DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA

Comisión Permanente

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Jefe SR. GUANCA JAIME FERNANDO FABIO

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 8207-D-2014

Sumario: MARCO REGULATORIO GENERAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. REGIMEN.

Fecha: 21/10/2014

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 149

Proyecto
Artículo 1º: La presente ley constituye el Marco Regulatorio General de los Servicios Públicos cuya habilitación corresponde a la autoridad nacional.
Artículo 2º: La presente ley rige las actividades industriales y comerciales incluidas en su Anexo I, que se desarrollen en el territorio de dos o más provincias o en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en una o más provincias, las que se declaran servicio público de jurisdicción nacional. En el futuro podrán incluirse bajo su régimen aquellas otras actividades industriales y comerciales interjurisdiccionales que reúnan las siguientes características:
a) atiendan necesidades de interés general;
b) sus mercados, o algunos de sus segmentos, presenten condiciones naturales que impidan la provisión razonablemente competitiva del servicio en condiciones de eficiencia; y
c) sean declaradas servicio público por ley del Congreso de la Nación. A estos efectos, la ley que así lo declare deberá, en el mismo acto, aprobar el marco regulatorio sectorial cuyas reglas se adecuarán a las del presente Marco Regulatorio General.
Ninguna actividad será considerada servicio público si no reúne todas las características anteriores.
Artículo 3º: Las reglas de la presente ley son aplicables a los marcos regulatorios de los servicios públicos indicados en el Anexo I y vigentes a la fecha de su sanción, hayan sido aprobados por ley o por decreto, los que se considerarán modificados de pleno derecho al sancionarse la presente ley en lo que fueran incompatibles con ésta. En los casos en que dichas modificaciones afectaren la ecuación económica de los contratos vigentes se deberá contemplar el restablecimiento de dicha ecuación..
Artículo 4º: Se declaran políticas nacionales en materia de servicios públicos las siguientes:
a) El respeto de los principios de accesibilidad, universalidad, igualdad, continuidad, calidad, transparencia y participación.
b) La presencia del Estado en el control de los prestadores de servicios públicos, con la participación de las asociaciones de usuarios y consumidores.
c) El carácter subsidiario de la presencia del Estado en la prestación de los servicios públicos. A estos efectos, el Estado Nacional, por sí o por medio de un ente por él controlado cualquiera sea su naturaleza jurídica, sólo podrá prestar servicios públicos regidos por la presente ley cuando no existan particulares interesados en hacerlo en condiciones normales de mercado para la actividad de que se trate. En tal caso, el llamado a licitación pública para adjudicar la prestación del servicio deberá reiterarse cuando aparezcan interesados en prestarlos y en ningún caso con intervalos superiores a tres años. Durante la prestación estatal, el prestador deberá ajustarse a las reglas de esta ley y del marco regulatorio respectivo y deberá incluirse como ítem especial de la Ley Anual de Presupuesto el costo de capital de los recursos utilizados por el Estado.
d) La solidaridad intrageneracional que permita financiar el servicio universal, mediante la afectación de recursos públicos aportados por los contribuyentes o mediante sobreprecios pagados por los usuarios.
e) La solidaridad inter- generacional para mantener en todo momento el nivel de inversiones necesarios para la expansión y actualización tecnológica del servicio en beneficio de las generaciones futuras.
f) La protección de los recursos naturales y el ambiente humano.
g) La utilización de las oportunidades de inversión que brindan los servicios públicos en pro del desarrollo de proveedores locales de bienes y tecnología a costos internacionalmente competitivos.
Los marcos regulatorios sectoriales y las condiciones de cada habilitación incluirán reglas que propendan a la consecución de tales políticas por cuyo cumplimiento velarán los Entes Reguladores.
Artículo 5º: Los marcos regulatorios sectoriales deberán respetar las siguientes reglas:
a) Asegurar la clara división de roles entre el poder político como autoridad regulatoria y, en su caso, habilitante, los entes reguladores sectoriales de control regulatorio ("Entes Reguladores"), y los prestadores. Un prestador de servicios públicos no podrá ejercer facultades regulatorias o de control por sobre terceros prestadores.
b) Promover la mayor competencia posible en los segmentos del mercado que no constituyan monopolios naturales.
c) Simular en la regulación del componente naturalmente monopólico remanente las condiciones de los mercados competitivos, en términos de reglas de fijación de precios, transparencia, calidad, asignación de riesgos, reinversión, modernización y otros aspectos relevantes.
d) Obligar a los prestadores a brindar a los Entes Reguladores la información que resulte necesaria para el control contable y técnico de la prestación del servicio. La información no confidencial de las empresas prestadoras, así como toda otra información relevante, deberá estar disponible de la manera más amplia posible (a través de Internet), para toda persona interesada.
e) Establecer y reglamentar procedimientos de audiencia pública o procedimiento participativo similar o equivalente a los previstos en el Decreto 1172/03 para el dictado de toda decisión tarifaria de carácter general y para las demás decisiones regulatorias generales que el marco regulatorio respectivo claramente enumere.
f) Establecer, para aquellos casos en los que deba restringirse el número de las habilitaciones, un proceso de selección de los prestadores de servicios públicos mediante licitación pública o concurso nacional o internacional, con mecanismos que aseguren transparencia y concurrencia y previo el establecimiento por ley del respectivo marco regulatorio. Cada pliego licitatorio establecerá los requisitos que deban cumplir los potenciales prestadores e incluirá, como anexo al mismo, el texto de la habilitación a otorgarse al adjudicatario, la que deberá respetar las reglas y objetivos de la presente ley y del marco regulatorio sectorial respectivo. La selección deberá realizarse prioritariamente sobre la base de un criterio objetivo y de una única variable económica que ofrezcan en forma homogénea los interesados por prestar el servicio en las condiciones de tarifas y metas de coberturas y calidad del servicio que el pliego fije.
g) Exigir procesos de selección transparentes para la adquisición de bienes y servicios por parte de los prestadores, que aseguren la obtención de la mejor relación calidad/precio posible y eviten la fuga de beneficios hacia empresas vinculadas. Cuando dichos procesos estén sujetos a normas generales o especiales que favorezcan la provisión local, el sobrecosto -si lo hubiere- deberá ser computado en la fijación de las tarifas.
h) En aquellos servicios públicos que atiendan necesidades personales que se consideren impostergables, reglamentar el procedimiento mediante el cual se otorgarán las tarifas sociales que permitan mantener niveles razonables de servicio.
Artículo 6º: Los Entes Reguladores establecidos por los marcos regulatorios sectoriales se ajustarán a las siguientes reglas:
a) Deberán estar conformados de manera tal que se asegure:
(1) la autarquía de su organización jurídica;
(2) su independencia respecto de la autoridad pública que otorga la habilitación;
(3) la capacitación técnica y profesional de sus miembros;
(4) el empleo de procesos de selección transparentes, centrados en la idoneidad; y
(5) la independencia e imparcialidad de sus autoridades respecto de los intereses particulares afectados mediante la aplicación de estrictos regímenes de incompatibilidad.
b) Prever la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios debidamente reconocidas, de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su caso, en cuyos territorios se preste el servicio público, en los términos que establezca el respectivo marco sectorial.
c) Los integrantes de los órganos superiores de los Entes Reguladores serán designados por el Poder Ejecutivo, previo concurso público, quien requerirá el acuerdo del Senado de la Nación. Durarán cinco años en sus funciones. Podrán ser removidos de sus cargos, por el Poder Ejecutivo nacional, por incumplimiento de las disposiciones contenidas en el respectivo marco regulatorio sectorial o por incurrir en alguna de las inhabilidades previstas en el mismo. La remoción de los miembros del Directorio será decretada por el Poder Ejecutivo nacional cuando mediare mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público, debiéndose contar para ello con el previo consejo de una comisión del Honorable Congreso de la Nación.
d) Anualmente, los Entes Reguladores deberán elevar un informe anual al Poder Ejecutivo y al Congreso de la Nación al que se adjuntarán los informes que deseen presentar por separado los representantes indicados en el inciso (b) del presente artículo. Estos informes deberán ser publicados en la página web del ente regulador.
Artículo 7º: En materia tarifaria, cada marco regulatorio sectorial deberá respetar los siguientes principios generales:
a) Establecer mecanismos que arrojen una tarifa justa y razonable y permitir recuperar los costos de su inversión y operación, con una rentabilidad igualmente razonable, a un operador eficiente, quedando dicho operador expuesto a riesgos comerciales y de gestión que podrían hacer variar la rentabilidad a su favor o en su perjuicio, en las distintas etapas de la concesión o licencia.
b) La estructura tarifaria no incluirá subsidios cruzados de servicios prestados en posición monopólica a favor de servicios o actividades prestados en competencia efectiva o potencial. Podrán existir sobrecargos explícitos y no discriminatorios porcentualmente sobre la totalidad de los usuarios o bien se constituirá un fondo específico cuando ello sea necesario para financiar el servicio universal o asegurar tarifas sociales. Cuando el Estado suspenda el flujo de subsidios o contribuciones prometidos, las empresas prestadoras podrán sustituir los aportes estatales incumplidos con fondos propios los que serán compensables, hasta el monto así sustituido, contra todos los impuestos cobrados por la jurisdicción que suspendió sus contribuciones. Los importes correspondientes a los tributos nacionales coparticipables así compensados se atribuirán a la participación correspondiente del Estado nacional en el régimen de coparticipación federal de impuestos.
c) Las tarifas deberán ser fijadas en moneda nacional. Las empresas prestadoras podrán obtener la conformidad del respectivo Ente Regulador para incluir un factor que contemple la devaluación del signo monetario nacional en la medida estrictamente necesaria para atender el servicio de su endeudamiento en moneda extranjera pero ello siempre que demuestren al Ente Regulador la conveniencia de tal endeudamiento y que su nivel general de endeudamiento no supere el límite fijado en la respectiva habilitación.
d) El mecanismo de ajuste tarifario incluirá revisiones periódicas, con plazos que no podrán ser inferiores a 3 años ni superiores a 5 años, en cuya oportunidad se realizarán ajustes en el conjunto de variables regulatorias de manera tal que un operador eficiente pueda obtener una rentabilidad razonable sobre sus inversiones; a su vez, dentro de cada período tarifario, se establecerán mecanismos transparentes, ágiles y previsibles, sujetos al control posterior del Ente Regulador, aptos para reflejar en las tarifas el efecto de cambios en los costos no controlables por las empresas. Cuando dichos aumentos de costo tengan origen en medidas estatales de carácter local el efecto sobre la tarifa se restringirá, en cuanto ello fuere posible de acuerdo con las características del servicio, a los usuarios radicados en la jurisdicción que dio origen a la medida.
e) En oportunidad de cada revisión tarifaria el Ente Regulador podrá imponer cambios en las reglas de prestación del servicio que incorporen innovaciones técnicas o que de otra manera mejoren la prestación o la hagan más confiable o segura sin afectar con ello el principio establecido en el inciso (a) del presente artículo. En caso de urgencia, el ente regulador podrá imponer tales cambios, antes de la próxima revisión tarifaria, sin perjuicio del derecho del prestador a obtener un reajuste de la tarifa si el incremento de costos superara el tope de costos absorbibles por el prestador que a tal efecto se hubiere fijado en la última revisión tarifaria.
f) Sin perjuicio de la revisión tarifaria periódica antedicha, cuando factores económicos generales, ajenos al servicio, provocaran alteraciones a la ecuación original, los prestadores y los consumidores podrán solicitar a la autoridad de control las modificaciones de tarifas que sean necesarias para mantener el adecuado equilibrio. Recibida la solicitud de modificación, el ente de control deberá resolver dentro del plazo de 60 (sesenta) días, previa convocatoria a audiencia pública que se celebrará dentro de los primeros 15 (quince) días desde recibida la citada solicitud.
g) Se asegurará asimismo, el principio de neutralidad tributaria, según lo dispuesto en el "Pacto Federal Para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", suscripto entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales con fecha 12 de agosto de 1993".
Artículo 8º: Las nuevas habilitaciones para prestar servicios públicos adoptarán la forma de concesión, licencia o permiso según prevea el marco regulatorio respectivo, o lo decida el Poder Ejecutivo en ejercicio de la opción que dicho marco le confiera. A este respecto, los marcos regulatorios sectoriales:
a) podrán disponer que las licencias y los permisos se otorgarán con o sin límite temporal pero siempre sujeto al cumplimiento de las condiciones establecidas en dicho otorgamiento y a las que válidamente se establecieran posteriormente.
b) Establecerán las materias que, en su caso, deberán ser regladas por las habilitaciones que se expidan bajo su régimen.
c) Deberán prever expresamente todas las modificaciones contractuales que la autoridad pública pueda decidir por razones de interés general. El rescate o la revocación de la habilitación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, sólo procederá si estuviere expresamente previsto en la habilitación respectiva o fuere autorizado previamente por ley del Congreso con referencia específica al sector o prestador en cuestión. En cualquiera de estos casos, deberán establecerse previamente los alcances de la indemnización que recibirá el prestador.
Artículo 9º: De forma.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La reforma constitucional de 1994 incluyó es su texto algunas previsiones sobre consumidores y usuarios de bienes y servicios, así como contenidos generales de la legislación y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional (artículo 42 ). Es sabido que algunos de esos marcos regulatorios fueron establecidos por medio de ley del Congreso y otros por decreto del Poder Ejecutivo en función de atribuciones delegadas. El presente proyecto viene a cumplir cabalmente con este mandato constitucional, protegiendo los valores de transparencia, solidaridad y competencia que la Constitución impone.
La práctica regulatoria desde la vigencia de dicho artículo 42 ha omitido en algunos casos el respeto a esos principios. En diversas experiencias sectoriales ha sido clara la falta de autonomía y profesionalidad del organismo regulador, así como otras deficiencias en el proceso regulatorio. También la experiencia indica que así como se debieron encarar sobre la marcha situaciones de indigentes con serias dificultades para afrontar el pago de los servicios esenciales, es ahora conveniente incluir algunos criterios directores permanentes. Estas falencias, y otras, deben ser analizadas bajo la perspectiva más amplia de la historia de los servicios públicos en nuestro país, para evitar que la inmediatez en el tiempo invierta la magnitud de los errores a lo largo de dicha historia.
Durante la primera mitad del Siglo XX la Argentina llegó a tener los mejores servicios públicos de Latinoamérica. Tanto por la extensión de la red ferroviaria, como por la penetración del servicio telefónico, para dar dos ejemplos, nuestro país era líder en la región. Buenos Aires fue una de las primeras ciudades del mundo en tener un sistema de subterráneos. Todo ello fue financiado por inversiones mayoritariamente privadas y algunas públicas.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial Europa buscó recapitalizarse vendiendo sus inversiones en el extranjero. El Estado argentino accedió y para adquirir las empresas de servicios públicos de capitales extranjeros pagó importantes sumas de divisas, las que podrían haberse destinado a construir nuevas obras de infraestructura, en lugar de adquirir infraestructura existente.
Una vez que la mayoría de los servicios públicos estuvo en manos del Estado, éste demostró ser un pésimo administrador. Lastimosamente, esa es la realidad, más allá de ideologías y posturas conceptuales y/o doctrinarias. Lo que es de todos no es de nadie. Es una deformación cultural porque nunca nos enseñaron el valor del patrimonio común. Además, subordinó la política tarifaria a las exigencias políticas de cada momento, con lo que descapitalizó progresivamente a las empresas estatales prestadoras. Esperas de diez o de quince años para conseguir una línea telefónica eran la regla y no la excepción. Al desmanejo y a la politización se sumó la corrupción. En construir su parque de generación eléctrica bajo la gestión estatal, la Argentina gastó 25.000 millones de dólares más que lo que debiera haber sido el costo si se hubieran pagado precios internacionales.
Durante la década de los '90 se revirtió el proceso. Se lo hizo de manera apresurada y desordenada, con errores pero también con aciertos. Que la crítica actual es ideológica y no objetiva lo demuestra el hecho que ella alcanza a todas las privatizaciones por igual, tanto a las mal como a las bien hechas.
Bien se ha dicho que los países que no aprenden de su historia están condenados a repetirla. Por ello el Proyecto busca superar las falencias observadas en la implementación de la política de privatizaciones pero sin caer en los vicios de la anterior gestión estatal.
El Proyecto construye y no destruye. Aprende de la experiencia para corregir los errores cometidos pero no reincide en errores aún más antiguos. Avanza, en lugar de retroceder con saltos hacia atrás que parecen más preocupados por reivindicar ideas perimidas que por proponer soluciones modernas y eficaces. Emerge de un detenido diagnóstico de las virtudes y defectos de la experiencia regulatoria argentina e internacional en materia de servicios públicos, pero también toma en cuenta el cambio en el contexto económico y social operado en el país en los últimos tres años que obliga a considerar aspectos sociales no debidamente considerados en la experiencia previa. Supera así posiciones meramente académicas y casi centenarias, hoy abandonadas aún en los mismos países que los originaron, para acercar a la Argentina las prácticas más actualizadas de las naciones que figuran a la vanguardia de la problemática de los servicios públicos.
En efecto, un análisis retrospectivo de la materia a escala internacional permite observar que la prestación de los servicios públicos durante el siglo XX se realizó alternativamente por medio de la provisión directa por parte del Estado o indirecta por intermedio de una empresa privada actuando como delegada de una autoridad pública concedente (el modelo tradicional europeo), o por medio de la prestación privada sujeta a una normativa regulatoria administrada por organismos públicos de control (el modelo norteamericano). Durante buena parte de dicho siglo, ambos mecanismos mostraron falencias de distinta gravedad, dando lugar en las últimas dos décadas a cambios en dos sentidos fundamentales: primero, la clara separación del rol de concedente y regulador, a cargo del Estado, y el rol de prestador, a cargo de empresas privadas o en su defecto empresas públicas con claros mandatos y suficiente independencia del poder político; segundo, la evolución desde una regulación multidimensional orientada por los costos propios de las empresas reguladas hacia una regulación concentrada en segmentos neurálgicos de cada industria, donde las empresas prestadoras tuvieran incentivos a operar más eficientemente en beneficio de los usuarios.
Esto último significó concretamente avanzar en la liberalización de los segmentos potencialmente competitivos de cada servicio público, en continuo avance por los desarrollos tecnológicos que permitieron prestaciones eficientes a menor escala y tecnologías alternativas y, en lo referente al componente naturalmente monopólico remanente, reemplazar la regulación por tasa de retorno (también denominada regulación costo-plus, ya que la tarifa se fijaba sin plazos definidos para permitir a la empresa cubrir los costos incurridos más una tasa de rentabilidad razonable sobre sus activos), por una regulación de precio tope, en la cual se establecen precios que en el corto y mediano plazo (entre 3 y 6 años, pero típicamente entre 4 y 5 años) evolucionan independientemente de los costos efectivamente incurridos por la empresa regulada (e incluyen indexaciones según la inflación doméstica), y donde se prevén revisiones periódicas al final de dichos períodos tarifarios tendientes a fijar tarifas que nuevamente vuelvan a reflejar los costos que efectivamente se incurrirán a futuro, según sean las nuevas obligaciones impuestas.
Así, a pesar de la diversidad de experiencias internacionales que se pueden rescatar en la materia, es innegable la generalizada concentración del Estado en las tareas de regulación y control de los servicios públicos, invitando al sector privado a participar activamente en su prestación sujeta a regulación en los segmentos donde no exista competencia posible a pesar del avance tecnológico en cada caso, y la adecuación de la práctica regulatoria con el fin de replicar mejor la asignación de riesgos e incentivos característicos de los mercados competitivos, en los cuales cada empresa tiene los incentivos correctos para operar eficientemente, a riesgo de sufrir en carne propia las consecuencias negativas de no lograrlo (y los beneficios de hacerlo exitosamente).
Esta descripción es válida para la gran mayoría de los países de la Unión Europea, y característica también de prácticamente la totalidad del continente americano, más allá de la calidad de instrumentación variable en cada caso y los contraejemplos sectoriales aún existentes.
Debe notarse que esta evolución de la práctica internacional es típicamente dispuesta con el fin de lograr servicios públicos de mayor calidad, a menor costo para los usuarios, y con un más rápido acceso a quienes aún no disponen de los mismos en el caso de los países menos desarrollados, independientemente de la disponibilidad o no de fondos públicos para afrontar las importantes inversiones necesarias a tal fin, ya que dichos recursos públicos -si están disponibles- deben primordialmente dirigirse hacia actividades donde el sector privado no está dispuesto a incursionar o donde se plantean objetivos sociales que hacen impropio el retiro del Estado como prestador e incluso financiador de tales servicios (principio de subsidiariedad). Claro está que los fondos públicos en la Argentina tendrán fuertes limitaciones y usos alternativos para atender necesidades sociales acuciantes en los próximos años, de forma tal que la atracción de inversiones privadas en estas actividades redundará en beneficios para los usuarios de estos servicios públicos pero también para quienes deben ser asistidos por el Estado en términos de acceso a la salud, educación, seguridad, justicia, etc.
Las pautas generales resultantes, a ser instrumentadas en cada sector según sean las especificidades respectivas, tienden a asegurar el más pronto acceso de la población a los servicios básicos, la adecuada calidad de los mismos, y la menor tarifa compatible con los objetivos anteriores. La previsibilidad de las decisiones regulatorias que deban aplicarse en el futuro contribuirá claramente a estos objetivos, ya que permitirá atraer nuevas y mayores inversiones con menores exigencias de rentabilidad y sin garantías artificiales que violen el principio constitucional del art. 42. A su vez, estos objetivos son mejor satisfechos a partir de la transparencia del proceso regulatorio, permitiendo tanto corregir a tiempo desvíos en la instrumentación de la legislación vigente como dotar de legitimidad social a políticas públicas frecuentemente conflictivas.
El Marco Regulatorio General que el Proyecto implementa se ajusta a las prácticas modernas en materia de servicios públicos que procuran separar las distintas etapas de la industria para permitir así el máximo grado posible de competencia en aquellos sectores donde ésta es posible, evitando aglutinarlas con reglamentaciones genéricas que, más allá de sus intenciones declaradas, son perjudiciales para los intereses y derechos que protege la Constitución en la medida en que favorecen la ingerencia del poder político con descuido de los aspectos técnicos. Al mismo tiempo, crea -y no destruye- condiciones de seguridad jurídica comparables con las de países limítrofes para evitar que las inversiones se canalicen solamente hacia ellos y nuestro país pase de exportador a importador de ciertos servicios públicos. Al establecer de esta manera una política de respeto de los derechos adquiridos de los actuales prestadores, el Proyecto adopta una visión de largo plazo en pro de generar una nueva corriente de inversiones al sector para contemplar así el interés de los futuros usuarios y apoyar el desarrollo tecnológico de los servicios públicos con énfasis en los proveedores nacionales.
El Proyecto atiende también a la experiencia histórica argentina en la materia que evidencia repetidos actos de oportunismo y demagogia oficiales que llevaron a descapitalizar los servicios públicos y reducir sus niveles de prestación muy por debajo de lo que la sociedad exigía.
2. Análisis del articulado
En sus primeros dos artículos, el Proyecto fija el ámbito de aplicación de la ley. Lo hace, por una parte, respetando el sistema federal y las autonomías provinciales al reservar para la jurisdicción nacional sólo aquellos servicios cuya prestación, al exceder el marco de una jurisdicción local, queda comprendida por la noción de comercio interprovincial cuya regulación está constitucionalmente reservada al Congreso nacional.
El artículo 2º enumera, con referencia a un Anexo, las actividades que actualmente deben ser consideradas servicios públicos y fija las pautas para la inclusión futura de otras que cumplan los tres recaudos básicos: atención de necesidades generales, condiciones naturales que impidan razonable competitividad y declaración por ley del Congreso.
El artículo 3º declara la inmediata aplicación del marco general a los marcos regulatorios sectoriales vigentes, pero respetando los derechos adquiridos de los actuales prestadores.
El artículo 4º sienta las políticas del marco regulatorio general. Los principios de accesibilidad, universalidad, igualdad, continuidad, calidad, transparencia y participación son los que recoge la más reciente normativa de la Unión Europea. Ellos combinan las reglas tradicionales de los servicios públicos con aspiraciones modernas que contemplan valores sociales y políticos sin mengua de la eficiencia y el progreso tecnológico.
El Proyecto contempla la diferente presencia del Estado en cada faz de los servicios públicos. En su faz regulatoria ella debe ser exclusiva y, por imposición constitucional, tener base legislativa. En la faz de control, el rol del Estado es protagónico pero no exclusivo por cuanto debe contemplarse la valiosa contribución de las asociaciones de usuarios y consumidores. Por último, en la faz prestacional de los servicios públicos el rol del Estado es subsidiario, permitiendo así que las inversiones públicas -que dependen de recursos siempre escasos- se orienten fundamentalmente a las prestaciones asistenciales donde el mercado ciertamente no actúa. A fin de no ocultar el verdadero costo social de la prestación estatal se exige que el costo de capital de los recursos que el Estado emplee en dicha prestación sean volcados en cada Ley Anual de Presupuesto, como recaudo de transparencia y concientización pública.
En este sentido el Proyecto está inspirado en lo que bien puede llamarse la ética del servicio público que busca compatibilizar la idea del servicio universal con las posibilidades reales de la sociedad y de la economía nacional. Defiende la solidaridad, pero entiende que ésta se debe no sólo entre los distintos sectores de la sociedad en un momento dado (la solidaridad "intra-generacional") sino también entre las distintas generaciones (la solidaridad "inter-generacional").
Precisamente, ha sido la concepción egoísta de cada generación que ha buscado aprovechar en su exclusivo beneficio las inversiones de las generaciones anteriores sin hacer, a su vez, el sacrificio que involucra generar los fondos que sufraguen las inversiones que beneficiarán a generaciones futuras, lo que llevó a la descapitalización de los servicios públicos argentinos durante décadas. Egoísmo éste que constituye una verdadera receta para la decadencia y cuya entronización como política de gobierno permite ganar elecciones sólo a costa del futuro del país.
El Proyecto rescata asimismo el principio de transparencia tanto en la etapa de adjudicación como en la de la prestación del servicio. En la primera, lo hace no solo exigiendo la licitación pública para la adjudicación de habilitaciones en aquellos sectores donde la competencia no es posible, sino también fijando reglas para que esas licitaciones no se adjudiquen simplemente a quien más promete aunque luego sea quien menos cumple, corrigiendo así una corruptela que se pudo observar en algunas privatizaciones llevadas a cabo en nuestro país. En lo que hace a la transparencia en la etapa de prestación ella se defiende exigiendo información que torne ostensibles los costos, subsidios y compensaciones que cada actividad involucra o exige y controlando especialmente las contrataciones de los prestadores con empresas vinculadas.
El artículo 5º enumera, con la generalidad que corresponde a una ley que abarca a todos los servicios públicos, las reglas que deberán respetar los marcos regulatorios sectoriales.
En primer lugar, se reitera la vigencia del principio de favorecer la competencia en los mercados que ha merecido jerarquía constitucional a partir de la Reforma de 1994. El Proyecto busca, pues, instrumentar el art. 42 de la Constitución Nacional, donde se marca claramente la valoración de la competencia y se establece la acción regulatoria directa cuando tal competencia no es posible, de forma tal que, por dicho mandato constitucional, la regulación de servicios públicos debe aprovechar toda competencia posible, e intervenir para replicar los resultados que corresponden a tal situación competitiva.
Se prevé que los marcos regulatorios sectoriales deberán establecer procedimientos de audiencia pública o mecanismos similares de participación ciudadana, enumerando claramente los supuestos en que ellos son necesarios a fin de evitar que la confusión al respecto permita demorar la implementación de cualquier decisión regulatoria. Dada la frecuencia con que se observan intereses particulares contrapuestos en materia de servicios públicos, el punto debe ser por ello cuidadosamente ponderado en cada marco sectorial.
El principio de transparencia aparece nuevamente tanto en la selección de los prestadores como en la selección de sus proveedores. A este último respecto, la transparencia exige también que se evidencie el sobrecosto que las políticas de provisión local puede significar, a fin de que las autoridades y los mismos usuarios tengan una clara visión del respectivo costo de las políticas públicas al respecto.
Por último, la reglamentación de las tarifas sociales y del mantenimiento del servicio aun en caso de mora en el pago, se deja librado a cada marco sectorial ya que el tema sólo es pertinente en los servicios públicos que atienden necesidades personales e impostergables.
El artículo 6º establece las reglas básicas para la constitución y funcionamiento de los Entes Reguladores. A este respecto el Proyecto procura defender su independencia y su carácter técnico. El Estado necesita cuadros técnicos que conozcan a fondo la problemática de los servicios públicos, objetivo éste que se subalterniza al politizar a los Entes Reguladores convirtiéndolos en meras dependencias del ministerio respectivo.
La participación de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires en los servicios públicos que funcionen en sus territorios, así como de las asociaciones de consumidores y usuarios, está prevista con la prudencia que exige su visión necesariamente parcial de la problemática. Otorgarles voto en los órganos de conducción obligaría a optar entre aumentar desmedidamente el número de sus integrantes o volcar el peso decisorio hacia una de las partes, con pérdida del carácter independiente e imparcial del Ente Regulador. La intervención de los representantes de dichas jurisdicciones y entidades en la redacción del Informe Anual del Ente Regulador permitirá a las autoridades políticas conocer sus puntos de vista sobre la actuación del Ente y adoptar, en su caso, las medidas legislativas o administrativas que se estimen necesarias.
El artículo 7º establece las reglas básicas en materia tarifaria. Luego de sentar la fórmula tradicional de tarifa "justa y razonable", el artículo regula aspectos críticos respetando, nuevamente, el principio de transparencia. Así, proscribe los subsidios cruzados con el que prestadores monopólicos podrían intentar apoyar aquellas actividades que prestan en condiciones de competencia. Condiciona los sobrecargos para financiar el servicio universal a su carácter no discriminatorio, tanto en el porcentaje que al efecto se fije como en su incidencia sobre la totalidad de los usuarios. También defiende la transparencia la regla que permita al prestador compensar contra impuestos los subsidios estatales comprometidos e impagos, ya que hace recaer sobre el fisco respectivo -y no sobre el prestador, con la consiguiente afectación de la calidad del servicio- el costo que aquél aceptó asumir con fines de solidaridad social.
Se establece como principio, la fijación de las tarifas en moneda nacional. A este respecto conviene recordar que la dolarización de las tarifas fue un arbitrio para superar la prohibición de ajustes por pérdida del valor adquisitivo de la moneda que impuso la Ley de Convertibilidad.
Cuestión distinta es la posibilidad de computar el tipo de cambio como uno de los factores que inciden en la tarifa. Pareció excesivo excluirla como regla ya que el acceso a los mercados internacionales de capital es una de las características de toda economía moderna, pero se la admite con ciertas precauciones que faltaron durante la década de 1990: el juicio del Ente Regulador sobre la conveniencia de tal financiación y su compatibilidad con el límite impuesto al nivel total de endeudamiento del prestador que establezca la respectiva habilitación. Queda claro que el prestador, mientras respete dicho nivel general, será libre de tomar financiación extranjera sin obtener la conformidad del Ente Regulador pero en este caso no podrá tener la seguridad de que se computarán las pérdidas de cambio como factor de su costo.
Se sostiene el sistema de price-cap con revisiones periódicas por considerárselo el más moderno.
Se establece asimismo el principio de que el costo de las medidas estatales locales debe ser soportado por la jurisdicción que la impuso a fin de que no se diluya entre la población en general, evitando así la posibilidad de que ciertas jurisdicciones obtengan recursos con cargo a usuarios de otras jurisdicciones.
La posibilidad de exigir nuevas metas de calidad y cobertura está expresamente prevista, prefiriéndose este sistema al de fijar inversiones mínimas obligatorias. Con ello se evita sustituir el prestador en la determinación de los sistemas y tecnologías más eficientes para alcanzar dichas metas. Tampoco interviene el Estado en la implementación de las inversiones del prestador, manteniendo así unificada la responsabilidad de este último por la operación del servicio y privándolo de razones para derivar tal responsabilidad hacia el Estado. Al fijarse tales metas se deberán tomar en cuenta las restricciones que pueda imponer el mercado de capitales, precaución imprescindible para no desembocar en exigencias irrealizables y situaciones de estéril enfrentamiento Estado-prestador.
El artículo 8º norma con amplitud lo referente a las habilitaciones que se otorgarán a los prestadores. Dadas las diferentes características de los servicios públicos que la ley alcanza, y los avances continuos de la técnica, no parece posible fijar reglas rígidas, debiéndose deferirlas a los marcos sectoriales. Cabe, sin embargo, exigir a dichos marcos reglas claras respecto de la modificación unilateral de los contratos e imponer la necesidad de una ley especial para efectuar el rescate del servicio, tal como ocurre con la ley brasileña de concesiones de 1995. La posibilidad de rescate debe reputarse excepcional y no debe pender como continua amenaza sobre los prestadores, pues de lo contrario es irreal suponer que se restablecerá la corriente de inversiones.
3. Conclusión
Por todo ello el Proyecto constituye un ponderado avance en materia de regulación de los servicios públicos que permite superar las marchas y contramarchas que en éste, como en muchos otros sectores del quehacer argentino, tanto daño han causado a la economía y al progreso nacionales. Lo hace respetando los derechos adquiridos bajo las normas y contratos anteriores, porque sólo así se sentarán las bases que permitan recrear el flujo de inversiones hacia el sector de los servicios públicos. Que los contribuyentes argentinos no vean una vez más, como ya ha ocurrido en nuestra historia, que sus impuestos, en lugar de aplicarse a las ingentes obras aún por hacer, se derrochan en la compra de obras que ya están hechas.
En lugar de una estéril y dispendiosa reestatización o el traspaso por migajas a nuevos dueños sin capacidad inversora, las dos únicas soluciones que aparecen como posibles bajo ciertas propuestas, el Proyecto sienta las bases para que los servicios públicos sean un polo de desarrollo y no de estancamiento, y también para que contribuyan a reparar las heridas en el tejido social dejadas por la crisis económica de estos últimos años.
Pido a mis pares su acompañamiento a fin de aprobar este proyecto de ley, que reconoce como antecedente el expediente 1116-D-2009 del diputado nacional (m.c.) Dr. Esteban Bullrich
ANEXO I
Actividades que se declaran servicio público:
Agua y saneamiento urbano
Transmisión y distribución de electricidad
Transporte y distribución de gas
Servicios básicos telefónicos
Correo oficial de la República Argentina
Sistema Nacional Aeroportuario
Transporte aerocomercial de pasajeros
Transporte terrestre automotor y ferroviario urbano e interurbano
Control del espectro radioeléctrico
Dragado y balizamiento fluviales
Mantenimiento de rutas financiado por peaje
Telefonía fija, celular y satelital
Servicio de internet
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ASSEFF, ALBERTO BUENOS AIRES UNIR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia)
DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA
PRESUPUESTO Y HACIENDA