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OBRAS PUBLICAS

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P01 Oficina 136

Secretario Administrativo DR. GALLEGOS EMILIO

Jefe DR. DEL CASTILLO FRANCISCO R.

Martes 16.00hs

Of. Administrativa: (054-11) 6075-2143 Internos 2143/2137

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PROYECTO DE RESOLUCION

Expediente: 2844-D-2013

Sumario: PEDIDO DE INFORMES AL PODER EJECUTIVO NACIONAL SOBRE DIVERSAS CUESTIONES RELACIONADAS CON EL SISTEMA DE CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS, Y DE OBRA PUBLICA.

Fecha: 08/05/2013

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 44

Proyecto
Dirigirse a la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), para que informe a través de quien corresponda ante las Comisión permanente de Obras Públicas y Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados Nacional acerca de las siguientes preguntas:
1. ¿Por qué en Argentina no existe una única norma que regule el sistema de contrataciones de bienes y servicios, y de obra pública, como sí sucede en la mayor parte de los países de América Latina y del Caribe, afectando seriamente los principios de transparencia y concurrencia?
2. ¿Por qué la contratación de obra pública en el país sigue estando regulada por la Ley Nº 13.064, una norma obsoleta que data del año 1947 y que carece de las más mínimas condiciones para que el sistema opere de manera eficiente y transparente?
3. ¿Cuáles son las prerrogativas en materia de contratación de obras públicas del Ministerio de Planificación Federal y qué procedimientos externos de control y auditoría se pusieron en práctica? Si por caso se han llevado a cabo auditorias, adjunte todos y cada uno de los informes de las mismas.
4. ¿Cuáles son las razones por las cuales fue desestimado el Proyecto de Reglamentación redactado por el entonces Director Nacional de la ONC, el Lic. Guillermo Bellingi, el cual recoge el inmejorable aporte de los organismos compradores, los proveedores, los organismos de control y las entidades de la sociedad civil? ¿Por qué el mencionado cesó en sus funciones poco después de dictado el Decreto Nº 893/12, el cual, por cierto, no incorporó los mecanismos de control sugeridos en el Proyecto de Reglamentación?
5. Respecto del Decreto Nº 893/12:
5.1. ¿Por qué el artículo 6 permite, para cualquier tipo de contratación, establecer condiciones distintas de las establecidas en el propio reglamento de compras, ya sea con carácter general o especial para determinados procedimientos de selección, con la sola decisión del PEN y la previa intervención de la ONC, considerando que el proyecto original establecía, además, la intervención previa de la Procuración del Tesoro de la Nación, luego eliminada en el decreto finalmente dictado?
5.2. ¿Por qué el artículo 9 del proyecto original, que permitía que cualquier persona tomara vista de las actuaciones, una disposición de transparencia clara y necesaria para que la sociedad civil pueda controlar los procesos de compras, fue modificado de modo que el decreto vigente agregó el requisito de acreditar fehacientemente un interés, lo que evidentemente conspira contra las posibilidades de acceso y control?
5.3. El artículo 14, inciso a) del proyecto original establecía detalladamente los funcionarios competentes para autorizar la convocatoria y la elección del procedimiento en función de los montos. Se trataba de una norma fundamental, por cuanto generaba la necesidad de intervención de funcionarios de alta jerarquía para las contrataciones de montos elevados y, además, no dejaba lugar para que se dispusiera discrecionalmente quién debía determinar la convocatoria o elegir el procedimiento. Al respecto, ¿por qué el decreto vigente eliminó esta disposición y, en lugar de ello, dispuso genéricamente que la autoridad competente para autorizar la convocatoria y determinar el procedimiento de selección sea la que corresponda de acuerdo a las normas vigentes?
5.4. El artículo 32 del proyecto original establecía la obligatoriedad de realizar un proceso para recibir observaciones al pliego de condiciones particulares para todas las licitaciones y concursos públicos y privados. Esta norma era la clave en materia de transparencia, por cuanto, como es sabido, la confección del pliego es una de los principales herramientas que se utilizan para direccionar compras y manipular ilícitamente los procesos. ¿Por qué el decreto eliminó esta disposición, impidiendo así la participación ciudadana y el control público más efectivo para prevenir hechos de corrupción en materia de compras?
5.5. ¿Por qué todos los montos presuntos del artículo 34, que son en definitiva el criterio utilizado para determinar si se realiza un procedimiento de selección competitivo (licitación pública) o no, fueron incrementados por el decreto en relación a los montos que se preveían en el proyecto original?
5.6- De acuerdo al artículo 36, de idéntica redacción al del proyecto original, ¿por qué se faculta a la Jefatura de Gabinete a modificar discrecionalmente el valor del módulo por el que se calculan los montos límite para utilizar procedimientos no competitivos; y más grave aun, a fijar módulos especiales para determinados bienes y servicios "críticos" debido a variaciones de precios?
5.7. ¿Por qué de acuerdo a la modificación que se introdujo al artículo 40 del proyecto original, en el decreto dispone que la unidad requirente pueda registrar preventivamente el crédito? Asimismo, ¿cuál es el motivo por el cual el decreto permite autorizar la convocatoria y gestionar el procedimiento aun antes de iniciado el ejercicio en el que se va a apropiar el gasto, con el sólo requisito de que el gasto se encuentre previsto en la ley de presupuesto de dicho ejercicio o (evidenciando la irrelevancia que se le asigna a la intervención parlamentaria en la aprobación de la ley de presupuesto) en su proyecto? Aunque se dispone que no se puede adjudicar el contrato sin afectar el crédito legal, se incluye una excepción para las contrataciones directas por urgencia o emergencia.
5.8. ¿Cuáles son las razones por los cuales ni el proyecto original ni el decreto dictado recogieron las propuestas de la sociedad civil y de la Oficina Anticorrupción, entre las cuales cabe destacar: a) regular la "cláusula anticorrupción" del artículo 10 del Decreto Delegado Nº 1023/01 (que dispone como causal determinante del rechazo sin más trámite de la oferta en cualquier estado de la licitación o de la rescisión de pleno derecho del contrato el ofrecimiento de dinero o dádiva), aclarando que para valorar la concurrencia de un pedido u ofrecimiento de dádivas basta con la presencia de indicadores relevantes que fundadamente puedan acreditar que el mismo existió; y b) regular el artículo 16 del Decreto Delegado Nº 1023/01 (que establece que para determinar la elegibilidad de los oferentes debe utilizarse la información obrante en bases de datos de organismos públicos, debiendo desestimarse con causa las presentaciones u ofertas de aquellas que exhiban reiterados incumplimientos de sus obligaciones), aclarando de modo ejemplificativo los organismos que podrían consultarse en función de la relevancia de su competencia en cuestiones de índole financiera, penal, administrativa, impositiva, previsional, etc., e incluyendo consideraciones referidas a la integridad del oferente (por ejemplo, antecedentes en materia de corrupción y fraudes)?
5.9. Finalmente, considerando que el decreto fue dictado en 2012, ¿por qué no se aprovechó la oportunidad para incorporar mecanismos que han demostrado ser efectivos en materia de lucha contra la corrupción en las compras públicas en otros países de la región y que podrían haberse establecido en el marco de la reglamentación del Decreto Delegado Nº 1023/01, tales como: a) códigos de ética para funcionarios de compras; b) cláusulas anticorrupción abarcativas, como ser la obligación de que los funcionarios denuncien sospechas de conductas violatorias de los estándares éticos por parte de un colega, oferente o proveedor; c) ampliación de las inhabilidades para contratar a otras categorías (por ejemplo, a funcionarios y empleados que por sus actividades o funciones se podría presumir que cuentan con información privilegiada, o a las personas con las que un funcionario o empleado que intervenga en cualquier etapa del proceso tenga interés, a aquéllas de las que pueda resultar algún beneficio para él, familiares o terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, etc.); d) mejores regulaciones de los conflictos de interés; e) mayor acceso a la información (Brasil, por ejemplo, además de contar con una ley general de acceso a la información pública establece expresamente que cualquier ciudadano puede requerirle a la administración la cuantificación de las obras y los precios unitarios de determinada obra ejecutada); f) mayor participación ciudadana y comunitaria en todas las etapas del proceso, desde la planificación hasta el control de su ejecución, mediante mecanismos como los testigos sociales, la participación en la designación de autoridades, las comisiones consultivas, e incluso, como en el caso de Colombia, estableciendo que las autoridades deben brindar especial apoyo a las personas y asociaciones que realicen campañas de control y vigilancia, suministrándoles información, recompensando sus labores y pudiendo contratarlas para realizar estudios de las gestiones contractuales); g) mecanismos de control específicos de compras, como los "Contractor General" (una suerte de "ombudsman" de las compras, pero que opera como un control parlamentario), los informes anuales al Congreso, las fiscalías especializadas, la coordinación con otros organismos de control que actúan como miembro ex oficio en todas las comisiones de evaluación; y h) mayor independencia del órgano rector en cabeza de la ONC, que en la actualidad es un organismo sin autonomía ni independencia, sin recursos suficientes, sin facultades reales de sanción y organización del sistema, sin personal, que se observa como una pequeña agencia perdida en el extenso organigrama del PEN?
6- ¿Por qué desde el año 2011 la ONC no publica estadísticas y el sistema electrónico transaccional de compras (que ayudaría a transparentar los procesos) se aplica mínimamente a pesar de haber sido establecido a fines de los 90' y luego de haberse gastado ingentes sumas de dinero en ponerlo en marcha? ¿Por qué la página de Internet de la ONC, en la que por obligación legal debería publicarse toda la información de compras de todos los organismos de la Administración, prácticamente no contiene información al respecto y lo poco que contiene debe buscarse individualmente por organismo?

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El caso del presunto lavado de dinero de Lázaro Báez respecto de delitos precedentes vinculados a la corrupción proveniente de maniobras en la adjudicación de obra pública en el sur, especialmente en la Provincia de Santa Cruz, desnuda la enorme incapacidad del sistema institucional para prevenir hechos de corrupción en nuestro país. Y aunque los ribetes escandalosos de este caso puedan dar la sensación de que se está ante un hecho especialmente significativo, lo cierto es que se trata de un caso más entre miles que ocurren desde hace muchos años. Esto sin perjuicio de que las administraciones de los Kirchner hayan efectivamente colaborado en el camino histórico de destruir los organismos de control formales, las posibilidades de monitoreo de la sociedad civil y los propios frenos y contrapesos que debieran ejercer el Poder Legislativo y el Poder Judicial, hoy objeto de un ataque destructivo frontal.
Como funcionarios públicos, los legisladores tienen la obligación de denunciar los delitos presuntamente cometidos por Báez, los demás particulares involucrados y, en especial, por los funcionarios públicos. Esto es indiscutible. Incluso las denuncias presentadas en Suiza y en Uruguay, plazas por donde se habría trasladado o a las que se habría transferido el producto de la corrupción, son positivas. Pero creer que con ello se está haciendo algo relevante en la lucha contra la corrupción en la Argentina es, como mínimo, una ingenuidad. El problema de la corrupción no se resuelve en tribunales ni a través del derecho penal. Y no porque nuestro sistema penal sea ineficiente o parcial (que lo es). Aun si tuviéramos el mejor sistema de justicia posible, de todos modos ello no sería suficiente para luchar contra un esquema de corrupción estructural y sistémica como el que azota desde hace décadas a nuestro país, pues el derecho penal sólo puede alcanzar unas pocas acciones y, por lo tanto, no logra cumplir funciones de prevención general ni especial. Esto es especialmente cierto en el caso de los delitos de corrupción, pues por tratarse de hechos que ocurren de manera oculta y clandestina, involucrando penalmente a todos los participantes (por ejemplo, el que soborna y el sobornado), son muy difíciles de probar. Es por ello que la corrupción debe prevenirse, antes que sancionarse.
El caso Báez es, en este sentido, ejemplificador, en la medida que ilustra como ningún otro las inmensas oportunidades de corrupción que genera el sistema de compras públicas de la Argentina. Y sobre esto nadie dice nada. Así como el sistema de administración financiera opera prácticamente sin ningún tipo de control (aprobación del presupuesto a libro cerrado, subestimación de recursos para reasignar los saldos discrecionalmente, absoluta libertad del Jefe de Gabinete para reasignar partidas, fideicomisos sin control o auditoría, desmantelamiento de la AGN, cooptación de la SIGEN, paralización de la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, fondos de la ANSES, giro de dinero sin control del BCRA al Tesoro, etc.), lo que ocurre luego con esos recursos, que debieran redundar en más y mejores servicios ciudadanos, también permite todo tipo de discrecionalidades y carece de controles. Esto significa, en términos prácticos, que los dineros públicos en la Argentina se manejan como si se tratara de fondos privados de los funcionarios. No debería extrañarnos, pues, que luego éstos se enriquezcan a costa de ciudadanos que mueren en los trenes y en inundaciones, o que perecen sumidos en la pobreza por falta de cloacas, vivienda y educación, o que mueren directamente debido a una inseguridad descontrolada por una mala asignación de recursos, por ineficiencia y por corrupción.
Entre muchas otras, el sistema de compras públicas vigente presenta las siguientes deficiencias:
1. Si bien el régimen general de contrataciones establecido en el Decreto Delegado Nº 1023/01 resulta aplicable tanto a bienes y servicios como a obra pública, la reglamentación de dicho decreto (Decreto Nº 893/12) sólo es aplicable a bienes y servicios. La obra pública es regulada por otra norma (Ley Nº 13.064), que no es en absoluto coherente con el sistema establecido en el decreto delegado de referencia. Ello genera una innecesaria dispersión normativa que afecta seriamente los principios de transparencia y concurrencia. De 32 países de América Latina y el Caribe que integran la Red Interamericana de Compras Gubernamentales, sólo Argentina, Chile, Méjico y Suriname regulan por separado los bienes y servicios y la obra pública. Todas las adquisiciones deben regularse en una misma y única norma.
2. La ley de obra pública es una norma obsoleta de 1947 que sólo sufrió reformas menores a lo largo de los años y que, por lo tanto, carece de las condiciones para que el sistema opere de manera eficiente, transparente y se oriente hacia el logro de objetivos de desarrollo. La norma no prevé principios rectores ni mecanismo de control alguno; excluye las obras realizadas con subsidios (esto explica, por ejemplo, la corrupción en el caso de la construcción de viviendas a través de la Fundación Madres de Plaza de Mayo); establece una suerte de sistema paralelo que no forma parte del denominado "Sistema de Contrataciones del Sector Público Nacional" (creado por Decreto Nº 1545/94) sobre el que ejerce contralor y funciones normativas la Oficina Nacional de Contrataciones; y opera esencialmente a través de una delegación genérica de facultades en el PEN (según artículo 2) que, a su vez, éste ha delegado principalmente en el poderoso Ministerio de Planificación Federal (Decreto Nº 238/03). Ésta norma, que dispone un sistema centralizado de obra pública en un único ministerio de gobierno, es la que permite que el Ministerio de Planificación maneje políticamente las obras que se realizan en provincias y municipios. Pero, además, la norma permite, por omisión, que esto se realice sin los controles que operan respecto de la adquisición de bienes y servicios (aunque tampoco son ideales) y establece un sistema absurdo por el cual la misma autoridad de aplicación en términos de emisión normativa y contralor es la que centraliza operativamente la realización de los procedimientos de compra.
3. Argentina es el único país de la región, junto con Venezuela y Perú, que no regula sus compras públicas de bienes y servicios a través de una ley formal emanada del órgano legislativo, sino mediante un decreto delegado.
4. Hasta el año 2012, el sistema de compras para bienes y servicios se manejó en una suerte de limbo jurídico: la norma de jerarquía legal (Decreto Delegado Nº 1023/01) era reglamentada por una norma de fecha anterior (Decreto Nº 436/00) debido a que la norma legal nunca se reglamentó.
5. Esta situación fue subsanada por el dictado del Decreto Nº 893/12, que reemplazó a la norma reglamentaria del año 2000. La necesidad de dictar una nueva reglamentación fue señalada repetidamente tanto por la sociedad civil como por los proveedores. Desde el año 2008 la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), por entonces a cargo del Lic. Guillermo Bellingi, realizó una serie de consultas con organismos compradores, proveedores, organismos de control y entidades de la sociedad civil que culminó en un proyecto de reglamentación que incluía algunos mecanismos de transparencia interesantes. Sin embargo, el nuevo decreto reglamentario que finalmente dictó la Presidenta eliminó dichos mecanismos. Sorprendentemente, Bellingi cesó en sus funciones poco después de dictado el decreto
Por todo lo expuesto, Señor presidente solicito a mis pares que me acompañen en la aprobación del presente Proyecto de Resolución.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
BULLRICH, PATRICIA CIUDAD de BUENOS AIRES UNION POR TODOS
ALONSO, LAURA CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
PUCHETA, RAMONA BUENOS AIRES SOCIALISTA DEL MIJD
BROWN, CARLOS RAMON BUENOS AIRES FRENTE PERONISTA
DE MARCHI, OMAR MENDOZA DEMOCRATA DE MENDOZA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia)
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE REPRODUCCION DEL PROYECTO PARA EL PERIODO 132 (2014), SEGUN LOS TERMINOS DEL ARTICULO 7 DE LA RESOLUCION DE LA HCD DEL 05/06/1996