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ECONOMIA

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P03 Oficina 306

Jefe CPN. SILVA SANDRA BEATRIZ

Jueves 11.30hs

Of. Administrativa: (054-11) 6075-2353 Internos 2353

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 3973-D-2008

Sumario: CODIGO ADUANERO, LEY 22415: DEROGACION DE LOS ARTICULOS 749 Y 755 Y DE TODO OTRO QUE IMPLIQUE DELEGACION DE FACULTADES, FIJACION DE UNA ALICUOTA MAXIMA DE 33 % A LOS DERECHOS DE EXPORTACION. MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 1 Y 4 DE LA LEY 23843 (SOBRE EL CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO).

Fecha: 24/07/2008

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 93

Proyecto
Artículo 1.- Derogase los artículos 749 y 755 de la ley 22415 denominada Código Aduanero, como así también toda norma que contenga implícita o explícitamente delegación de facultades en materia tributaria conforme lo previsto en la Constitución Nacional.
Artículo 2.- Se establece como tope máximo de tributación en concepto de derecho de exportación el Treinta y Tres (33%) por ciento, a partir del primero de noviembre de 2008, para los productos agropecuarios de cereales y oleaginosas correspondientes a la campaña y cosechas a realizarse en el periodo 2008-2009, sobre los valores de comercialización de dichos productos en el mercado a futuro.
Artículo 3.- Derogase el Decreto 1176/2008 y la Resolución 125 del año 2008, y sus modificatorias Resoluciones 64/2008- 284/08- 285/08-180/08-181/08-182/08, dictadas por el Ministerio de Economía y Producción, como así la Resolución emitida por la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) Nº 543/08 relacionada con la resolución a derogarse.
Artículo 4.- Dejar sin efecto todo acto administrativo que fuera concretado para poner en funcionamiento y operatividad de las citadas normativas enunciadas en el artículo 3, en cualquiera de las jurisdicciones de la Administración Nacional
Artículo 5.- Derogase los artículos 749 y 755 de la ley 22415, denominado Código Aduanero.
Artículo 6.- Modificase los artículos primero y cuarto de la ley 23243 correspondiente a la creación del Consejo Federal Agropecuario, y se reemplaza el artículo 7 de dicha ley, que quedarán redactados de la siguiente manera:
- Artículo 1.- Crease el CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO, como Ente descentralizado, con autarquía técnico-administrativa, en jurisdicción de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y Producción, que deberá incorporarlo en su Organigrama operativo, como organismo de asesoramiento y consulta por parte del Poder Ejecutivo en todas aquellas cuestiones atinentes al sector agropecuario y pesquero, que por su impacto en las economías regionales o provinciales así lo requieran.
- A tal efecto, en el seno del CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO se constituirán comisiones regionales y por actividad. El funcionamiento y número de dichas comisiones será establecido por la reglamentación que determinará la Autoridad de su jurisdicción
- Artículo 4.- Son funciones del CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO:
Proponer acciones coordinadas en los sectores públicos nacionales y provinciales en función de la definición y el cumplimiento de las políticas agropecuarias y pesqueras.
Proponer las medidas destinadas a lograr la complementación y eficiencia de la actividad gubernamental de las distintas jurisdicciones en materia agropecuaria y pesquera.
Analizar los problemas del sector agropecuario y pesquero que interesen a más de una provincia o aquellos que siendo del interés de una provincia incidan en el interés nacional, proyectando soluciones para cada caso.
Colaborar y asesorar para la ejecución de:
Plan nacional para el desarrollo agropecuario, agroalimentario, agroindustrial, agro servicios y forestal sustentable; Plan nacional por emergencias agropecuarias; bases normativas del proceso de transformación y desarrollo del sistema agropecuario y agroalimentario sustentable; Criterios y organización para la asignación de cupos de exportación de cortes enfriados de carne bovina en la cuota Hilton; Programa de promoción de la producción de leche y productos lácteos; Plan y fondo de transformación de la agricultura y ganadería argentina
Dictaminar en las consultas que le formule el Poder Ejecutivo.
- Artículo 7.- El Consejo Federal Agropecuario será asesorado por los organismos descentralizados que operan en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, como: INTA- SENASA- ONCCA-INASE-INIDEP- INV, cuando así lo requiera.
Artículo 7.- De forma

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El día 10 de marzo pasado el Ministerio de Economía y Producción, resolvió por dicha norma fijar Derechos de exportación. Fórmula de determinación aplicable a determinadas posiciones arancelarias correspondientes a cereales y oleaginosas, que rigen en la Nomenclatura Común del Mercosur, consignadas en el Anexo XIV de esa norma.
La puesta en vigencia dicha Resolución motivó un conflicto y una crisis en el país, con una duración de 127 días hasta que el Senado de la Nación rechazara la media sanción de la Cámara de Diputados que ratificaba la Resolución 125/08 del Ministerio de Economía y Producción, con el agregado de convalidar las atribuciones en materia de derechos de exportación del Poder Ejecutivo, delegando así en forma permanente la delegación del Congreso Nacional para dictar esas normativas. La sanción correspondía al proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo que determinaba lo anteriormente señalado.
Durante el período del 11 de marzo al 17 de julio el país prácticamente paralizó la economía, por la resistencia del sector agropecuario de aceptar la normativa en cuestión.
El presente proyecto plantea la necesidad de refirmar la absoluta potestad y atribuciones del Congreso, estipuladas en los artículos 4, 7, 17 y 29 de la Constitución Nacional, como las atribuciones fijadas en los incisos 1, 2, 3, 4, 5 y 76 del artículo 75, a efectos del establecimiento de tributos, impuestos de toda índole, como así la preservación del derecho de propiedad y el principio de no confiscatoriedad de bienes en materia tributaria.
Por ello nos encontramos ante dos situaciones relevantes que no se pueden pasar por alto:
1. Mediante Resolución Ministerial no se pueden fijar tributos, sean aranceles, retenciones o cualquier otra percepción impositiva, por disposiciones Constitucionales que analizaremos mas adelante
2. La Resolución además establece valores que fijan incrementar las retenciones en algunas posiciones arancelarias que superan el 33%, que es el límite que ha fijado en su jurisprudencia la Corte Suprema de Justicia y mantiene desde hace años, caracterizando al excedente de ese porcentual con carácter confiscatorio. (Fallos: 209:114, 125/126 y 210:310, 320, considerando 6°, entre muchos otros). Incluso hay fallos posteriores mas recientes que avalaron los actuales integrantes del alto Tribunal Dra. ELENA I. HIGHTON de NOLASCO. Y el Dr. E. RAUL ZAFFARONI -
Hay otros condimentos para considerar que analizaremos con estas dos cuestiones.
Las retenciones, son inconstitucionales" El constitucionalista Gregorio Badeni dice que esos impuestos deben ser fijados por el Congreso. "Las retenciones son inconstitucionales". Así, sin dudar ni un segundo, el Dr. Gregorio Badeni, un experto en materia de temas constitucionales, se refiere al esquema de retenciones fijado por el Gobierno, que no se ajusta a la letra de la Constitución
El Poder Ejecutivo no puede legislar sobre los impuestos federales, tal como son los derechos de exportación. Según la Constitución, esa acción recae sobre el Poder Legislativo y así lo establece el artículo 75, donde se especifica que corresponde al Congreso Nacional "Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación".
El principio por el cual los impuestos los fija el Congreso tiene una larga historia. Badeni grafica que la "Carta Magna inglesa de 1215 fue la que fijó límites para que el rey Juan Sin Tierra no pudiera disponer de la carga impositiva sobre sus ciudadanos".
Por otra parte un Ministerio resulta incompetente en razón de jerarquía institucional, (grado) y por tratarse materia tributaria, y además concesiones y privilegios temporales (artículo 75 inciso 18 de la CN).
No solo resultaría violatoria de las más elementales normas constitucionales, ya que además afecta el interés económico de los inversores, productores y consumidores al incidir la modificación de dicho derecho de exportación como "Tributo" incorporado al derecho arancelario vigente, directamente en los costos de de productos de consumo masivo.
Se vulnera obviamente la letra constitucional; toda vez que el Ministerio de Economía al crear un impuesto o trasladar arbitrariamente su carga a un sector de la sociedad (en este caso el sector agropecuario) o "armonizar" la aplicación de uno existente, mediante una simple resolución o un aumento de "retenciones con fines de carácter tributario, al margen de toda norma legal avasalló la garantía prevista en el artículo 17 de nuestra Constitución Nacional, como así también lo dispuesto en los artículos. 4° y 75 inciso 2 de la Carta Magna que exigen la sanción de una ley formal para la creación de tributos.
La resolución cuestionada vulnera estas disposiciones constitucionales.
La cuestión está contra los tratados en materia de Derechos Humanos con jerarquía constitucional (artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional. La correlativa obligación del Estado de adoptar normas encaminadas a conseguir un desarrollo económico y social constante y la ocupación plena y productiva mediante la preservación de su fuente de trabajo (artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 8 inciso b) en función del artículo 6, incisos. 1 y 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
El Poder Ejecutivo Nacional ha creado un impuesto por Resolución Ministerial y el producido de su recaudación se desvía de la obligada distribución con las provincias. Se vulnera lo dispuesto en la Constitución Nacional en tanto que la Resolución no fue ratificada expresamente por ninguna nueva ley.
En efecto, el incremento que lleva el valor del arancel se afirmo públicamente era, para disminuir riesgos de financiamiento del estado ante la crisis de Wall Street y en la Resolución se asevera que "... la modificación propuesta del esquema de derechos de exportación aplicables a un subconjunto clave de cereales y oleaginosas constituye una herramienta apropiada para solucionar los problemas previamente mencionados." Esto claro esta modificando la aplicación de dicho tributo.
En virtud de la reforma constitucional efectuada en 1994, el nuevo artículo 76° expresamente prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, "salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca"
Existe jurisprudencia de la Excma CSJN; estableciendo que ninguna carga tributaria pueda ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones. El principio de reserva de la ley tributaria es de rango constitucional y propio del Estado de Derecho y únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria, este principio no puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica interna", debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental.
Tampoco admitió la Corte que ninguna carga tributaria pueda ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones. Agregó que el principio de reserva de la ley tributaria es de rango constitucional y propio del Estado de Derecho y que únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria. De acuerdo con la Corte, este principio no puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica interna", debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados.
La Corte fue terminante en negar al Poder Ejecutivo la facultad de imponer tributos (ver CSJN V.103 XXV "Video Club Dreams c/Instituto Nacional de Cinematografía s/Amparo" fallada el 6 de junio de 1995 con cita expresa de la doctrina de Fallos 248: 482; 294: 192; 303: 245; 305: 134, entre otros).
Con mayor razón, entonces, resulta inconstitucional la creación de un Tributo, por medio de una Resolución.
Nuevamente aquí el PEN pretende legitimar su proceder en una supuesta delegación de facultades legislativas. Esta pretendida justificación no se sostiene por las siguientes razones:
- se recrea el antiguo derecho de "pontazgo" de la época colonial proscrito por la Ley Fundamental. La prueba está que la propia resolución utiliza como criterio a los fines de la fijación de los derechos no un valor relacionado con producción del producto sino con el valor del mismo o su cotización es decir con la eventual que lo relaciona al crecimiento del valor del producto y con la capacidad contributiva de los productores.
- Lo cual se hace extensible a este supuesto lo anteriormente manifestado en este escrito sobre el principio de reserva legal en materia tributaria (art. 4°, 17° y 75° inc.1° y 2° de la Constitución Nacional). Esto por supuesto sin dejar de advertir que ni aún una ley del Congreso podría imponer un impuesto al tránsito.
- Incrementar las retenciones por exportación al sector agropecuario, para financiar la actividad del estado, de forma prácticamente confiscatoria, afectando sustancialmente, la economía de este sector y del país y consumidores en general, avasallándose así diversas garantías constitucionales de los ciudadanos
Con posterioridad al rechazo del Proyecto del Poder Ejecutivo, con media sanción del Senado, el día 18 de julio el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 1176/08, instruyendo al Ministerio de Economía a limitar los derechos de exportación de la Resolución 125/08, que tiene contenidos ambiguos y sin definir explícitamente los alcances de las limitaciones y no una lisa y llana derogación de la norma, como así sin fijar tampoco fecha de las limitaciones que el Ministerio de Economía y Producción hiciera mediante las Resoluciones 180/08-181/08-y 182/08.
Por todo ello se hace necesario esclarecer y definir explícitamente los contenidos del Decreto 1176/08 y las resoluciones últimas. Que no derogan las Resoluciones que originaron el conflicto, por ser solamente limitativas y que podrán emitirse nuevas normativas a partir de otras fechas, y fundamentalmente no reconoce las atribuciones en materia tributaria del Congreso, por ello debe derogarse el mencionado decreto y las resoluciones derivadas.
Por otra parte debe dejarse también establecido que los artículos 749 y 755 del Código Aduanero (ley 22415) contradicen lo establecido en la Constitución Nacional reformada en 1994.
El Código Aduanero sancionado por la ley 22415, el 23 de marzo de1981, que modificó las leyes 810 y 22056, y a su vez ha sido modificado y complementado por otras 460 normas de distinta índole (Ley, Decretos y Resoluciones).
El Código Aduanero a su vez tiene antecedentes en la ley 21453, sancionada en un gobierno de facto, que por encontrarse clausurado el Congreso Nacional, debía disponer de normativas que regularan toda la temática del comercio exterior.
Dentro del Código se encuentran los artículos 749 y 755 del Código Aduanero por arrogarse la potestad de facultar al PEN a la creación de impuestos que
la Constitución Nacional otorga exclusivamente a la Cámara de Diputados. Por lo tanto constituyen una norma anticonstitucional.
Una particularidad más de este patológico sistema, que por imperio del art. 1° del Decreto N° 2752/1991, se delegó en el Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos, las facultades conferidas por el citado artículo 755 del Código Aduanero.
El cargo que bajo la denominación de retención se impone a la exportación de productos agropecuarios es un impuesto directo sobre el precio de venta. En la
Resolución Nº 125/08, del 11 de marzo último, emitida por el Ministerio de Economía, se lo llama como debió serlo siempre "derecho de exportación" y "se dicta en función" de lo previsto en la ley 22.415 (Código Aduanero). Esta norma dispone (artículo. 754) que "el derecho de exportación específico deberá ser establecido por ley". De igual manera, la Constitución Nacional establece (artículo 4) que el Tesoro Nacional se forma, entre otros, con los "derechos de importación y exportación" cuya determinación corresponde al Congreso (artículo 75 inciso 1).
El código citado (artículo 755) expresa que los derechos, retenciones, a las exportaciones pueden ser determinados por el Poder Ejecutivo, lo que implica una delegación legislativa que, con la amplitud con que fue consagrada, es inconstitucional a la luz de antigua jurisprudencia de la Corte Suprema (caso "Delfino", año 1927) la cual sostuvo que "no existe delegación legislativa sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona ".
Existe "una distinción fundamental entre delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla.
El Código Aduanero, al permitir la delegación para imponer el tributo sin intervención de la Legislatura, efectuó una delegación legislativa nítidamente inconstitucional a la luz de la Constitución y la jurisprudencia citada
La Constitución de 1994, en el artículo 76, dispuso la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo "salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
En otro orden se solicita modificar los artículos primero y cuarto de la ley 23243 correspondiente a la creación del Consejo Federal Agropecuario, y se reemplaza el artículo 7 de dicha ley, a los efectos de lograrse una eficiente labor del Consejo, para armonizar los distintos criterios de cada zona del país y tratar de realizar un Programa Agrícola, ganadero y pesquero, integral, con un funcionamiento como ente autárquico técnico-administrativo, que asesore y proponga a la Secretaría de Agricultura las políticas adecuadas para llevar a cabo en las economías regionales.
Consideramos que lo expresado mas arriba es suficiente para fundamentar los motivos que dan lugar a solicitar la Resolución Ministerial, que se fija en el presente proyecto, y solicitamos el acompañamiento de los señores legisladores al mismo.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GALVALISI, LUIS ALBERTO CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
LEDESMA, JULIO RUBEN BUENOS AIRES UNION CELESTE Y BLANCO
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ECONOMIA (Primera Competencia)
AGRICULTURA Y GANADERIA
PRESUPUESTO Y HACIENDA