condiciones de saneamiento (presencia de retrete y provisión de agua).
Sin embargo, estas necesidades no han sido jerarquizadas adecuadamente dentro de las políticas de vivienda ya que las acciones en materia de hábitat no han brindado una respuesta al problema, en la escala y la variedad de soluciones requeridas.
Es errada la concepción que visualiza como solución habitacional solamente la vivienda terminada llave en mano y ese error acrecienta la ineficiencia de las actuales políticas. Las distintas componentes que hacen al hábitat: tierra, dominio, vivienda, infraestructura, saneamiento, no son tenidas en cuenta lo cual demuestra la no consideración del déficit en sus diferentes expresiones.
Por otra parte, los emprendimientos son encarados desde la óptica de la obra pública y no dentro de las políticas sociales, jerarquizando la construcción de metros cuadrados (en beneficio de intereses sectoriales) sin generar un hábitat adecuado, como elemento integrador del resto de las políticas sociales.
No ha existido una política orientada a enfrentar de manera global y sistemática la problemática de provisión de tierras urbanas. No hay iniciativas que tengan como objetivo permitir el resurgimiento de loteos económicos provistos con servicios básicos, reimpulsando la histórica estrategia familiar de comprar un lote en cuotas para luego auto construir su vivienda.
No ha habido ninguna iniciativa, en pos de movilizar el suelo urbano vacante a través de políticas fiscales, ni ha habido acciones que permitan la recuperación del plusvalor que generan las obras públicas.
El nivel de urbanización en nuestro país, donde 9 de cada 10 habitantes viven en aglomerados urbanos de mas de 2000 habitantes, y donde el problema de acceso a la tierra urbana es una cuestión de larga data, (en el año 2007 se recordaron los 100 años de la primera huelga de inquilinos), y donde a pesar de ser un país prematuramente urbano (en la década del '30 la Argentina junto con Cuba y Uruguay ya se podían considerar un país urbano) nunca tuvo un proyecto de constitución territorial, ni una estrategia que integrara la problemática de la vivienda de la ciudad al acceso al suelo.
Las consecuencias de esta falta de políticas son, entre otras, un crecimiento de las ciudades en base a la especulación urbana, produciendo suelo servido vacante en espera de su valorización a la par de miles de familias sin viviendas; una ciudad fragmentada por el aislamiento de los sectores más pobres y por una periferia caracterizada por enclaves cerrados ricos y asentamientos irregulares pobres; y una ciudad donde la evolución de los conflictos y la disputa de los desalojos es un fenómeno generalizado.
A esta situación se le suma un alza de los precios del suelo que ha superado en dólares los valores anteriores a la devaluación y el importante costo de mantenimiento en infraestructura que imponen una carga cada vez más difícil de gobernar y de administrar.
Durante la década del 90 las estrategias de las políticas públicas en el sector vivienda se focalizaron en dos líneas: la facilitadora de vivienda y los programas de alivio a la pobreza. La primera, ampliamente desarrollada en los documentos del Banco Mundial, consistió en impulsar una multiplicación de los efectos de las actividades del sector privado. El rol del Estado se redujo a facilitar el buen desempeño de los mercados. Se promovieron mecanismos de regularización de terrenos, financiamiento hipotecario, racionalización de los subsidios, suministro de infraestructura para urbanización residencial, promoción de la industria de la construcción, etcétera. Todas acciones orientadas a fortalecer al mercado de la vivienda, sin tener en cuenta que para los sectores pobres el problema habitacional incluye factores como ingresos insuficientes, subempleo y desempleo que los dejan fuera del mercado.
Por otra parte los programas focalizados que aportaron fondos destinados a infraestructura y equipamiento, tanto en el conurbano (Fondo de Reparación Histórico del Conurbano) como en el interior (a través del Programa de Mejoramiento de Barrios, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID), si bien tienen componentes de fortalecimiento de la organización comunitaria, operaron de forma descoordinada y sin llegar a conformar una estrategia de real envergadura.
El intento de reformar el FONAVI que se expresó en el Decreto Nacional Nº 690 (1992) jamás se llevó a la práctica. Esta norma recogía los cuestionamientos de las organizaciones populares al desempeño de esa institución y proponía nuevos principios rectores, entre ellos, diversificar las soluciones según el tipo de déficit, instrumentar líneas de acción diferenciadas en función del nivel socioeconómico de los hogares y descentralizar la gestión.
La descentralización se efectuó finalmente en el marco de una situación de emergencia del sistema previsional, que obligó al Estado a reasignar a las provincias los fondos coparticipables correspondientes al FONAVI.
El régimen legal que hoy regula el FONAVI, ahora provincializado, es el Sistema Federal de la Vivienda. La ley establece que los recursos debían se integran con un 42% de lo obtenido por el impuesto al combustible, sin embargo la reducción de flujos para el FONAVI fue mayor con los pactos de coparticipación, que autorizaron a las provincias a aplicar un 50% de esos recursos a gastos corrientes. Ampliándose dicho margen de 100% en el año 2002
Con su escasez, el FONAVI perdió toda referencia como financiador de vivienda social. Se convirtió en una fuente de financiación para los que efectivamente podían pagar, es decir la clase media y, en algunos casos, la clase media alta .Por otra parte, el crecimiento de la población no se acompañó con la facilitación del acceso a la vivienda y el incremento de la pobreza y la precarización del nivel de vida de los sectores medios fueron factores determinantes en el aumento de la demanda de accesibilidad a una vivienda digna.
Los recortes presupuestarios y el cambio de partidas con destinos específicos implicaron el remate casi definitivo del sistema público de vivienda, tal como lo habían impulsado distintos organismos financieros internacionales.
El impacto de la descentralización sobre las políticas nacionales, por la cual se confirió a los organismos ejecutores provinciales la facultad de administrar, distribuir y aplicar los recursos que se les transfieren, sumado a la desfinanciación del FONAVI, llevó a una parálisis total en los planes de vivienda durante el año 2002.
Por otro lado, el proceso de privatización de empresas de servicios públicos no se encaró desde la perspectiva de garantizar el derecho de acceso a estos servicios para todos los habitantes. Los pocos compromisos asumidos por las empresas no fueron monitoreados por los entes reguladores del Estado. Esta situación, unida al desentendimiento del Estado nacional, provincial y municipal de su responsabilidad subsidiaria de garantizar el acceso a los servicios esenciales, inhibió a una importante cantidad de habitantes del goce de su derecho a una vivienda adecuada.
A partir del año 2004, el gobierno nacional puso en marcha el Plan Federal de Vivienda. Por convenio de fecha 21 de Julio de 2004, entre el Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios, la Ciudad Autónoma de BA y los Gobernadores de las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luís, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán, el Ministerio se compromete a entregar a las Jurisdicciones, los recursos necesarios para la construcción de 120.000 unidades de viviendas.
En agosto de 2005 se lanza la segunda etapa del Plan Federal de Viviendas que contempla la construcción de 300.000 viviendas. Ninguno de los convenios firmados establece metas en cuanto a tiempo en que se construirán las viviendas, ni hace mención a quién proveerá los terrenos en los que se construirán las mismas.
Según información de la página web del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública Servicios, para el Programa Federal de Construcción de Viviendas (correspondiente al convenio de julio de 2004) las viviendas se encontraban a junio de 2008: Terminadas 86.869 , en ejecución 48461 y a iniciar 9896. Es decir, la meta de 120.000 viviendas fijada en 2004, a junio de 2008, se ha ejecutado en un 72% .
Por otra parte también según información del Ministerio mencionada, el Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas, (correspondiente al convenio de agosto de 2005 y que comprometía 300.000 viviendas), a junio de 2008, registra un avance de 6.636 viviendas terminadas, 20.495 en ejecución y 28.063 viviendas a iniciar. Esto implica un cumplimiento de la meta fijada en 2005 del 2%, un 6,85 % en ejecución, un 9,35% a iniciar y un 81,8% de las viviendas comprometidas sin fecha de inicio.
La Disposición N° 107/2000 de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda establece los "Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social" a ser aplicados a los Planes Federales de Infraestructura y Vivienda de la Subsecretaría. El texto define parámetros básicos para la elección del terreno y el diseño del conjunto, y pasa luego a los estándares a aplicar en la vivienda en materia de seguridad, habitabilidad y durabilidad. A pesar de la vigencia de esta disposición, el informe de mayo de 2007 de la Sindicatura General de la Nación señala importantes irregularidades en la calidad de las viviendas terminadas de la Etapa I del Programa Federal de Viviendas. Los problemas en la calidad de las viviendas terminadas se reflejan también en los informes de las auditorias que realiza la propia SSDUyV a los programas federales y al FONAVI. A estos informes se suman las denuncias en varios municipios, tal como deja ver la nota publicada por el Diario "Crítica de la Argentina" del jueves 26 de junio, titulada "Los barrios se hunden"
A la provincia de Santa Fe se le asignó un cupo de 11.000 unidades por el Plan Federal I y 21.000 por el Plan Federal II. De las correspondientes al Plan Federal I, se iniciaron 10.000 de las cuales 6.500 se transfirieron a las actuales autoridades provinciales con problemas por paralización de obras por falta de pago, usurpaciones por no poder entregarse las viviendas por falta de infraestructura y con demoras excesivas según los contratos firmados. Para su terminación, a junio de este año la provincia aportó en concepto de adelantos para pago de certificados más de $ 70.000.000. De las unidades del Plan Federal II, se inició a junio de este año el circuito para la construcción de sólo 2500 unidades.
Este nuevo enfoque supera la percepción tradicional del problema del hábitat focalizado en los aspectos físicos más evidentes: sistema constructivo, diseño habitacional, diseño barrial, diseño urbano. Hoy, se comprende que estos aspectos físicos interactúan entre sí y se relacionan con otros aspectos como el productivo, económico, social, ambiental, cultural, etc. Y las políticas, programas y proyectos de hábitat deben construir un desarrollo local, integral, que comprenda esta complejidad.
La necesidad de una jerarquización presupuestaria de la política habitacional
El presente proyecto propone destinar un gasto a establecerse en el Presupuesto General de la Nación y destinado a los objetivos de la ley, que represente un 1% del Producto Bruto Interno (PBI). Se propone además, que dicho gasto se destine en un 80% a resolver el problema habitacional de familias de sectores pobres e indigentes, y en un 20% a facilitar el acceso a la vivienda a los sectores medios y medios bajos.
Para la definición de ese porcentaje se ha considerado el déficit habitacional total relevado por el Censo Nacional de Población y Vivienda al año 2001, de 2.753.320 hogares con situación deficitaria de su vivienda, y se ha considerado una evolución de dicho déficit, para la cuál se tuvo en cuenta:
- el crecimiento de la población estimada por el INDEC para el año 2010,
- la producción de viviendas por el sector público en el período 2003/2009,
- el costo de dichas soluciones habitacionales informado por la Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano en el informe de auditoria del año 2007,
- las actualizaciones correspondientes al índice del Costo de la Construcción que produce el INDEC.
Este análisis permite estimar un déficit aproximado de 3.900.000 hogares con déficit habitacional para el año 2010, de los cuales el 54% serán hogares de sectores de bajos recursos (familias cuyos ingresos las ubican en los deciles 1 a 6 de la Encuesta Permanente de Hogares - EPH - INDEC).
Como se puede observar en los siguientes cuadros, en el año 2008 se destinó el equivalente al 11,55% del Producto Bruto Interno (PBI) a Servicios sociales entre los cuales podemos ver que el monto destinado a Vivienda y urbanismo ($3.424 millones) representa solamente un 0,34% del PBI para el 2008.
Tabla descriptiva Tabla descriptiva
Sucesivas asignaciones anuales de montos similares, aplicados a los programas vigentes ejecutados por la Subsecretaría de Vivienda financiaron la ejecución de 656.294 Soluciones Habitacionales en el período 2003/2009 (8) .
Esto implica una producción de viviendas aproximada de 110.000 viviendas al año, que no alcanza para cubrir la demanda anual de vivienda, generada por el crecimiento de la población.
Es entonces necesario multiplicar la asignación a dicho gasto y asignar una distribución que jerarquice a los sectores de menores recursos, para poder, en el mediano plazo resolver el déficit acumulado de viviendas. La asignación propuesta, nos permite estimar que se podrá abordar anualmente el crecimiento del déficit producido por el aumento de la población además de resolver en forma paulatina pero sostenida el déficit acumulado.
Consejo Federal de la Vivienda y Comisión Nacional de la Vivienda.
El proyecto establece la creación en sus Art. 7 y 11 del Consejo Federal de la Vivienda y de la Comisión Nacional de la Vivienda dando cuenta de la importancia de consensuar entre todos los sectores involucrados una política nacional de vivienda. Política Nacional que no puede verse sólo desde la perspectiva de la economía como instrumento anticíclico y como elemento dinamizador de recursos en épocas de crisis. La vivienda abarca dimensiones sociales, ambientales, físicas y espaciales, económicas y financieras, y constituye un elemento esencial de muchas otras características económicas y sociales. Por ello exige un tratamiento de carácter horizontal que trasciende las competencias político-administrativas locales con una consideración de totalidad integradora y una cooperación interadministrativa de múltiples niveles, con estrategias integrales que terminen ejecutándose a escala local. De tal modo que sólo desde la cooperación vertical y horizontal son posibles acciones transversales en los campos de la ordenación territorial, la renovación urbana y las políticas fiscales y económicas.
Viviendas de Protección Oficial
Como contrapartida a la crisis de 2001, la tierra se ha afianzado como un activo que perdura en el tiempo, conserva su valor e incrementa el patrimonio de su propietario. De este modo el precio del suelo, resultado del libre comportamiento entre oferta y demanda, se ha concentrado geográficamente con alzas en su valor incompatibles para el acceso a la vivienda de los segmentos medios "La economía convencional formula que los precios de libre mercado reflejan el nivel en el que la capacidad y la disposición a pagar de un comprador coincide con la capacidad y la disposición a vender de un proveedor, pero esto no garantiza que se suplan las necesidades sociales. Es decir, el mercado para la tierra urbanizada puede estar funcionando bien mientras que muchas familias (incluso no pobres) no pueden acceder a él, y mientras algunos terrenos urbanos son mantenidos vacantes intencionalmente" (9)
La magnitud que ha alcanzado el negocio inmobiliario como consecuencia de la demanda sostenida de inmuebles como resguardo de valor ante la crisis, ha devenido en una significativa variación en el precio de los terrenos urbanos favoreciendo a unos pocos agentes del mercado inmobiliario y provocando inequidades en la repartición entre las cargas y beneficios de la urbanización. Por esta razón se hace necesaria la aplicación de instrumentos de gestión por parte del Estado Municipal que permitan facilitar la cooperación entre el sector público y el privado en dirección a un modelo que permita potenciar el desarrollo sostenible de la Ciudad de nuestras ciudades.
El proyecto crea la Vivienda de Protección Oficial, y promueve la constitución de una reserva de suelo destinada a la misma. La propuesta se basa en la articulación entre las competencias nacional, provincial y municipal que, de manera efectiva, se constituya en una política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario al servicio de la calidad de vida.
Lo primero a considerar es que el mercado no soluciona los problemas sociales, ni las necesidades de vivienda, puesto que si bien los promotores inmobiliarios en los últimos años han puesto más viviendas que nunca en el mercado, estas no están al alcance de amplísimos sectores de población. El suelo objeto de la ordenación y de otras muchas intervenciones públicas, sobre el que se asienta la construcción, es un bien económico escaso, susceptible de usos alternativos, no reproducible.
Las ciudades en nuestro país, sobre todo las que constituyen las grandes Áreas Metropolitanas (Gran Buenos Aires, Gran Rosario, Gran Córdoba, Gran Mendoza) presentan una situación habitacional contrastante, por un lado concentran la tierra urbana más cara y por el otro alberga numerosas familias que viven en condiciones deficitarias tanto en lo habitacional como en lo ambiental;.
Luego de la crisis se observa un cambio en la construcción de unidades de multivivienda a la construcción de vivienda suntuaria, lo que muestra la transformación de la vivienda como resguardo de valor.
El proyecto crea la obligación por parte de las empresas constructoras de producir unidades habitacionales por una superficie equivalente al 10% de cada uno de sus emprendimientos y transferirlas a los Institutos Provinciales de Vivienda, lo que significa la posibilidad de contar por parte de los institutos provinciales de vivienda de unidades habitacionales producidas por el mercado y asignarlas, a un precio acorde a sus ingresos, a las familias demandantes de vivienda.
La industria de la construcción participa en un 6,7% del PIB (2007) y ha sido la principal impulsora de la recuperación del empleo después de 2002, ocupando un 9,5% del total de la fuerza de trabajo en 2007.
Si se considera la información brindada por el INDEC en relación a los permisos de edificación privada se obtiene un importante indicador de las intenciones de construcción por parte de los particulares y una anticipación de la futura actividad de la construcción y la oferta real de unidades inmobiliarias.
La superficie a construir registrada por los permisos que otorgan los municipios, da una idea aproximada del nivel de actividad que se espera para los próximos meses. Dicha información se constituye con información desagregada de una nómina de 188 municipios diseminados en el territorio nacional, el dato del total de superficie registrada para construcciones nuevas y ampliaciones de una nómina reducida de 42 municipios que representan aproximadamente el 50% del total de superficie autorizada por los referidos 188. La lista de estos 42 municipios se compone de: Bahía Blanca, Berazategui, Buenos Aires, Casilda, Comodoro Rivadavia, Concordia, Córdoba, Corrientes, Esperanza, Formosa, General Pueyrredón, Granadero Baigorria, La Matanza, La Rioja, Neuquén, Paraná, Posadas, Quilmes, Rafaela, Rawson (S. J.), Reconquista, Resistencia, Río Cuarto, Río Gallegos, Salta, San Fernando del Valle de Catamarca, San Isidro, San Juan, San Miguel de Tucumán, San Salvador de Jujuy, Santa Fe, Santa Rosa, Santiago del Estero, Santo Tomé, Sunchales, Trelew, Ushuaia, Venado Tuerto, Viedma, Villa Carlos Paz, Villa Constitución y Villa María. Para estas ciudades la superficie autorizada para el año 2007 fue de 9.642.960 metros cuadrados y para el 2008 de 9.640.054 m2, registrándose una variación del -0.2%.
Si dichos metros cuadrados fueran construidos en su totalidad por empresas de la construcción tendríamos para estas ciudades un aporte de 96.400 m2 por año construidos por estas empresas y transferidos al valor de costo a los institutos provinciales de vivienda.
Por otro lado, la constitución de las reservas de suelo para Vivienda de Protección oficial por parte de los municipios pretende, frente a la necesidad de crecimiento urbano que responda a los requerimientos del desarrollo sostenible, apostar a la regeneración de la ciudad existente y neutralizar los graves inconvenientes de la urbanización dispersa. Entre esos inconvenientes encontramos un negativo impacto ambiental, segregación social e ineficiencia por los elevados costos energéticos, de construcción, mantenimiento y prestación de servicios, los cuales se agravan cuando se trata de intervenciones de vivienda pública destinada a población en condiciones de vulnerabilidad.
Es necesario reiterar que el suelo es un recurso económico, natural, escaso y no renovable y desde esa perspectiva debemos tender a una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales. La instauración de una reserva de suelo residencial para la vivienda protegida vincula la ordenación de los usos del suelo con la efectividad del derecho a la vivienda.
Frente a la extraordinaria expansión de nuestros mercados inmobiliarios, y en particular del residencial, parece razonable incorporar en el concepto de ordenamiento urbano la garantía de una oferta mínima de suelo para vivienda asequible, por su incidencia directa sobre dichos mercados y su relevancia para las políticas de acceso al suelo y a la vivienda, sin que ello obste para que pueda ser adaptada por la legislación de las Provincias y Municipios a su modelo urbanístico y a sus diversas necesidades. Por ello consideramos que el Consejo Nacional de la Vivienda que estamos proponiendo es el ámbito adecuado para elaborar un plan estratégico de reserva de tierras con destino habitacional a nivel nacional.
Se procura en la presente propuesta un enfoque superador de la percepción tradicional del problema del hábitat focalizado en los aspectos físicos más evidentes: sistema constructivo, diseño habitacional, diseño barrial, diseño urbano. Hoy, se comprende que estos aspectos físicos interactúan entre sí y se relacionan con otros aspectos como el productivo, económico, social, ambiental, cultural, etc. Y las políticas, programas y proyectos de hábitat deben construir un desarrollo local, integral, que comprenda esta complejidad.
El proyecto que ponemos a consideración se enmarca así en una política integral de tierra, vivienda y hábitat. Desarrolla un modelo de gestión descentralizado, fortalece a los gobiernos provinciales y transparenta el manejo de los fondos. Estos son ejes centrales de una política de inclusión e integración social, de construcción de ciudadanía y en particular destinada a asegurar el derecho a una vivienda digna.
Por lo expuesto, se solicita la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
AUGSBURGER, SILVIA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
ZANCADA, PABLO V. SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
SESMA, LAURA JUDITH CORDOBA PARTIDO SOCIALISTA
CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR BUENOS AIRES PARTIDO SOCIALISTA
GEREZ, ELDA RAMONA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
VIALE, LISANDRO ALFREDO ENTRE RIOS PARTIDO SOCIALISTA
MARTIN, MARIA ELENA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
FEIN, MONICA HAYDE SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
BARRIOS, MIGUEL ANGEL SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO (Primera Competencia)
OBRAS PUBLICAS
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA FEIN (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO BARRIOS (A SUS ANTECEDENTES)