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MINERIA

Comisión Permanente

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 5496-D-2011

Sumario: INVERSIONES MINERAS - LEY 24196: MODIFICACIONES, SOBRE ESTABILIDAD FISCAL DE LOS EMPRENDIMIENTOS MINEROS.

Fecha: 09/11/2011

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 170

Proyecto
MODIFICACION A LA LEY DE INVERSIONES MINERAS
ARTÍCULO 1º: Sustituir el primer párrafo del artículo 8° de la ley 24.196 por el siguiente texto:
"Artículo 8° - Los emprendimientos mineros comprendidos en el presente régimen gozarán de estabilidad fiscal por el término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de presentación de su estudio de factibilidad."
ARTÍCULO 2º: Sustituir el artículo 12° de la ley 24.196, por el siguiente texto:
"Artículo 12°. - Los sujetos acogidos al presente régimen de inversiones podrán deducir en el balance impositivo del impuesto a las ganancias, el cincuenta por ciento (50 %) de los montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales, ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada, y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económico de los mismos.
Las deducciones referidas en el presente artículo podrán efectuarse sin perjuicio del tratamiento que, como gasto o inversión amortizable, les corresponda de acuerdo con la ley de impuesto a las ganancias."
ARTÍCULO 3°: Sustituir el artículo 22° de la ley 24.196 por el siguiente texto:
"Artículo 22°. - Las provincias que adhieran al régimen de la presente ley, establecerán un régimen de compensación por los recursos no renovables extraídos, mediante el cobro de regalías mineras que no podrán cobrar un porcentaje no inferior al diez por ciento (10%) sobre el valor de boca de mina del mineral extraído. El porcentaje que se establezca para cada sustancia mineral podrá ser variado de conformidad con la cotización del producto en el mercado nacional e internacional correspondiente al período de pago."
ARTÍCULO 4°: Sustituir el artículo 22° bis de la ley 24.196, por el siguiente texto:
"Artículo 22° bis.- Se considera "mineral boca mina", el mineral extraído, transportado y/o acumulado previo a cualquier proceso de transformación.
Se define el "valor boca mina" de los minerales y/o metales declarados por el productor minero, comprendiendo los subproductos y/o derivados de la producción, como el valor obtenido en la primera etapa de su comercialización. Solo podrán deducirse como costo, los gastos directos inherentes al proceso de extracción, quedando expresamente excluido de tales costos todo tipo de importe correspondiente a amortizaciones de las inversiones.
En todos los casos, si el valor tomado como base de cálculo del valor boca mina fuese inferior en un treinta por ciento (30%) al valor de dicho producto en el mercado nacional o internacional, se aplicará este último valor con la deducción máxima del porcentaje mencionado como base de cálculo".
ARTÍCULO 5°: Sustituir el artículo 23° de la ley 24.196, por el siguiente texto:
"Artículo 23°.- Seguro Ambiental Minero- A los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones que en el ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las empresas deberán constituir un seguro de caución que cubra los daños derivados del incumplimiento de lo establecido en la legislación ambiental aplicable.
Estos daños serán aquellos ocasionados en forma directa o indirecta por la empresa, como así también los realizados por personas que se encuentren bajo su dependencia o bien por parte de contratistas o subcontratistas, además de los causados por el riesgo o vicio de la cosa.
Las pólizas que caucionen el posible daño, deberán estar a favor del Estado Provincial que corresponda en su figura de asegurado, cuyo monto será como mínimo equivalente al 5% de los costos operativos, de extracción y beneficio. Dicho monto se ajustará anualmente, en función de la evolución de cada una de las etapas, en que se encuentre el proyecto.
El riesgo asegurado incluirá todas las actividades establecidas por el artículo 5°. La cobertura se extenderá por el término de treinta (30) años posteriores a la finalización de la actividad en cuestión, para responder a posibles reclamos administrativos y/o judiciales derivados del ejercicio de las acciones previstas en la ley general del ambiente y demás legislación ambiental aplicable."
ARTÍCULO 6º: La Superintendencia de Seguros de la Nación, en el plazo de ciento ochenta (180) días de entrada en vigencia la presente ley, dictará las normas reglamentarias pertinentes a los fines de la operatividad del seguro establecido en el artículo precedente.
ARTÍCULO 7°: Invítase a las Provincias a adherir a la presente ley.
ARTICULO 8°: La presente ley comenzará a regir al día siguiente de su publicación.-
ARTICULO 9°: De forma.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El marco jurídico establecido por la ley 24.196, conocida como "ley de inversiones mineras" ha entrado en crisis por los diversos cuestionamientos que viene sufriendo desde diversos ámbitos de la sociedad, ya sea por movimientos ambientalistas u organizaciones que abogan por un sistema tributario progresista y por una mayor participación en la renta del sector por parte del Estado.
Los puntos más controvertidos de este plexo normativo son la estabilidad fiscal prolongada, el monto inadecuado de las regalías, y el establecimiento del fondo de prevención especial, por la propia empresa, previsto en el artículo 23° de la citada ley 24.196, para todos los cuales propongo modificaciones de la actual ley, con la expresa posibilidad que las provincias puedan adherir al nuevo régimen.
En función de ello, pasaré a analizar:
Modificación del régimen de estabilidad fiscal
La estabilidad fiscal instituida por el artículo 8° de ley 24.196 de inversiones mineras consiste, en síntesis, en el compromiso del Estado que por el plazo previsto en la ley no incrementará la carga tributaria de los emprendimientos mineros comprendidos en ese régimen, tomando como referencia la resultante de las normas vigentes al momento de presentación del estudio de factibilidad.
Según la Corte Suprema de Justicia de la Nación, este instituto, implicó una limitación que se "autoimpuso" el propio Estado, asegurando a las empresas que encaren emprendimientos mineros la estabilidad fiscal por un plazo de treinta años manteniendo la ecuación económico financiera tenida en cuenta al presentarse el estudio de factibilidad. Este instituto persiguió el propósito de promover las inversiones en el sector minero, cuando el precio de estas materias primas no era tan rentable como en la actualidad.
A mi criterio y sin perjuicio de que la Constitución Nacional autorizaría al Congreso a dictar esa clase de normas (art. 75, inc. 18), la misma requiere un plazo razonable que responda a las situaciones coyunturales de un periodo determinado y no un plazo que contraría - a mi criterio- al progresismo tributario como a los principios básicos de la justicia tributaria, por lo que como primer objetivo del presente proyecto propongo la disminución del periodo de estabilidad, estableciendo un plazo razonable que a mi criterio sería de cinco (5) años.
El actual sistema de estabilidad fiscal implica una autolimitación exorbitante de la política fiscal de un Estado democrático moderno, en tanto que impide realizar reformas tributarias progresivas que tengan como eje la capacidad tributaria de los sujetos pasivos.
El financiamiento del Estado democrático moderno debe repartir su carga tributaria en función de la justicia de la tributación, que necesariamente conllevan la aplicación de los principios de generalidad, igualdad y proporcionalidad en la imposición, y como enseña Gustavo J. Naveira de Casanova en su obra "Régimen Tributario Argentino" (Ed. Abeledo Perrot, ed.2010) pág. 13 y ss. "de acuerdo con el postulado de redistribución es necesario estructurar el conjunto de la política tributaria de manera que la distribución interindividual de las cargas tributarias discurra progresivamente, por encima de las proporciones necesarias para la realización del principio de la capacidad de pago, a fin de conseguir de esta manera una redistribución de la renta y riqueza que sea compatible con la concepción dominante, se considere justa; la redistribución habrá de consistir en una disminución de las diferencias en la distribución primaria provocada por el mecanismo y la fuerza del mercado.".
Solo ampliando las posibilidades de llevar a cabo una política fiscal razonable se puede desarrollar un modelo de país productivo, redistributivo y sostenible en el tiempo. Establecer autolimitaciones de plazos excesivamente extensos, conlleva a la pérdida del Estado de su facultad jurídico-política de variar las cargas fiscales que se corresponda con las necesidades de la coyuntura y que asegure una adecuada respuesta a eventuales crisis económicas nacionales e internacionales actuales y futuras.
Derecho comparado
En cuanto al régimen denominado de "estabilidad fiscal" de la ley 24.196, si lo comparamos con otros países de nuestra región vemos que mientras en Argentina la estabilidad fiscal está garantizada por treinta años, en Perú [Son 15 las compañías mineras que suscribieron 18 convenios de estabilidad tributaria con el Estado durante los años noventa y que ahora a partir de la reforma legislativa impulsada por el Presidente Humala pagarán un nuevo gravamen que establece tasas entre 4% y 13,12%, en función del margen operativo] el período es de la mitad de tiempo (quince años) y en Honduras de una tercera parte de lo otorgado por nuestro país (diez años).
En Perú el día 22 de septiembre de 2011 su Parlamento modificó la ley 28.258 que regula el régimen tributario en materia minería, aprobando tres proyectos de ley que aumentan las tasas de regalías y fijan nuevas contribuciones "especiales" para las mineras, en un profundo cambio al régimen tributario de un rubro clave para la economía de Perú.
Bajo el nuevo esquema, las mineras que no tienen contratos de estabilidad tributaria pagarán regalías de entre un 1% y un 12% sobre sus utilidades operativas [Chile tiene un impuesto sobre la utilidad de 20% y una escala de regalías de 4 a 9% sobre ventas que se elevará de 5 a 14% después del 2012, muy similar a la escala que tenía Perú de 1 a 3% sobre ventas, ahora reemplazada]. En el actual sistema se aplican regalías de entre un 1% y un 3% por ciento a las ventas [Agencia Reuters del 22 de Septiembre de 2011].
Asimismo, esas mineras desembolsarán un "impuesto especial" de entre un 2% y un 8,4% sobre las utilidades operativas, e inclusive se modificó el régimen de las empresas que gozan de convenios de estabilidad tributaria -en su mayoría extranjeras- que pagarán un "gravamen especial" con una tasa de entre un 4% y un 13,12% por ciento sobre sus utilidades operativas.
Estabilidad fiscal por un plazo razonable.
En función de lo expuesto, la presente iniciativa busca establecer un plazo sensiblemente inferior al vigente, el cual a mi criterio debería ser de cinco (5) años, por resultar dicho plazo una media de la extensión de los proyectos mineros, con lo que tales proyectos tendrán asegurada la estabilidad fiscal durante la primera parte del proyecto, asegurando con ello que realicen con la suficiente diligencia las inversiones adecuadas sin especulaciones coyunturales abonadas por un extenso e irrazonable plazo de estabilidad fiscal.
Modificación del régimen de regalías
La regalía es una compensación que se paga a las provincias, por la explotación y apropiación del mineral y el consecuente empobrecimiento que sufre el territorio y la comunidad. Es así que consiste en una suerte de precio que paga quien se apropia de un recurso natural, propiedad y dominio originario de las provincias. En este sentido el profesor Eduardo Pigretti ha esbozado que las regalías implican siempre para quien paga el reconocimiento de un título de dominio a favor del acreedor [PIGRETTI, Eduardo A. "Análisis doctrinarios y jurisprudencial del concepto regalías mineras, En:Actas del I Encuentro Nacional de Derecho Minero-CABA Buenos Aires, 1997].
Entonces vemos que las regalías no son impuestos, si así fuere considerado, tanto la Nación y los Estados provinciales estarían fijando como base imponible para cobrar el impuesto un bien que es propiedad de las provincias, conforme lo establecido por el artículo 124 de la Constitución Nacional, así como por el artículo 7º del Código de Minería, que reconocen el dominio originario y privado de los minerales a favor de la Nación o de las Provincias según el lugar en donde se encuentren y la caducidad de toda concesión hace que el dominio de la Mina vuelva al patrimonio privado del Estado [D'anna, Julia: "Régimen Legal en inversiones mineras", publicada en Anales, Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Año 7, PAGINAS 308 a 318]
Existen numerosos antecedentes parlamentarios en esta Honorable Cámara de Diputados de la Nación, que procuran establecer un régimen más justo y equitativo de regalías mineras, entre ellos me permito citar: Expte. 0544-D-09, de la Diputada Daher; Expte. 0641-D-09, de la Diputada Moisés; Expte. 6335-D-09, de los Diputados Tomas, Gioja, Godoy y otros, Expte. 6362-D-09, de los Diputados Ibarra E. y Merlo M., Expte. 8233-D-10 del Diputado Paredes Urquiza. A su vez, en la Honorable Cámara de Senadores también existen múltiples proyectos de reforma de la alícuota, entre ellos el expediente S-402/10 del Senador Cesar Gioja por el que expresamente se establece que las regalías son una "compensación por el agotamiento de los recursos naturales no renovables", el expediente S-1593/11 del senador Castillo, el expediente S-2091/11 de los senadores Higonet y Verna, y el de la Senadora Di Perna, expediente S-941/11.
En los proyectos supra mencionados se realiza una compilación de normativa de derecho comparado, la cual permite observar como los países desarrollados establecen políticas de regalías considerablemente mayores a las que establece nuestro país a través del Código de Minería. Así, por ejemplo, en los EEUU en el caso de la producción de cobre y otros minerales metálicos como el oro, se cobra a nivel federal una tasa de impuestos a las utilidades, progresiva, que fluctúa entre un 15% y un 35%.
Un caso paradigmático es el de Australia, en donde en el año 2010 el Gobierno Federal de dicho país propuso un impuesto del 40 por ciento, pese al férreo lobby de empresas mineras, el gobierno logro sancionar el proyecto e implantar el impuesto aunque con una tasa un poco inferior en algunos casos. El impuesto gravará con un 40% o 30 % (según corresponda) la renta minera a partir del 1 de Julio del 2012.
Asimismo en Chile, mediante una modernización del Decreto Ley 600, se modificó las alícuotas de las regalías por el cual la actividad minera quedará cargada con alícuotas del 5% y 14%, existiendo un período de transición de tres años (2010, 2011 y 2012), donde la tasa es de entre el 4% y el 9%.
Un aumento en las regalías permitiría aportar un sustento económico mayor en el desarrollo del federalismo que establece nuestra Carta Magna y compensar adecuadamente a las provincias por el agotamiento de sus recursos no renovables, con lo cual las mismas podrían derivar dichos fondos para acciones políticas que aseguren la sustentabilidad de poblaciones y regiones impactadas por los proyectos mineros.
Entendemos que el aumento de las regalías se condice con los lineamientos de la cláusula de progresividad del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional, la cual prescribe que el Congreso de la Nación sancionará normas para "Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía...".
El aumento propuesto es de naturaleza flexible, pues fija un mínimo del diez por ciento y no fija máximo, para que las provincias lo adecuen en función del impacto del proyecto y el valor del producto en el mercado nacional e internacional, estableciendo dicho parámetro como elemento decisivo en el establecimiento de la alícuota, el cual por un lado responde a razones de equidad en virtud del aumento exorbitante del precio de los minerales [Como indicador relativo de la variación de precios se muestra que para el oro, el mismo rondaba los u$s 200 por onza al momento de sanción de la ley 24.196, mientras que hoy oscila en los u$s 1.745 por onza. El cobre tuvo un precio que osciló u$s 0.75 por libra desde mediados de los años noventa hasta el año 2002, momento que se inicia un incremento del mismo hasta los u$s 4.06 por libra en el corriente año (Expediente N° S-1448/11 del Senador Marcelo Guinle). Así también En 1999 el precio de la plata era de U$S 6 dólares por onza, alcanzando los U$S 18 en 2010] que conlleva un aumento correlativo de la tasa de ganancia, y por el otro, al derecho de las provincias a la percepción proporcional de una regalía que se condiga con la progresiva perdida de una fuente de riqueza no renovable. Sin dudas entonces, las regalías funcionan como modo de compensación por el agotamiento del patrimonio provincial.
En orden a lo expuesto, la modificación proyectada otorga mayores herramientas a las provincias para captar la rentabilidad extraordinaria frente a la variación que surja del mercado específico según el mineral del que se trate, y por ende posibilita que el dueño del recurso participe adecuadamente de la renta del mismo.
Modificación del Valor de "Boca de Mina"
En el año 1999 se sancionó la ley 25.161, la cual incorporó el artículo 22 bis que define qué debe entenderse por valor boca mina. A partir de ese entonces, el valor se establece luego de descontar costos de producción, transporte, seguros, costos de trituración, molienda, comercialización y costos por fundición y refinación, en síntesis el valor sobre las actuales regalías no recae sobre el valor de venta o de facturación, sino que primero hay que descontarle todos esos costos de producción y recién ahí se calcula el porcentaje.
Entonces el pago de las regalías no recae sobre el valor de venta o facturación sino que previo a ello deben deducirse los diversos gastos operativos que el Estado provincial no controla.
Esta situación provoca un serio menoscabo en la economía e intereses de las provincias, pues al permitir la deducción de los costos de producción para establecer la base imponible el valor boca de mina resulta ser un valor variable en orden a los costos de explotación de cada sujeto, y concretamente la eventual ineficiencia del mismo recae en un perjuicio del titular de las regalías, lo que a mi criterio determina que lo percibido inclusive sea sensiblemente menor a lo que hubiere correspondido por razones de equidad y justicia.
En orden a lo expuesto, la proyectada modificación del artículo 22 bis de la ley 24.196, tiene como antecedente el proyecto de los senadores Gioja en el Expediente S-402/10 e Higonet y Verna en el Expediente S-2091/11, que avanzan sobre una necesaria y justa redefinición del concepto de "boca de mina" acotando los costos deducibles para su determinación, y hasta colocando un porcentaje máximo de deducción del valor de mercado del mineral, el cual no podrá ser superior al treinta (30%) por ciento.
La presente iniciativa busca saldar las situaciones desproporciónales que se dan en la actualidad, por ello promueve una reducción de los costos a deducir para establecer el precio sobre el cual se aplica la alícuota de las regalías.
Incorporación del seguro ambiental minero
En virtud de la preponderancia del principio precautorio en materia ambiental y en razón de que la actividad minera no debería conllevar daños ambientales de magnitudes inaceptables, a través de esta iniciativa se pretende reforzar los mecanismos de protección ambiental.
Como consecuencia de esto, la iniciativa prevé la modificación del artículo 23 de la 24.196, estableciendo un seguro ambiental minero, en un todo concordante con lo establecido en la ley general del ambiente -ley 25.675- que en su artículo 22° establece que "Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación." De esta manera aquellos que participen de esta actividad contaminante por naturaleza, deberán contratar un seguro ambiental mínimo que permita financiar las medidas de recomposición del daño generado por la actividad, pero previendo que el plazo por el que deba responder sea el acorde con la naturaleza del eventual daño, sus manifestaciones y antecedentes internacionales en la materia.
En razón de la importancia de la cuestión se establece un monto mínimo de la póliza, el cual es equivalente al establecido por el actual fondo de previsión especial.
Pero a diferencia del sistema actual, la presente iniciativa permite una evaluación dinámica de los riesgos y no estática como lo hace el actual artículo 23 de la ley N° 24.196, determinándose que sea la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACION, el organismo encargado de reglamentar el Seguro Ambiental Minero para lograr la inmediata y máxima operatividad del mismo.
Por todo lo expuesto precedentemente y por la relevancia productiva, ambiental y económica que sustenta esta iniciativa es que solicito a mis pares el acompañamiento a esta iniciativa legislativa.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
PAIS, JUAN MARIO CHUBUT FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
CEJAS, JORGE ALBERTO RIO NEGRO FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
MINERIA (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA