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OBRAS PUBLICAS

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P01 Oficina 136

Secretario Administrativo DR. GALLEGOS EMILIO

Jefe DR. DEL CASTILLO FRANCISCO R.

Martes 16.00hs

Of. Administrativa: (054-11) 6075-2143 Internos 2143/2137

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 0042-D-2009

Sumario: SERVICIOS PUBLICOS.

Fecha: 02/03/2009

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 1

Proyecto
REGIMEN NACIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS
TITULO I - DISPOSICIONES GENERALES
Articulo 1.- Objeto: la presente ley tiene por objeto sancionar, con carácter de
orden público, el Régimen Nacional de Servicios Públicos, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Nacional.
Articulo 2.- Ambito de aplicación: Quedan sometidos a las disposiciones de esta ley la totalidad de los servicios públicos, y actividades de interés público de competencia nacional, los cuales se detallan en el Anexo I. Es atribución exclusiva del Congreso de la Nación la inclusión de otras actividades o servicios al ámbito de aplicación de la presente ley, teniendo en consideración los artículos 33 y 34 de la presente ley.
TITULO II - REGIMEN NACIONAL
Articulo 3.- Competencia: A efectos de promover el bienestar general y asegurar el interés público, es competencia exclusiva del Estado Nacional regular y prestar por sí o a través de terceros- los servicios públicos, tendiendo a asegurar el cumplimiento de los principios de continuidad, regularidad, uniformidad,
universalidad, accesibilidad y obligatoriedad.
Articulo 4.- Servicios a cargo del Estado: En aquellos casos en que la
prestación de servicios públicos se encuentre a cargo directo y exclusivo del Estado Nacional, sea cual fuere la forma jurídica adoptada para ello, serán aplicables, en lo pertinente, las disposiciones contenidas en el presente régimen.
Articulo 5.- Deberes del Estado: A los fines del desarrollo económico nacional y la más justa distribución del ingreso, el Estado Nacional deberá:
a) asegurar que los servicios públicos sean prestados en forma económicamente eficiente y satisfactoria, cumpliendo estándares de calidad y seguridad;
b) procurar el acceso universal a los servicios públicos;
c) fomentar la educación para el consumo y asegurar un pronto acceso a una información amplia, y veraz;
d) proteger la salud, seguridad y derechos de los usuarios, consumidores y la población en general y asegurarles un trato equitativo:
e) procurar los máximos niveles de competencia, evitando prácticas
de abuso de posición dominante, y neutralizando los efectos distorsivos de los monopolios naturales o legales;
f) exigir que la ejecución del plan de inversiones asegure el suministro de las prestaciones a largo plazo con la mayor y más apropiada tecnología;
g) promover que los prestadores desarrollen una red de proveedores locales, favoreciendo el compre argentino;
h) proteger el medio ambiente asegurando el uso racional de los recursos
naturales existentes y futuros;
i) fijar un sistema tarifario justo, razonable y transparente que, en un marco de sustentabilidad del servicio, contemple la equidad social, las prioridades en cuanto al crecimiento sectorial y regional, la protección de la competencia y el desarrollo de la pequeña y mediana empresa, brindando a los prestadores la posibilidad de obtener un ingreso razonablemente rentable.
TITULO III - REGIMEN DE PRESTACION POR TERCEROS
CAPITULO I
Articulo 6.- Plan de inversiones: En cumplimiento de los deberes del artículo 5º, inc f), de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional definirá, en todos los casos, el plan de inversiones a ejecutarse durante la prestación del servicio, debiendo incluirlo taxativamente en el marco contractual correspondiente.
Articulo 7.- Modalidad y plazo de la prestación: El Poder Ejecutivo Nacional a través del órgano de control, convocará a audiencia pública previo a determinar la modalidad de prestación del servicio público entre las previstas en el artículo 9º de la presente ley. En ningún caso la delegación u otorgamiento podrá exceder el plazo que fije el marco regulatorio sectorial respectivo, en función de la naturaleza de cada servicio.
CAPITULO ll
Articulo 8.- Delegación: A través de las modalidades que determine, el Poder
Ejecutivo Nacional podrá delegar la prestación de servicios públicos en personas
jurídicas públicas o privadas, con o sin fines de lucro o cooperativas, o brindarlos en forma asociada, fijando las incompatibilidades, obligaciones y derechos en
consonancia con los principios del presente Régimen Nacional de Servicios
Públicos.
CAPITULO III
Articulo 9.- Otorgamiento por licitación pública: Toda concesión, licencia o
permiso, cuando éstas dos últimas figuras jurídicas supongan exclusividad o
monopolio, o den lugar a un mercado concentrado y/o integrado vertical u
honzontal, relativa a la prestación de servicios públicos sólo podrá ser
otorgada mediante licitación pública con estricta sujeción a los principios de
publicidad, legalidad, transparencia e igualdad, previa existencia del marco regulatorio correspondiente y pleno funcionamiento del órgano de control
respectivo. El pliego deberá incluir necesariamente:
a) la duración del otorgamiento;
b) la determinación de los bienes, muebles e inmuebles, que a la conclusión del otorgamiento revertirán al Estado Nacional;
c) la exigencia que las tarifas sean calculadas y expresadas en moneda
nacional, exhibiendo la estructura de costos que sustenta la oferta;
d) la obligatoriedad de la casa matriz si la hubiera, de responder por los alcances de la propuesta formulada por el oferente y por las personas jurídicas que lo integraren;
e) el sometimiento a la legislación y jurisdicción nacional para la dilucidación de conflictos, con exclusión expresa de ocurrir a tribunales de justicia o de
arbitraje de otra jurisdicción;
f) la prohibición de transferir o ceder, total o parcialmente, el contrato sin previa autorización del Poder Ejecutivo Nacional con intervención del órgano de
control, previa evaluación del cumplimiento contractual;
g) la obligación del oferente de informar su composición accionaria y la de las sociedades controladas o vinculadas al momento de inicio del procedimiento,
asi como la prohibición de modificar dicha composición durante todo el proceso de adjudicación;
h) la obligación de mantener durante todo el plazo de la concesión o licencia para los accionistas titulares del paquete mayoritario del prestador sean sujetos de derecho con conocimiento y experiencia técnica en la prestación del servicio público respectivo. Toda modificación en dicha participación o venta de tales acciones a otro sujeto de derecho que cumpla con los citados requisitos
esenciales, deberá contar con la autorización previa del órgano de control.
i) la obligatoriedad del oferente de constituir sociedades jurídicamente
independientes del prestador para desarrollar cualquier negocio o actividad
diferente al servicio objeto de la licitación;
j) la constitución de la garantía de mantenimiento de oferta y de la garantía de cumplimiento del contrato, que será ejecutable por simple requerimiento no
satisfecho con el depósito de la suma reclamada, sin que quepa la suspensión del acto que ordena su integración por la interposición de recursos administrativos o acciones judiciales; destacando que cuando tal garantía no fuera suficiente para responder a las responsabilidades afectadas, se procederá al cobro de la diferencia mediante el procedimiento de ejecución fiscal, con arreglo a lo establecido en el procedimiento tributario;
k) penalidades y procedimientos de aplicación, estableciendo que la multa podrá compensarse respecto de cualquier crédito del prestador con el Estado
Nacional o realizarse contra la garantía del contrato. Sin perjuicio de ello, deberá preverse la inmediata reconstitución de la garantía.
l) Los beneficios que se fijen en el pliego a favor del prestador serán
interpretados taxativa y restrictivamente.
m) deberá contar con el asesoramiento del órgano de control en la elaboración del pliego correspondiente. Una vez confeccionado el mismo, el órgano de control deberá ponerlo en conocimiento del Defensor del Pueblo y de las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente inscriptas, que dispondrán de QUINCE (15) días hábiles, computados desde su notificación, para formular observaciones, las que serán elevadas al Poder Ejecutivo Nacional con dictamen del órgano de control.
n) La aprobación de los pliegos deberá ser resuelta por acto expreso.
Articulo 10.- Preadjudicación y adjudicación: El Poder Ejecutivo Nacional
evaluará las propuestas, con intervención del órgano de control y la autoridad de
aplicación de defensa de la competencia a sus fines. Preadjudicada la oferta más conveniente, deberán emitir dictamen la Procuración del Tesoro de la Nación y la
Sindicatura General de la Nación. Si al menos uno de los dictámenes fuera
desfavorable el Poder Ejecutivo Nacional contemplará los aspectos impugnados,
pudiendo convocar un nuevo llamado, con arreglo a las objeciones emitidas por la Procuración del Tesoro de la Nación y por la Sindicatura General de la Nación.
Para la determinación de la oferta más conveniente se ponderará prioritariamente precio, calidad e inversiones, los aspectos contemplados en el artículo 5º, de la presente ley y los requerimientos del pliego licitatorio con los contenidos detallados en el artículo anterior.
Articulo 11.- Impugnaciones: Los oferentes podrán impugnar la adjudicación en sede administrativa, de conformidad con las condiciones que establezca el pliego licitatorio, no pudiendo el Poder Ejecutivo Nacional restringir el ejercicio de ese derecho mediante el establecimiento de montos en concepto de garantía de impugnación que no resulten razonables. El derecho de impugnación deberá ser ejercido en forma responsable por parte de los interesados, de buena fe y sin ánimo dilatorio.
Articulo 12.- Prórrogas: Las concesiones, licencias o permisos no podrán
prorrogarse. El Poder Ejecutivo Nacional deberá iniciar, con la adecuada antelación, el procedimiento para sustanciar un nuevo llamado a licitación.
Si por razones excepcionales, debidamente fundadas, no existiese adjudicación al culminar el otorgamiento, el Estado Nacional asumirá la prestación directa del servicio de manera temporaria. En caso de imposibilidad cierta y comprobada de hacerlo, el Poder Ejecutivo Nacional podrá acordar con el prestador la continuidad por un plazo máximo, no prorrogable, de SEIS (6) meses. En ese caso, se mantendrán las condiciones pactadas en cuanto a modalidades del servicio y al precio del mismo, sin que tal acuerdo importe reconsideración del contrato. A su término el Estado Nacional deberá prestar por sí el servicio convocando a nuevo llamado a licitación hasya concretar la nueva adjudicación. Lo dispuesto en el presente artículo es, sin perjuicio de las disposiciones en materia de prórroga contenidas en las concesiones o licencias otorgadas en el marco de las Leyes Nº 24.065 y Nº 24.076.
Articulo 13. Incompatibilidades del oferente: No podrán ser oferentes, bajo pena de nulidad absoluta del contrato, ni actuar por sí ni por interpósita persona, como accionistas u ocupar puestos de responsabilidad de cualquier índole, tales como directores, síndicos, gerentes, apoderados, representantes o asesores de
Otras prestadoras de servicios públicos:
a) los funcionarios públicos o políticos que se hayan desempeñado en el Estado Nacional, provincial o municipal, legisladores y jueces hasta transcurridos
CINCO (5) años de haber cesado en sus cargos;
b) los agentes del Estado Nacional, provincial o municipal que desempeñaron funciones en dependencias relacionadas con la prestación de
servicios públicos contemplados en la presente ley, hasta transcurridos
DOS (2) años de haber cesado en sus cargos;
c) los extranjeros que hayan tenido acreditación diplomática en el país y los
funcionarios o contratados de organismos multilaterales de crédito hasta
transcurridos DOS (2) años de haber cesado en sus servicios;
d) las personas nacionales o extranjeras condenadas o procesadas en el país o en el extranjero, o las sociedades cuyos directores, apoderados, gerentes,
representantes o accionistas con más del Veinticinco por Ciento (25%)
del capital social, se encuentren en igual situación por actos o hechos dolosos, en tanto no haya transcurrido el doble de tiempo de la condena impuesta;
e) las personas que se encuentren en concurso preventivo o en estado de
quiebra y los inhibidos, mientras duren los efectos de esas medidas;
f) los deudores morosos de obligaciones impositivas o de la seguridad social en tanto haya recaído acto administrativo o sentencia firme, hasta transcurridos TRES (3) años de haberse regularizado el cumplimiento.
g) las personas que hayan sido pasibles de rescisiones contractuales culposas de cualquier contrato con el Estado Nacional, provincial o municipal, en tanto no hayan transcurrido CINCO (5) años de la rescisión;
h) las personas que hayan recibido sanciones, en el ámbito nacional o
internacional, por afectar el medio ambiente, en tanto no haya transcurrido el
doble de tiempo de la condena impuesta;
i) los que se encuentren comprendidos en las situaciones específicas de
incompatibilidad o causales de exclusión que precisaren las leyes, reglamentos, pliegos y contratos atinentes a cada servicio.
Las incompatibilidades previstas en el presente título resultarán aplicables a los contratistas del prestador, en tanto se trate de empresas vinculadas a éste.
Articulo 14.- Incompatibilidades sobrevinientes: Las incompatibilidades
sobrevinientes determinarán la rescisión del contrato con culpa del prestador, en
tanto no se produzca, de ser ello posible, la subsanación en el plazo perentorio que fije el órgano de control.
Articulo 15.- Obligaciones del prestador: El prestador deberá:
a) prestar el servicio por su cuenta y riesgo, de acuerdo con los principios
establecidos en el presente Régimen Nacional de Servicios Públicos, ajustándose
estrictamente al marco regulatorio sectorial, al pliego licitatorio, al contrato, a las instrucciones y resoluciones del órgano de control y a toda la normativa aplicable en la materia;
b) satisfacer toda la demanda de servicios que le sea requerida en el pliego y en el contrato, desarrollando la capacidad de prestación del servicio de manera
de abastecer cualquier incremento razonable en la demanda en el más corto plazo y con la tecnología más apropiada;
c) atento al principio de continuidad del servicio, abstenerse de interrumpirlo en forma total o parcial por ninguna causa, incluyendo mora o incumplimiento del
Estado Nacional, salvo caso fortuito o fuerza mayor, considerándose dicha
interrupción como abandono del servicio y causal de rescisión culpable;
d) conservar en condiciones operativas y de mantenimiento adecuadas los
bienes afectados al servicio y devolverlos al vencimiento del contrato al Estado Nacional o transferirlos a los nuevos prestadores, incluyendo las mejoras producidas y los bienes incorporados por el prestador o por ejecución de terceros interesados;
e) preservar su capacidad financiera para cumplimentar el servicio: observar a tal fin las obligaciones establecidas en el marco regulatorio sectorial, en el pliego y en el contrato en cuanto a capital propio, reservas, inversión y reinversiones, distribución de dividendos y coeficiente de endeudamiento
respecto al patrimonio neto y solicitar al órgano de control las autorizaciones
correspondientes, en relación a decisiones en la materia que pudieran
afectar su capacidad financiera futura;
f) sustanciar licitaciones públicas o compulsas de precios para su provisión de bienes y servicios de acuerdo a los montos mínimos que establezca el órgano
de control. La adjudicación a una sociedad vinculada o controlada por el
prestador o por su grupo económico, requerirá ser autorizada en forma previa
por el órgano de control;
g) contribuir al desarrollo nacional a través de una efectiva formación de
proveedores locales, otorgándoles apoyo a su perfeccionamiento tecnológico
y preferencias en sus compras;
h) dar respuesta oportuna a los reclamos e indemnizar los daños que causare a consumidores, usuarios o terceros, resultantes de la prestación del servicio, respetando el principio de reparación integral;
i) garantizar al usuario, mediante la instalación de los instrumentos adecuados, la medición precisa y controlable de su consumo, conforme las previsiones consignadas en el marco regulatorio sectorial, el pliego licitatorio y el contrato correspondiente;
j) proporcionar al órgano de control, en toda ocasión que éste determine, y a todo aquel que esté habilitado por la legislación, toda información que requieran para evaluar el cumplimiento de las prestaciones a su cargo;
k) ejecutar los trabajos de expansión, mejora o mantenimiento del servicio de modo de ocasionar las menores molestias a los usuarios o terceros;
l) realizar las acciones educativas y publicitarias de difusión o de información necesarias para posibilitar el uso racional y seguro del servicio;
m) prestar el servicio preservando el medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales;
n) facilitar a los usuarios, consumidores y a la población en general información completa y comprensible acerca de las características de los servicios
prestados, el nivel de calidad de los mismos, las diferentes opciones de
utilización y contratación, los costos y beneficios de cada una de ellas, las
inversiones o reinversiones proyectadas y realizadas, en la forma que el
órgano de control reglamente;
o) llevar, exhibir y entregar copia completa al órgano de control de los registros contable para cada servicio de acuerdo a los requerimientos de la contabilidad regulatoria que determinará cada órgano de control;
p) abstenerse de incurrir en actos que impliquen competencia desleal o abuso de posición dominante en el mercado relevante;
q) respetar la restricción a la transformación accionaria la cual deberá contar con la previa aprobación del poder ejecutivo nacional, en las condiciones que específicamente establezca cada Marco Regulatorio Sectorial, el pliego licitatorio y el contrato de concesión o licencia, debiendo asimismo intervenir el órgano de control y la autoridad de aplicación en materia de defensa de la competencia.
r) solicitar autorización previa al órgano de control y a la autoridad de aplicación en materia de defensa de la competencia para realizar cualquier fusión y/o adquisición, total o parcial, de otras sociedades incluyendo la obligación de
notificar al órgano de control los actos de concentración o acuerdos empresarios realizados por empresas vinculadas residentes en el país o en el exterior;
s) Continuar brindando el servicio a todo usuario en caso de verificarse
manifiesta incapacidad de pago de la factura respectiva y que la interrupción
afectare las condiciones básicas esenciales para la subsistencia, conforme los
términos que establezca la reglamentación. En el caso en que un Marco
Regulatorio Sectorial determine que el costo de mantenimiento del servicio
en los términos del presente inciso sea financiado a través de la recaudación
obtenida del resto de los usuarios, deberá obligatoriamente constituirse un
Fondo Solidario en los términos del segundo párrafo del artículo 21.
t) Los cargos de disponibilidad del servicio solo podrán exigirse a quienes hayan sufrido el corte en los casos y con los límites preestablecidos en el respectivo reglamento de servicios o suministro aprobado por la autoridad competente.
u) El prestador del servicio está obligado a mantener una sección de su empresa a atender los reclamos de los usuarios, incorporando la línea telefónica gratuita.
Articulo 16.- Derechos del prestador: El prestador gozará de los siguientes
derechos:
a) al uso de los bienes de dominio público y privado necesarios para la
prestación de acuerdo con el marco regulatorio sectorial, el pliego licitatorio, el
contrato y las normas de orden nacional, provincial y municipal que regulen la
materia;
b) a las prestaciones patrimoniales y demás derechos previstos en el pliego
licitatorio y en el contrato;
c) a la percepción de intereses moratorios no superiores a los aplicados por el Banco de la Nación Argentina, ante el incumplimiento de usuarios y consumidores, y a gastos reales de reconexión, conforme fueren fijados por
el órgano de control;
d) requerir el ajuste de tarifas por mejoras en la eficiencia, conforme lo previsto en el artículo 22 inciso a) de la presente ley;
e) a solicitar la modificación del contrato, en los términos previstos en el artículo 23 de la presente ley;
f) peticionar la revisión del contrato, en los términos previstos en el artículo 25 de la presente ley;
g) a solicitar la rescisión del contrato, conforme lo previsto en los artículos 27, inciso c), y 29 de la presente ley;
h) a solicitar y participar de audiencias públicas en los supuestos previstos en la legislación.
i) a impugnar judicialmente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal las decisiones del
órgano de control, sin que la impugnación de la decisión que aplique sanciones pecuniarias tenga efectos suspensivos.
Articulo 17.- Límites del otorgamiento: El prestador no podrá reclamar ni
atribuirse ningún privilegio, beneficio adicional o accesorio que no esté
expresamente contemplado en el pliego. El Estado Nacional podrá variar las
modalidades y alcances de la prestación motivado exclusivamente en el interés público, no pudiendo alegar el prestador derechos adquiridos, resultando indemnizable por los daños y perjuicios probados, con expresa exclusión del lucro cesante.
Articulo 18.- Reglamentos sobrevinientes: Ninguna disposición del pliego
licitatorio o del contrato podrá invocarse como óbice a la aplicación de la normativa o los reglamentos que, con posterioridad al otorgamiento, pudiere dictar el órgano de control en el ejercicio de sus funciones de control, regulación y fiscalización o que el Estado Nacional emita con arreglo a su poder de policía
TITULO IV - DERECHOS DE LOS USUARIOS Y CONSUMIDORES
Articulo 19.- Derechos de los usuarios y consumidores: Sin perjuicio de lo
establecido en la Ley N" 24.240, los marcos regulatorios sectoriales y demás
legislación aplicable, los usuarios y consumidores de los servicios públicos reglados por la presente ley tendrán, a título meramente enunciativo, los siguientes derechos:
a) recibir un servicio adecuado y equitativo, conforme los niveles de calidad y seguridad establecidos en los marcos regulatorios sectoriales, en el pliego
licitatorio, en el contrato y en toda otra normativa aplicable;
b) obtener y utilizar el servicio con libertad de elección entre los prestadores
efectivamente disponibles;
c) recibir del órgano de control y del prestador información completa y
comprensible sobre los servicios en todo aspecto relevante para la defensa de
sus intereses individuales y colectivos, conforme lo reglamente el organo de
control;
d) acceder y reclamar una tarifa justa y razonable según los criterios de los
artículos 5º, inciso i) y 21 de la presente ley;
e) interponer reclamos ante el prestador y/o el órgano de control;
f) formular denuncias ante las irregularidades del servicio;
g) reclamar la indemnización integral de daños al prestador y ocurrir ante el
órgano de control para que disponga la compensación indemnizatoria en
tiempo y forma;
h) recurrir por ante la Justicia Federal, sin pago de tasa de justicia, toda petición que le fuera denegada por el órgano de control;
i) solicitar, a través de las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente inscriptas, el ajuste de tarifas por mejoras en la eficiencia, conforme lo
previsto en el artículo 22 inciso a) de la presente ley;
j) solicitar, a través de las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente inscriptas, la revisión del contrato en los términos previstos en el artículo 24 de la presente ley;
k) solicitar, a través de las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente inscriptas, la rescisión del contrato conforme lo previsto en el artículo 26 de la presente ley;
l) participar en los órganos de control a través de las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente inscriptas;
m) solicitar y participar en las audiencias públicas, conforme los supuestos
previstos en la legislación;
n) a la interpretación más favorable a los intereses de los usuarios y
consumidores en caso de controversia.
TITULO V - TARIFAS
Articulo 20,- Determinación: Las tarifas deberán ser justas y razonables, dentro del marco del riesgo empresario, a los fines de:
a) posibilitar la continuidad del servicio, cumplimentando las previsiones de
calidad, seguridad y eficiencia establecidas en el pliego licitatorio y el contrato;
b) ofrecer al prestador que obre en forma diligente y eficiente la oportunidad de obtener un ingreso suficiente para cubrir la totalidad de los costos directos e indirectos del servicio y la posibilidad de lograr una rentabilidad razonable sobre el capital propio invertido. Por rentabilidad razonable se entiende aquella similar a la alcanzada, en condiciones operativas equiparables, en otras actividades semejantes y de riesgo similar en el ámbito nacional e internacional. En ningún supuesto se le garantizará una rentabilidad al prestador;
c) asegurar la mínima tarifa media posible y su distribución entre usuarios y
consumidores de forma de alentar el desarrollo económico y la máxima equidad social.
Articulo 21.- Servicio solidario: Se asegurará a los hogares indigentes, con
respecto a las modalidades establecidas en la presente ley, el acceso a los servicios que se califiquen como esenciales según se determine en los Marcos Regulatorios Sectoriales y la reglamentación, Solo quedan comprendidos en dicho acceso el cargo por conexión o la tarifa hasta un nivel de consumo de subsistencia básica. Si tal acceso requiriera subsidiar total o parcialmente dichos conceptos a fin de reducir el impacto de esta disposición sobre las tarifas de los restantes usuarios y consumidores, el Estado Nacional contribuirá, en la medida que se encuentre reflejado en el Presupuesto Nacional, a financiar el costo en las proporciones, la forma y con los alcances que se establezcan en el Marco Regulatorio Sectorial, el pliego licitatorio, el contrato o la licencia. El Poder Ejecutivo Nacional invitará a las provincias y municipios a contribuir con el financiamiento de este servicio.
El Fondo Solidario al que refiere el inciso s) del artículo 15 del presente
régimen deberá estar integrado por:
1) un aporte del Estado Nacional cuyo monto no superará, para cada factura, el equivalente a la alícuota del Impuesto al Valor Agregado (IVA) aplicable al usuario;
2) un DOS POR CIENTO (2%) a aplicar a todas las facturas de los servicios comprendidos en el presente régimen;
3) los aportes de la empresa prestataria, consistentes en el DIEZ POR CIENTO (10%) del beneficio otorgado en factura al usuario. Las facturas de los distintos servicios deberán incluir las siguientes leyendas:
a) "Beneficio Solidario Ley (indicar el número de la presente)" para los casos de beneficiarios; y
b) "Aporte Solidario Ley (indicar el número de la presente)" para el resto de los usuarios.
La calificación de indigencia será potestad del Ministerio de Desarrollo Social conforme a las normas que a tal efecto dicte, las que tendrán que considerar como mínimo, aspectos tales como nivel de ingreso, composición del grupo familiar, situación ocupacional, característica de la vivienda y cobertura de salud, considerando el hogar respectivo como unidad de análisis.
El otorgamiento del beneficio no implicará el cese de la obligación de
medir y facturar los consumos, sin perjuicio que, a través de la explícita y detallada
determinación de las bonificaciones y los orígenes de los fondos con que se las
solventa, la suma final pueda ser CERO (0).
Articulo 22.- Ajuste de tarifas: Se prohibe el ajuste automático de las tarifas. Las tarifas sólo podrán ser alteradas teniendo en consideración los costos reales
Insumidos y previstos, y las respectivas tasas de rentabilidad obtenidas y programadas:
a) por mejoras en la eficiencia, el órgano de control revisará las tarifas en
plazos no mayores a CINCO (5) años y en cualquier otro momento, de oficio
o por solicitud del Poder Ejecutivo Nacional, de las provincias interesadas, del
Defensor del Pueblo, de las asociaciones de usuarios y consumidores
legalmente inscriptas y del prestador. El órgano de control resolverá las tarifas reales, previo debate en audiencia pública;
b) por motivos estacionales, el órgano de control podrá autorizar por acto
fundado el ajuste de tarifas cuando medien variaciones significativas de costos o lo aconseje el uso racional de los recursos;
c) por expansión del servicio no prevista en el pliego licitatorio o el contrato, con arreglo al artículo 23 de la presente ley;
d) por razones extraordinarias, imprevisibles y sobrevinientes, con arreglo a los artículos 24 y 25 de la presente ley;
e) por el principio de neutralidad tributaria, según lo dispuesto en el "Pacto
Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" (Decreto N" 1807/93),
el órgano de control dispondrá el correspondiente ajuste de tarifas.
TITULO VI - MODIFICACION DEL CONTRATO 0 DE LA LICENCIA Y SANCIONES
Articulo 23.- Modificación del contrato o la licencia: El Poder Ejecutivo Nacional podrá autorizar u ordenar, previo dictamen del órgano de control, la modificación del contrato o la licencia por expansión del servicio no contemplada en el plan de inversiones original, no pudiendo ampliarse dicho plan en más del VEINTE POR CIENTO (20%). Cuando el incremento no fuere financiado con fondos del Tesoro Nacional, el reajuste de la tarifa será definido por el Poder Ejecutivo Nacional previa audiencia pública no vinculante o implementación de otro mecanismo de consulta de ese mismo carácter que la reglamentación establezca.
Articulo 24.- Revisión del contrato o de la licencia: Cuando se alegue que
causas extraordinarias, imprevisibles y sobrevinientes han alterado ustancialmente el equilibrio de las prestaciones, el Poder Ejecutivo Nacional determinará si procede la revisión del contrato o de la licencia. Se sostiene el sistema de price-cap con revisiones periódicas por considerárselo el más moderno
Articulo 25.- Renegociación del contrato o de la licencia: Cuando el Poder
Nacional, en los casos previstos en la presente ley y en los Marcos Regulatorios Sectoriales resuelva la procedencia de la revisión, dispondrá la sustanciación del procedimiento de renegociación en el que sea parte el prestador e intervendrán el órgano de control, las provincias interesadas y las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente inscriptas.
La eventual recomposición asegurará el principio de continuidad y calidad del
servicio, sin garantizar la rentabilidad prevista por el prestador, de conformidad con el riesgo empresario asumido y sin utilizar, en ningún caso, como elementos de juicio, índices ajenos a la economía local. El prestador en los casos en que resulte procedente deberá ser indemnizado por los daños y perjuicios debida y
fehacientemente acreditados, con expresa exclusión del lucro cesante y, sin perjuicio de los mecanismos o criterios de indemnización pretasada establecidos en las concesiones o licencias otorgadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente o los que surjan de los Marcos Regulatorios Sectoriales. En esta hipótesis se abrirá y cumplirá con carácter previo a la decisión de renegociación, un procedimiento de audiencia pública u otro procedimiento de consulta pública por no menos de TREINTA (30) días en los términos que establezca la reglamentación.
Articulo 26.- Rescisión del contrato por el Poder Ejecutivo Nacional y por mutuo acuerdo: El contrato podrá ser rescindido, total o parcialmente, por el Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en los Marcos Regulatorios Sectoriales, en los siguientes supuestos:
a) Revocación o rescate por razones sobrevinientes debidamente fundadas
mediante dictamen circunstanciado del órgano de control, que determine la
conveniencia de la medida en beneficio del interés público. La revocación o
rescate total o parcial de la concesión se realizará con la participación del
órgano de control, las provincias interesadas y las asociaciones de usuarios y
consumidores legalmente inscriptas. El prestador deberá ser indemnizado por
los daños y perjuicios debida y fehacientemente acreditados, con expresa
exclusión del lucro cesante y sin perjuicio de los mecanismos o criterios de
indemnización pretasada establecidos en las concesiones o licencias
otorgadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente o los que
surjan de los Marcos Regulatorios Sectoriales. En la hipótesis del presente
inciso, se abrirá y cumplirá, con carácter previo a la decisión de revocación o
rescate un procedimiento de audiencia pública u otro mecanismo de consulta
pública por no menos de TREINTA (30) días en los términos que establezca
la reglamentación;
b) por grave incumplimiento del prestador de la legislación aplicable, el pliego licitatorio o el contrato, con pérdida de la garantía de ejecución y sin que sea óbice al reclamo por daños y perjuicios que el Estado Nacional pudiere
entablar;
c) por mutuo acuerdo entre el Poder Ejecutivo Nacional y el prestador, y previa audiencia pública, cuando razones debidamente fundadas demuestren que
resulta innecesario o inconveniente la conservación del contrato.
Articulo 27.- Rescisión del contrato por el prestador: El prestador podrá rescindir el contrato por sentencia judicial firme dictada ante demanda interpuesta por mora injustificada y debidamente constituida del Estado Nacional, que se prolongare por más de UN (1) año en el cumplimiento de las obligaciones que expresamente se hubiere comprometido en el pliego licitatorio o el contrato, y en tanto dicho incumplimiento conllevara la imposibilidad absoluta de prestar la totalidad del servicio.
Articulo 28.- Reversión de bienes: En los casos precedentes, los bienes
necesarios para la prestación del servicio revertirán al Estado Nacional,
incluyéndose aquellos que sean propiedad del prestador, aplicándose el régimen de expropiaciones previsto por la Ley N" 21.499.
Articulo 29.- Rescisión por caso fortuito o fuerza mayor: El prestador podrá
solicitar al Poder Ejecutivo Nacional rescindir, total o parcialmente, el contrato por
caso fortuito o fuerza mayor que le imposibilite el cumplimiento de las obligaciones
que ha contraído. El prestador no podrá reclamar resarcimiento de ninguna índole
por las inversiones realizadas, las deudas contraídas o los costos incurridos o
sobrevinientes. Los bienes que conserven utilidad y sean necesarios para la
reanudación de la prestación revertirán al Estado Nacional, que deberá indemnizar
conforme el régimen de expropiaciones aludido en el artículo precedente.
Articulo 30.- Multas: En caso de incumplimiento del prestador, el órgano de
control aplicará las multas previstas en el pliego licitatorio y el contrato, que el
prestador deberá abonar ante el mero requerimiento, no quedando suspendido el
acto por la interposición de recursos administrativos o acciones judiciales. La
sanción podrá realizarse contra la garantía de ejecución del contrato o compensarse con cualquier acreencia del prestador con el Estado Nacional. En el primer supuesto, el prestador deberá reintegrar la porción de la garantía ejecutada. La reiteración o la gravedad de las inobservancias dará lugar a la rescisión del contrato por culpa del prestador
Articulo 31.- Pago del canon: Si el pliego licitatorio estableciera un canon, su
falta de pago hará pasible al prestador de una multa diaria equivalente al doble de la tasa utilizada por el Banco de la Nación Argentina para sus operaciones de
descuento de documentos comerciales a TREINTA (30) días sobre el monto del
canon adeudado. Si el retraso se prolongare por más de NOVENTA (90) días dará
lugar a la rescisión culpable del contrato, además de la pérdida de la garantía de su cumplimiento y de las acciones que correspondan para la percepción del canon
adeudado y por daños y perjuicios.
Articulo 32.- Intervención del servicio: En caso de verificarse causas de extrema gravedad y urgencia que afecten al buen servicio, el Poder Ejecutivo Nacional, con dictamen previo del Organo de control, podrá intervenir el servicio cautelarmente para asegurar la continuidad de la prestación. En el plazo de TREINTA (30) días hábiles de adoptada la medida, el Poder Ejecutivo Nacional deberá resolver si resulta procedente la rescisión, de serle dichas causas imputables al prestador. Si la emergencia cesare y no le fuera atribuible al prestador, el Poder Ejecutivo Nacional deberá restituirlo inmediatamente en el servicio.
En caso de huelga, y a fin de garantizar el interés público, el Poder
Ejecutivo Nacional y el prestador deberán asegurar una prestación básica.
TITULO VII - ORGANOS DE CONTROL - MARCO REGULATORIO
Articulo 33.- Creación: Todo servicio público debe quedar comprendido en el
marco de competencia de un órgano de control, que deberá ser creado por ley de la Nación en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. Deberá asegurarse la
participación de usuarios y consumidores, a través de sus asociaciones legalmente inscriptas, de representantes de las provincias interesadas y de veedores de los trabajadores de los prestadores.
Articulo 34.- Marco Regulatorio: Toda calificación de servicio público deberá ser efectuada por Ley, la cual deberá contemplar la simultánea creación del respectivo órgano de control, o de la ampliación de la competencia de un ente u organismo preexistente y de la sanción de su marco regulatorio.
Los Marcos Regulatorios Sectoriales previamente establecidos, se mantendrán vigentes con las restricciones establecidas en los artículos 37y 38 del presente
régimen.
TITULO VIII -AUDIENCIAS PUBLICAS U OTROS MECANISMOS DE
PARTICIPACION
Articulo 35.- Convocatoria: Cuando existan cuestiones que afecten de manera sustancial y colectiva los derechos de los usuarios y consumidores o el interés público y en los supuestos previstos en los artículos, 22 inciso a), 23, 25, 26 incisos a) y c) de la presente ley, el órgano de control de oficio o por petición de aquellos expresamente legitimados por la legislación aplicable, deberá convocar y sustanciar audiencias públicas o implementar cualquier otro mecanismo que asegure la participación de los interesados. En todos los casos deberá emitir dictamen fundado.
TITULO IX- DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y TRANSITORIAS
Articulo 36.- Ministerio Público: El Ministerio Público está legitimado para
entablar o ser parte en todas las acciones judiciales a que pudiere dar lugar la
aplicación de la presente ley.
Articulo 37.- Legislación supletoria y derogada: En el caso de incompatibilidad insalvable entre la normativa vigente y la contenida en la presente ley, prevalecerán las disposiciones de esta última. En este sentido, se establece:
1) el carácter supletorio de la Ley N" 24.240 de Defensa del Consumidor respecto de la presente ley;
2) el carácter supletorio de la presente ley respecto de la Ley N" 25.156 en materia de Defensa de la Competencia;
3) Sustitúyese el artículo 42 de la Ley 24.065 por el siguiente texto:
Articulo 42.- Los contratos de concesión a transportistas y distribuidores
incluirán un cuadro tarifario inicial que será válido por un período de CINCO (5) años y se ajustará a los siguientes principios:
a) Establecerá las tarifas iniciales que correspondan a cada tipo de servicio ofrecido, tales bases serán determinadas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 40, de la presente ley
b) Las tarifas subsiguientes establecerán el precio máximo que se fije para cada clase de servicios:
c) El precio máximo será determinado por el ente de acuerdo con los indicadores de mercados que reflejen los cambios de valor de bienes y/o servicios. Dichos indicadores serán a su vez ajustados, en más o en menos, por un factor destinado a estimular la eficiencia y, al mismo tiempo, las inversiones en construcción, operación y mantenimiento de instalaciones;
d) Las tarifas estarán sujetas a ajustes en los términos previstos en el artículo 22 del, Régimen Nacional de Servicios Públicos
e) Tanto la tarifa hasta un nivel de consumo de subsistencia básica como el acceso al servicio en tanto se lo califique de esencial podrán ser recuperados en los términos del artículo 21 del Régimen Nacional de Servicios Públicos."
4) Sustitúyese el artículo 25 de la Ley No 24.076 por el siguiente texto:
"Articulo 25.- Los distribuidores deberán satisfacer toda demanda razonable de
servicios de gas natural de acuerdo a los términos de su habilitación y a lo normado en la presente ley, asegurando a los hogares indigentes el acceso a los servicios que se califiquen como esenciales."
5) Sustitúyese el artículo 32 de la Ley No 24.076 por el siguiente texto:
"Articulo 32.- Las habilitaciones podrán obligar a los transportistas y
distribuidores a extender o ampliar las instalaciones cuando ello resulte conveniente a las necesidades del servicio público, todo ello en los términos del artículo 22 del Régimen Nacional de Servicios Públicos."
6) Sustitúyese el artículo 41 de la Ley No 24.076 por el siguiente texto:
"Articulo 41,- Las tarifas solo podrán ser modificadas teniendo en consideración únicamente las pautas fijadas en el articulo 22 del Régimen Nacional de Servicios Públicos. Tanto la tarifa hasta un nivel de consumo de subsistencia básica como el acceso al servicio en tanto se lo califique de esencial podrán ser recuperados en los términos del artículo 21 del Régimen Nacional de Servicios Públicos."
7) Sustitúyese el artículo 46 de la Ley No 24.076 por el siguiente texto:
"Articulo 46.- Los transportistas, distribuidores y consumidores, podrán solicitar al ENTE NACIONAL REGULADOR DEL GAS las modificaciones de tarifas en los
términos previstos en el artículo 22 del Régimen Nacional de Servicios Públicos."
Articulo 38.- Las disposiciones de la presente ley referidas al cuadro tarifario
resultarán de aplicación a las revisiones posteriores que puedan realizarse una vez completado el proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios
público dispuesto en la Ley No 25.561 y en la Ley No 25.790.
Articulo 39.- Régimen de hidrocarburos: Queda excluida de la presente ley la
producción de petróleo crudo y sus derivados, los que deberán ser objeto de una
regulación especifica en un plazo no mayor a TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO (365) dias corridos.
Articulo 40.- Adhesión: Invítase a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires a adherir a las disposiciones de la presente ley.
Articulo 41.- Vigencia: La presente ley comenzará a regir desde su publicación.
Articulo 42.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El antecedente de este proyecto es el expediente 2643-D-2008, que al no haber tenido tratamiento parlamentario se reiteran sus contenidos, por considerarlos relevantes al quehacer y regulación de los servicios públicos.
Algunas consideraciones
La reforma constitucional de 1994 incluyó en su texto del artículo 42, algunas previsiones sobre consumidores y usuarios de bienes y servicios, así como contenidos generales de la legislación y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional.
Es sabido que algunos de esos marcos regulatorios fueron establecidos por medio de ley del Congreso y otros por decreto del Poder Ejecutivo en función de atribuciones delegadas.
El presente proyecto viene a cumplir cabalmente con este mandato constitucional, protegiendo los valores de transparencia, solidaridad y competencia que la Constitución impone.
La práctica regulatoria desde la vigencia de dicho artículo 42 ha omitido en algunos casos el respeto a esos principios. En diversas experiencias sectoriales ha sido clara la falta de autonomía y profesionalidad del organismo regulador, así como otras deficiencias en el proceso regulatorio.
Durante la primera mitad del Siglo XX Argentina llegó a tener los mejores servicios públicos de Latinoamérica. Tanto por la extensión de la red ferroviaria, como por la penetración del servicio telefónico, para dar dos ejemplos, nuestro país era líder en la región. Buenos Aires fue una de las primeras ciudades del mundo en tener un sistema de subterráneos. Todo ello fue financiado por inversiones mayoritariamente privadas y algunas públicas.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial Europa buscó re-capitalizarse vendiendo sus inversiones en el extranjero. El Estado argentino accedió y para adquirir las empresas de servicios públicos de capitales extranjeros pagó importantes sumas de divisas, las que podrían haberse destinado a construir nuevas obras de infraestructura, en lugar de adquirir infraestructura existente.
Una vez que la mayoría de los servicios públicos estuvo en manos del Estado, éste demostró ser un pésimo administrador. Además, subordinó la política tarifaria a las exigencias políticas de cada momento, con lo que descapitalizó progresivamente a las empresas estatales prestadoras. Esperas de diez o de quince años para conseguir una línea telefónica eran la regla y no la excepción. Al desmanejo y a la politización se sumó la corrupción. En construir su parque de generación eléctrica bajo la gestión estatal, Argentina gastó 25.000 millones de dólares más que lo que debiera haber sido el costo si se hubieran pagado precios internacionales.
Durante la década de los '90 se revirtió el proceso. Se lo hizo de manera apresurada y desordenada, con errores pero también con aciertos. Que la crítica actual es ideológica y no objetiva lo demuestra el hecho que ella alcanza a todas las privatizaciones por igual, tanto a las mal como a las bien hechas.
Bien se ha dicho que los países que no aprenden de su historia están condenados a repetirla. Por ello el Proyecto busca superar las falencias observadas en la implementación de la política de privatizaciones pero sin caer en los vicios de la anterior gestión estatal.
Referencias a tener en cuenta
Ha señalado con acierto nuestro más alto tribunal que "un derecho que no se realice, no es un derecho" ("Fallos", 300:1284). Lo había advertido uno de nuestros más prestigiosos constitucionalistas. "No son, como puede creerse, las declaraciones, derechos y garantías simples fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación." (Joaquín V. González, "Manual de la Constitución", en "Obras completas": Bs. As., 1935, t. III, núm. 82). En efecto: la Carta Magna no puede ser reducida a un mero plexo de expresiones de deseo, sin verificación en la realidad. Por lo contrario, debe ser visualizada como un programa de conformación social, con vigor operativo.
Para hacer cierta esa concepción, es menester visualizar con claridad, y respetar, el rumbo trazado por el Constituyente. En esa dirección, bueno es citar nuevamente a nuestro máximo tribunal cuando sostuvo que "El objetivo preeminente de la Constitución es lograr el bienestar general, lo cual significa decir la Justicia en su más alta expresión, esto es, la justicia social cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr que todos sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilización, de modo que el principio 'in dubio pro justitia social' tiene categoría constitucional." (C.S. , conjueces: 13/9/74, causa "Berçaitz, Miguel Angel"). Es función primordial e indelegable del Estado la persecución de ese fin social, al punto de comportar su propia razón de ser.
No es dable soslayar que el reconocimiento de los derechos civiles, políticos y sociales del individuo ha venido ampliándose en el devenir histórico. Esa rica evolución fue respetada por la reforma constitucional de 1994 al brindarle rango constitucional a diversos tratados y pactos internacionales (art. 75, inc. 22). Por esa vía, derechos inherentes a la condición humana, implícitos en el art. 33 de la C.N., han encontrado su adecuada explicitación. Aún más: ha quedado instalada la certeza de que al momento de diagramar e instrumentar políticas, de interpretar la norma o juzgar el caso concreto, deberá primar una interpretación amplia que resguarde y concrete esa mayor dimensión adquirida por los derechos humanos.
En este orden de ideas vale, a modo de ejemplo, transcribir al considerando primero de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, a saber: "Que los pueblos americanos han dignificado la persona humana y que sus Constituciones nacionales reconocen que las instituciones jurídicas y políticas, rectoras de la vida en sociedad, tienen como fin principal la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad".
Se comprueba, pues, una concepción equilibrada que tiende a preservar los derechos individuales que necesariamente se realizan en el marco de una comunidad. Ello supone una tarea de armonización constante, pero ineludible.
La reforma de 1994 también incorporó el Capítulo Segundo a la Primera Parte, bajo el título de "Nuevos derechos y garantías", en consonancia con la evolución referida. Entre ellos y en lo que aquí interesa, destaca el art. 42 enderezado a la protección de los derechos de consumidores y usuarios. Puede aseverarse, sin hesitación, que dicho precepto es uno más de los que, hasta el presente, no han merecido el debido tratamiento que su entidad y significación demandan.
Al respecto, cuadra hacer notar que su incorporación al texto constitucional respondió a los requerimientos de la realidad.
Contenidos del Proyecto
El Proyecto construye y no destruye. Aprende de la experiencia para corregir los errores cometidos pero no reincide en errores aun más antiguos. Avanza, en lugar de retroceder con saltos hacia atrás que parecen más preocupados por reivindicar ideas perimidas que por proponer soluciones modernas y eficaces.
Emerge de un detenido diagnóstico de las virtudes y defectos de la experiencia regulatoria argentina e internacional en materia de servicios públicos, pero también toma en cuenta el cambio en el contexto económico y social operado en el país en los últimos años que obliga a considerar aspectos sociales no debidamente considerados en la experiencia previa.
Supera así posiciones meramente académicas y casi centenarias, hoy abandonadas aún en los mismos países que los originaron, para acercar a la Argentina las prácticas más actualizadas de las naciones que figuran a la vanguardia de la problemática de los servicios públicos.
En efecto, un análisis retrospectivo de la materia a escala internacional permite observar que la prestación de los servicios públicos durante el siglo XX se realizó alternativamente por medio de la provisión directa por parte del Estado o indirecta por intermedio de una empresa privada actuando como delegada de una autoridad pública concedente (el modelo tradicional europeo), o por medio de la prestación privada sujeta a una normativa regulatoria administrada por organismos públicos de control (el modelo norteamericano).
Durante buena parte de dicho siglo, ambos mecanismos mostraron falencias de distinta gravedad, dando lugar en las últimas dos décadas a cambios en dos sentidos fundamentales: primero, la clara separación del rol de concedente y regulador, a cargo del Estado, y el rol de prestador, a cargo de empresas privadas o en su defecto empresas públicas con claros mandatos y suficiente independencia del poder político; segundo, la evolución desde una regulación multidimensional orientada por los costos propios de las empresas reguladas hacia una regulación concentrada en segmentos neurálgicos de cada industria, donde las empresas prestadoras tuvieran incentivos a operar más eficientemente en beneficio de los usuarios.
Esto último significó concretamente avanzar en la liberalización de los segmentos potencialmente competitivos de cada servicio público, en continuo avance por los desarrollos tecnológicos que permitieron prestaciones eficientes a menor escala y tecnologías alternativas y, en lo referente al componente naturalmente monopólico remanente, reemplazar la regulación por tasa de retorno (también denominada regulación costo-plus, ya que la tarifa se fijaba sin plazos definidos para permitir a la empresa cubrir los costos incurridos más una tasa de rentabilidad razonable sobre sus activos), por una regulación de precio tope, en la cual se establecen precios que en el corto y mediano plazo (entre 3 y 6 años, pero típicamente entre 4 y 5 años) evolucionan independientemente de los costos efectivamente incurridos por la empresa regulada (e incluyen indexaciones según la inflación doméstica), y donde se prevén revisiones periódicas al final de dichos períodos tarifarios tendientes a fijar tarifas que nuevamente vuelvan a reflejar los costos que efectivamente se incurrirán a futuro, según sean las nuevas obligaciones impuestas.
Así, a pesar de la diversidad de experiencias internacionales que se pueden rescatar en la materia, es innegable la generalizada concentración del Estado en las tareas de regulación y control de los servicios públicos, invitando al sector privado a participar activamente en su prestación sujeta a regulación en los segmentos donde no exista competencia posible a pesar del avance tecnológico en cada caso, y la adecuación de la práctica regulatoria con el fin de replicar mejor la asignación de riesgos e incentivos característicos de los mercados competitivos, en los cuales cada empresa tiene los incentivos correctos para operar eficientemente, a riesgo de sufrir en carne propia las consecuencias negativas de no lograrlo (y los beneficios de hacerlo exitosamente).
Esta descripción es válida para la gran mayoría de los países de la Unión Europea, y característica también de prácticamente la totalidad del continente americano, más allá de la calidad de instrumentación variable en cada caso y los contraejemplos sectoriales aún existentes.
Debe notarse que esta evolución de la práctica internacional es típicamente dispuesta con el fin de lograr servicios públicos de mayor calidad, a menor costo para los usuarios, y con un más rápido acceso a quienes aún no disponen de los mismos en el caso de los países menos desarrollados, independientemente de la disponibilidad o no de fondos públicos para afrontar las importantes inversiones necesarias a tal fin, ya que dichos recursos públicos, si están disponibles, deben primordialmente dirigirse hacia actividades donde el sector privado no está dispuesto a incursionar o donde se plantean objetivos sociales que hacen impropio el retiro del Estado como prestador e incluso financiador de tales servicios (principio de subsidiariedad).
Claro está que los fondos públicos en la Argentina tendrán fuertes limitaciones y usos alternativos para atender necesidades sociales acuciantes en los próximos años, de forma tal que la atracción de inversiones privadas en estas actividades redundará en beneficios para los usuarios de estos servicios públicos pero también para quienes deben ser asistidos por el Estado en términos de acceso a la salud, educación, seguridad, justicia, etc.
Las pautas generales resultantes, a ser instrumentadas en cada sector según sean las especificidades respectivas, tienden a asegurar el más pronto acceso de la población a los servicios básicos, la adecuada calidad de los mismos, y la menor tarifa compatible con los objetivos anteriores. La previsibilidad de las decisiones regulatorias que deban aplicarse en el futuro contribuirá claramente a estos objetivos, ya que permitirá atraer nuevas y mayores inversiones con menores exigencias de rentabilidad y sin garantías artificiales que violen el principio constitucional del art. 42.
A su vez, estos objetivos son mejor satisfechos a partir de la transparencia del proceso regulatorio, permitiendo tanto corregir a tiempo desvíos en la instrumentación de la legislación vigente como dotar de legitimidad social a políticas públicas frecuentemente conflictivas.
El Marco Regulatorio General que el Proyecto implementa se ajusta a las prácticas modernas en materia de servicios públicos que procuran separar las distintas etapas de la industria para permitir así el máximo grado posible de competencia en aquellos sectores donde ésta es posible, evitando aglutinarlas con reglamentaciones genéricas que, más allá de sus intenciones declaradas, son perjudiciales para los intereses y derechos que protege la Constitución en la medida en que favorecen la ingerencia del poder político con descuido de los aspectos técnicos.
Al mismo tiempo, crea, y no destruye, condiciones de seguridad jurídica comparables con las de países limítrofes para evitar que las inversiones se canalicen solamente hacia ellos y nuestro país pase de exportador a importador de ciertos servicios públicos. Al establecer de esta manera una política de respeto de los derechos adquiridos de los actuales prestadores, el Proyecto adopta una visión de largo plazo en pro de generar una nueva corriente de inversiones al sector para contemplar así el interés de los futuros usuarios y apoyar el desarrollo tecnológico de los servicios públicos con énfasis en los proveedores nacionales.
Principios considerados en el proyecto
El proyecto encuentra basamento en un dato empírico y conceptual, a saber: no son los actores privados los suministradores naturales de protección social (cfr. Guido Risso, "E.D.", 13/8/03).
Advierte el inc. 1 del art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 75, inc. 22, C.N.): "Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho...".
La doctrina ha definido al servicio público como la prestación que efectúa la administración pública en forma directa e indirecta para satisfacer una necesidad de interés general. Nota singular y distintiva del servicio público es que se halla sujeto a la titularidad intransferible e inajenable del Estado, quien podrá cumplir la prestación en forma directa o a través de terceros mediante la concesión pertinente. En este último supuesto, la relación entablada será de derecho público. Esa concesión no eximirá al Estado de sus deberes de control y fiscalización (cfr. Manuel María Diez, "Manual de derecho administrativo", Ed. Plus Ultra, Bs. As., 1981; t. 2, págs. 11 y sigts.; Marienhoff, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", Abeledo-Perrot; Bs. As., 1981, págs. 18 y sigts.).
De lo expuesto se deduce que la entrega en concesión responderá exclusivamente a la ponderación circunstancial de conveniencia, en mira a la consecución del interés público, que realice el legislador de acuerdo con las contingencias del momento histórico preciso.
Asimismo, toda concesión supone un privilegio a favor del prestador (cfr. Juan Bautista Cincunegui, "L.L.", t. 1997-A, pág. 792) y, por consiguiente, los alcances de la misma deben ser interpretados con carácter restrictivo (cfr. Agustín Gerdillo, "L.L.", 14/2/95). Ha remarcado la jurisprudencia que "El derecho de los concesionarios de servicios públicos no puede ir más allá de lo que la concesión define y enumera. Por ende, toda duda que se suscite al respecto deberá ser resuelta en sentido adverso al concesionario, ya que nada debe tenerse por concedido sino cuando es otorgado en términos inequívocos o por una implicancia clara" (CNRFed. Contencioso administrativo, Sala IV, 23/12/96, "Impsar S.A. c./Ministerio de Economía y Servicios Públicos", "L.L.", 20/2/98).
Queda en claro que esa delegación que resuelve el Estado debe consignar, en el acto que concrete la concesión, las obligaciones que pesarán sobre el prestador con el fin determinante de satisfacer el bien común. No podrá éste, en consecuencia, incumplir ese cúmulo de deberes, ni los que por la propia naturaleza del servicio van implícitos, como así tampoco pretender beneficios no contemplados taxativamente en el marco contractual.
Otra clave medular que emerge de lo apuntado: el Estado no es neutral. No se trata de un tercero ajeno que contempla una relación de derecho privado entre dos particulares. El Estado tiene el deber irrenunciable de controlar, fiscalizar y, en suma, hacer cumplir al prestador plenamente para satisfacer las necesidades de usuarios y consumidores; respetar, resguardar y garantizar sus derechos y, concomitantemente, procurar que los servicios públicos y actividades de interés común sean instrumentos ciertos y concretos que coadyuven al desarrollo del país.
Resulta atinado profundizar lo antedicho. No sería acertado circunscribir el interés comprometido al Estado, los usuarios y consumidores y prestadores. La problemática referida a los servicios públicos y actividades de interés público reclama una visión más abarcadora. Ello así porque, en verdad, está en juego el interés y bienestar de la ciudadanía en su conjunto. Cada integrante de la comunidad es mucho más que consumidor o usuario.
De hecho, muchos ni siquiera lo son, sumidos en la postergación y la indigencia. Son, antes que nada, sujetos de derechos por su simple condición de seres humanos, y que por eso merecen ser partícipes de una sociedad que les reconozca esos derechos y puje para su efectiva concreción en la realidad cotidiana.
Desde esa perspectiva, los servicios públicos deben ser engranaje vital de un proceso general de producción y desarrollo, contribuyendo a movilizar y activar recursos humanos y económicos. No pueden ser concebidos como un compartimiento estanco, sino como una pieza fundamental cuyo mal funcionamiento repercutirá sobre la comunidad en su conjunto. Como se ve, ceñir el tema al reducido ámbito de tres vértices, impide comprender su magnitud y complejidad, y obstaculiza generar una estrategia plena de desarrollo de los factores productivos.
Ha destacado la doctrina que "Las alusiones que aparecen en el art. 42, por ejemplo a la competencia, al control de los monopolios, al consumo, etcétera, presuponen la existencia del mercado, lo que no significa, que la libertad y la competencia en el mercado retraigan la presencia razonable del Estado en este ámbito económico del consumo, de los bienes y servicios.
Para nada ha de alentarse ni verse aquí una postura abstencionista del Estado propiciada por el art. 42, sino todo lo contrario. En efecto: todas las menciones que bajo la cobertura del 'derecho de los consumidores y usuarios' se hacen en el párrafo primero, más las puntualizaciones con su plexo de derechos apuntalan la presencia del Estado para evitar desigualdades injustas y para mantener -o recuperar, si es preciso- el equilibrio en las relaciones de consumidores y usuarios. Vigilar al mercado, frenar abusos en las prácticas comerciales, y tutelar derechos, hacen de eje a la interpretación que asignamos al art. 42". (Germán J. Bidart Campos, "Manual de la Constitución reformada", Ed. Ediar, Bs. As., 1998, t. II, págs. 92/3.)
Por otra parte, no cabe ignorar que los prestadores persiguen legítimamente en el ámbito de una economía abierta el lucro a través de su actividad. Es sano, pues, entenderlos sometidos, en el ejercicio de una prestación que voluntariamente escogieron en búsqueda de ganancia propia, al riesgo empresario común a todos los agentes económicos. No obstante, toda vez que por libre elección se colocan como responsables directos e inmediatos frente al interés social, con mayor rigor y diligencia deberán cumplir sus compromisos, actuando con la buena fe exigible a todo colaborador del Estado.
Análisis del proyecto
En sus primeros dos artículos, el Proyecto fija el objetivo y el ámbito de aplicación de la ley. Lo hace, por una parte, respetando el sistema federal y las autonomías provinciales al reservar para la jurisdicción nacional sólo aquellos servicios cuya prestación, al exceder el marco de una jurisdicción local, queda comprendida por la noción de comercio interprovincial cuya regulación está constitucionalmente reservada al Congreso nacional.
El artículo 2º enumera, con referencia a un Anexo, las actividades que actualmente deben ser consideradas servicios públicos y fija las pautas para la inclusión futura de otras que cumplan los tres recaudos básicos: atención de necesidades generales, condicionantes naturales que impidan razonable competitividad y declaración por ley del Congreso.
Se declara la inmediata aplicación del marco general a los marcos regulatorios sectoriales vigentes, pero respetando los derechos adquiridos de los actuales prestadores.
Fijadas las políticas del marco regulatorio general, como principios de accesibilidad, universalidad, igualdad, continuidad, calidad, transparencia y participación son los que recoge la más reciente normativa de la Unión Europea. Ellos combinan las reglas tradicionales de los servicios públicos con aspiraciones modernas que contemplan valores sociales y políticos sin mengua de la eficiencia y el progreso tecnológico.
El Proyecto contempla la diferente presencia del Estado en cada faz de los servicios públicos. En su faz regulatoria ella debe ser exclusiva y, por imposición constitucional, tener base legislativa. En la faz de control, el rol del Estado es protagónico pero no exclusivo por cuanto debe contemplarse la valiosa contribución de las asociaciones de usuarios y consumidores.
Por último, en la faz prestacional de los servicios públicos el rol del Estado es subsidiario, permitiendo así que las inversiones públicas -que dependen de recursos siempre escasos- se orienten fundamentalmente a las prestaciones asistenciales donde el mercado ciertamente no actúa. A fin de no ocultar el verdadero costo social de la prestación estatal se exige que el costo de capital de los recursos que el Estado emplee en dicha prestación sean volcados en cada Ley Anual de Presupuesto, como recaudo de transparencia y concientización pública.
En este sentido el Proyecto está inspirado en lo que bien puede llamarse la ética del servicio público que busca compatibilizar la idea del servicio universal con las posibilidades reales de la sociedad y de las economías nacionales. Defiende la solidaridad, pero entiende que ésta se debe no sólo entre los distintos sectores de la sociedad en un momento dado (la solidaridad "intra-generacional") sino también entre las distintas generaciones (la solidaridad "inter-generacional").
Precisamente, ha sido la concepción egoísta de cada generación que ha buscado aprovechar en su exclusivo beneficio las inversiones de las generaciones anteriores sin hacer, a su vez, el sacrificio que involucra generar los fondos que sufraguen las inversiones que beneficiarán a generaciones futuras, lo que llevó a la descapitalización de los servicios públicos argentinos durante décadas. Egoísmo éste que constituye una verdadera receta para la decadencia y cuya entronización como política de gobierno permite ganar elecciones sólo a costa del futuro del país.
El Proyecto rescata asimismo el principio de transparencia tanto en la etapa de adjudicación como en la de la prestación del servicio. En la primera, lo hace no solo exigiendo la licitación pública para la adjudicación de habilitaciones en aquellos sectores donde la competencia no es posible, sino también fijando reglas para que esas licitaciones no se adjudiquen simplemente a quien más promete aunque luego sea quien menos cumple, corrigiendo así una corruptela que se pudo observar en algunas privatizaciones llevadas a cabo en nuestro país. En lo que hace a la transparencia en la etapa de prestación ella se defiende exigiendo información que torne ostensibles los costos, subsidios y compensaciones que cada actividad involucra o exige y controlando especialmente las contrataciones de los prestadores con empresas vinculadas.
La generalidad que corresponde a una ley abarca a todos los servicios públicos, son las reglas que deberán respetar los marcos regulatorios sectoriales.
En primer lugar, se reitera la vigencia del principio de favorecer la competencia en los mercados que ha merecido jerarquía constitucional a partir de la Reforma de 1994. El Proyecto busca, pues, instrumentar el art. 42 de la Constitución Nacional, donde se marca claramente la valoración de la competencia y se establece la acción regulatoria directa cuando tal competencia no es posible, de forma tal que, por dicho mandato constitucional, la regulación de servicios públicos debe aprovechar toda competencia posible, e intervenir para replicar los resultados que corresponden a tal situación competitiva.
Se prevé que los marcos regulatorios sectoriales deberán establecer procedimientos de audiencia pública o mecanismos similares de participación ciudadana, enumerando claramente los supuestos en que ellos son necesarios a fin de evitar que la confusión al respecto permita demorar la implementación de cualquier decisión regulatoria. Dada la frecuencia con que se observan intereses particulares contrapuestos en materia de servicios públicos, el punto debe ser por ello cuidadosamente ponderado en cada marco sectorial.
El principio de transparencia aparece nuevamente tanto en la selección de los prestadores como en la selección de sus proveedores. A este último respecto, la transparencia exige también que se evidencie el sobrecosto que las políticas de provisión local puede significar, a fin de que las autoridades y los mismos usuarios tengan una clara visión del respectivo costo de las políticas públicas al respecto.
También la experiencia indica que así como se debieron encarar sobre la marcha situaciones de indigentes con serias dificultades para afrontar el pago de los servicios esenciales, es ahora conveniente incluir algunos criterios directores permanentes. Estas falencias, y otras, deben ser analizadas bajo la perspectiva mas amplia de la historia de los servicios públicos en nuestro país, para evitar que la inmediatez en el tiempo invierta la magnitud de los errores a lo largo de dicha historia
Por último, la reglamentación de las tarifas sociales y del mantenimiento del servicio aun en caso de mora en el pago, se deja librado a cada marco sectorial ya que el tema sólo es pertinente en los servicios públicos que atienden necesidades personales e impostergables.
Se establece algunos lineamientos básicos para la constitución y funcionamiento de los Entes Reguladores, que deben ser sancionados mediante leyes específicas. A este respecto el Proyecto procura defender su independencia y su carácter técnico. El Estado necesita cuadros técnicos que conozcan a fondo la problemática de los servicios públicos, objetivo éste que se subalterniza al politizar a los Entes Reguladores convirtiéndolos en meras dependencias del ministerio respectivo, y designado funcionarios a dedo y no por concurso de méritos y antecedentes.
La participación de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires en los servicios públicos que funcionen en sus territorios, así como de las asociaciones de consumidores y usuarios, está prevista con la prudencia que exige su visión necesariamente parcial de la problemática. Otorgarles voto en los órganos de conducción obligaría a optar entre aumentar desmedidamente el número de sus integrantes o volcar el peso decisorio hacia una de las partes, con pérdida del carácter independiente e imparcial del Ente Regulador. La intervención de los representantes de dichas jurisdicciones y entidades en la redacción del Informe Anual del Ente Regulador permitirá a las autoridades políticas conocer sus puntos de vista sobre la actuación del Ente y adoptar, en su caso, las medidas legislativas o administrativas que se estimen necesarias.
Las reglas básicas en materia tarifaria. Luego de sentar la fórmula tradicional de tarifa "justa y razonable", el artículo regula aspectos críticos respetando, nuevamente, el principio de transparencia. Así, proscribe los subsidios cruzados con el que prestadores monopólicos podrían intentar apoyar aquellas actividades que prestan en condiciones de competencia. Condiciona los sobrecargos para financiar el servicio universal a su carácter no discriminatorio, tanto en el porcentaje que al efecto se fije como en su incidencia sobre la totalidad de los usuarios. También defiende la transparencia la regla que permita al prestador compensar contra impuestos los subsidios estatales comprometidos e impagos, ya que hace recaer sobre el fisco respectivo -y no sobre el prestador, con la consiguiente afectación de la calidad del servicio- el costo que aquél aceptó asumir con fines de solidaridad social.
Se establece como principio, la fijación de las tarifas en moneda nacional. A este respecto conviene recordar que la dolarización de las tarifas fue un arbitrio para superar la prohibición de ajustes por pérdida del valor adquisitivo de la moneda que impuso la Ley de Convertibilidad.
Cuestión distinta es la posibilidad de computar el tipo de cambio como uno de los factores que inciden en la tarifa. Pareció excesivo excluirla como regla ya que el acceso a los mercados internacionales de capital es una de las características de toda economía moderna, pero se la admite con ciertas precauciones que faltaron durante la década de 1990: el juicio del Ente Regulador sobre la conveniencia de tal financiación y su compatibilidad con el límite impuesto al nivel total de endeudamiento del prestador que establezca la respectiva habilitación. Queda claro que el prestador, mientras respete dicho nivel general, será libre de tomar financiación extranjera sin obtener la conformidad del Ente Regulador pero en este caso no podrá tener la seguridad de que se computarán las pérdidas de cambio como factor de su costo.
Se sostiene el sistema de price- cap con revisiones periódicas por considerárselo el más moderno.
Se establece asimismo el principio de que el costo de las medidas estatales locales debe ser soportado por la jurisdicción que la impuso a fin de que no se diluya entre la población en general, evitando así la posibilidad de que ciertas jurisdicciones obtengan recursos con cargo a usuarios de otras jurisdicciones.
La posibilidad de exigir nuevas metas de calidad y cobertura está expresamente prevista, prefiriéndose este sistema al de fijar inversiones mínimas obligatorias. Con ello se evita sustituir el prestador en la determinación de los sistemas y tecnologías más eficientes para alcanzar dichas metas. Tampoco interviene el Estado en la implementación de las inversiones del prestador, manteniendo así unificada la responsabilidad de este último por la operación del servicio y privándolo de razones para derivar tal responsabilidad hacia el Estado. Al fijarse tales metas se deberán tomar en cuenta las restricciones que pueda imponer el mercado de capitales, precaución imprescindible para no desembocar en exigencias irrealizables y situaciones de estéril enfrentamiento Estado-prestador.
Se norma con amplitud lo referente a las habilitaciones que se otorgarán a los prestadores. Dadas las diferentes características de los servicios públicos que la ley alcanza, y los avances continuos de la técnica, no parece posible fijar reglas rígidas, debiéndose deferirlas a los marcos sectoriales. Cabe, sin embargo, exigir a dichos marcos reglas claras respecto de la modificación unilateral de los contratos e imponer la necesidad de una ley especial para efectuar el rescate del servicio, tal como ocurre con la ley brasileña de concesiones de 1995. La posibilidad de rescate debe reputarse excepcional y no debe pender como continua amenaza sobre los prestadores, pues de lo contrario es irreal suponer que se restablecerá la corriente de inversiones.
Como Conclusión tenemos
El Proyecto constituye un ponderado avance en materia de regulación de los servicios públicos que permite superar las marchas y contramarchas que en éste, como en muchos otros sectores del quehacer argentino, tanto daño han causado a la economía y al progreso nacional.
Lo hace respetando los derechos adquiridos bajo las normas y contratos anteriores, porque sólo así se sentarán las bases que permitan recrear el flujo de inversiones hacia el sector de los servicios públicos.
Que los contribuyentes argentinos no vean una vez más, como ya ha ocurrido en nuestra historia, que sus impuestos, en lugar de aplicarse a las ingentes obras aún por hacer, se derrochan en la compra de obras que ya están hechas.
En lugar de una estéril y dispendiosa re-nacionalización o el traspaso por migajas a nuevos dueños sin capacidad inversora, las dos únicas soluciones que aparecen como posibles bajo ciertas propuestas, el Proyecto sienta las bases para que los servicios públicos sean un polo de desarrollo y no de estancamiento, y también para que contribuyan a reparar las heridas en el tejido social dejadas por la crisis económica de estos últimos años.
Lo expresado anteriormente es materia suficiente para requerir la aprobación del presente Régimen de Servicios Públicos.
Proyecto

ANEXO

ANEXO I - SERVICIOS PUBLICOS Y ACTIVIDADES DE INTERES PUBLICO REGULADOS POR LA PRESENTE LEY
Los servicios públicos y actividades de interés público regulados por la presente ley son:
1. Generación, distribución y transmisión de energía eléctrica.
2. Distribución y transporte de gas natural y envasado.
3. Rutas y accesos viales por peaje.
4. Provisión de agua potable y saneamiento.
5. Rutas y accesos viales por peaje.
6. Servicios portuarios.
7. Servicios aeroportuarios.
8. Servicios postales.
10. Telecomunicaciones.
11. Transporte aerocomercial.
12. Transporte ferroviario de pasajeros y carga.
13. Transporte terrestre de pasajeros y carga.
14. Vías fluviales por peaje.
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GALVALISI, LUIS ALBERTO CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia)
DEFENSA DEL CONSUMIDOR
PRESUPUESTO Y HACIENDA