DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA

Comisión Permanente

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Jefe SR. GUANCA JAIME FERNANDO FABIO

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PROYECTO DE LEY

Expediente: 4138-D-2011

Sumario: TRANSPORTE AEREO INTERNO DE PASAJEROS. ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS INFORMATIVAS SOBRE TARIFAS DE REFERENCIA, MAXIMAS Y DIFERENCIALES DE LOS SERVICIOS REGULARES.

Fecha: 19/08/2011

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 114

Proyecto
MEDIDAS INFORMATIVAS SOBRE TARIFAS DE REFERENCIA, MÁXIMAS Y DIFERENCIALES DE LOS SERVICIOS REGULARES DE TRANSPORTE AÉREO INTERNO DE PASAJEROS.
Articulo 1 - Objeto. Es objeto de la presente ley establecer medidas informativas respecto de las tarifas de referencia, máximas y diferenciales de los servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros, en el territorio de la República Argentina.
Artículo 2 - Exhibición. Se establece la obligación de exhibir al público:
a) las tarifas de referencia y máximas a cobrar por tramo de transporte aéreo interno de pasajeros que conforman el precio del pasaje aéreo de acuerdo a la legislación vigente, desglosando lo correspondiente a impuestos, tasas y cargos,
b) los requisitos y condiciones para acceder a las tarifas aéreas diferenciales según la normativa vigente,
c) la normas que las establecen.
Artículo 3 - Ámbito de aplicación. La información sobre tarifas aéreas de referencia, máximas, diferenciales e información anexa deberá implementarse en:
a) terminales aeroportuarias de la República Argentina
b) oficinas comerciales de explotadores de servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros, públicos y privados
c) página Web de los explotadores de servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros, públicos y privados
d) página Web de organismos públicos del trasporte
e) Todo otro lugar que establezca la Autoridad de aplicación.
Artículo 4 - Forma. La exhibición de las tarifas e información anexa deberá efectuarse en forma clara, visible, horizontal y legible. Cuando se realice mediante listas, éstas deberán exponerse en los lugares de acceso a la vista del público.
Los precios deberán ser el de contado en dinero efectivo, y corresponderá al importe total que efectivamente deba abonar el consumidor final, desglosando impuestos, tasas y cargos.
Artículo 5 - Sanciones. Las infracciones a la presente ley serán sancionadas según lo establecido en el Titulo XII del Código Aeronáutico y en el artículo 24 incisos 8 y 12 del Decreto Reglamentario 326/82 del Código Aeronáutico, sin perjuicio de las sanciones que puedan corresponder supletoriamente.
Artículo 6 - Autoridad de aplicación. Es autoridad de aplicación de la presente ley la Administración Nacional de Aviación Civil (A.N.A.C.) o el organismo que en el futuro la reemplace.
Artículo 7 - Reglamentación. La presente ley será reglamentada en el término de sesenta (60) días contados a partir de su promulgación.
Articulo 8 - De forma. Comuníquese al Poder ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto tiene por objeto establecer medidas informativas sobre tarifas de referencia, máximas y diferenciales vigentes de lo servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros.
Es permanente la falta de información brindada por parte de las compañías aéreas sobre las tarifas vigentes, que a veces es confusa y hasta contradictoria, lo que deja de ser inocuo en virtud de la situación asimétrica existente entre los usuarios y las compañías aéreas, resultando los primeros los principales perjudicados.
En relación al primer tema, en algunos casos, según denuncias efectuadas, las aerolíneas incumplen lo estipulado por la Secretaría de Transporte en relación a los topes máximos fijados oportunamente.
Las tarifas mínimas y máximas para los vuelos de cabotaje fueron ajustadas por última vez el 29 de marzo de 2011, a través de la resolución 64/2010 de la Secretaría de Transportes, con un aumento del 8% respecto de los anteriores topes.
Pero las aerolíneas suelen ofrecer tarifas por encima del máximo permitido, sobre todo en los momentos de mayor demanda. A esto se suma que la difusión de los condiciones de venta y promociones vigentes es muy restringida y los pasajeros carecen de herramientas suficientes para hace valer sus derechos como consumidores.
Por este tema, hay antecedentes de denuncias (realizada por el Diputado Horacio Piemonte en el mes de mayo del corriente año) ante la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial, dependiente de la ANAC. Según la denuncia efectuada, por un vuelo Buenos Aires-Ushuaia, que tiene una tarifa máxima de $ 823 por tramo, se llegó a pagar $ 2.161 en Aerolíneas Argentinas y $ 1.631 en LAN. Para la misma fecha, entre Buenos Aires y Bariloche se detectaron vuelos a $ 1.368, cuando el tope máximo para ese vuelo es de $ 971 por tramo. Estos valores, sin considerar los impuestos, cargos y tasas (alrededor de $200). Cabe tener presente a este respecto, el articulo 6º inciso c del Código aeronáutico, el cual establece que "cualquier tasa o cargo establecido por un gobierno u otra autoridad o por el operador de un aeropuerto, con respecto al pasajero o al uso por parte del mismo de cualquier servicio o facilidad, será en adición a las tarifas y cargos publicados y será pagado por el pasajero, excepto que se establezca lo contrario en las regulaciones del transportador"
¿Qué dice la normativa vigente? Las tarifas domésticas para vuelos regulares en clase económica están regidas por un sistema de Bandas Tarifarias, creado por la Resolución S.T. 275/87, norma abrogada por la res. 47/2001 del Ministerio de Turismo, Cultura y Deportes, que actualmente rige.
Estas normas establecen un régimen flexible de tarifas máximas y mínimas, dándoles amplitud comercial a las empresas para fijar los precios de los pasajes. La res. 47/2001 estableció, además de las tarifas de referencia, la posibilidad de variarlas un 35 % más o menos y un descuento de hasta el 45 % en determinadas circunstancias especificas.(art 2).
Según este sistema las empresas aerocomerciales deben notificar las tarifas a la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial de la Secretaría de Transporte con 7 días hábiles de antelación y si están comprendidas dentro de la banda tarifaria mencionada, se reputan como aprobadas automáticamente. (1)
En la práctica, las empresas registran varias tarifas, habitualmente alrededor de 6, diferenciadas por sus condiciones de aplicación y/o su disponibilidad. En general las de menor valor tienen una disponibilidad restringida, y en algunos vuelos pueden no existir. Esto debe ser debidamente aclarado en las condiciones de aplicación de cada una de ellas a los fines de que sea conocido por el público usuario, circunstancia que casi nunca se cumple. Es así que no existe una tarifa por sector de ruta evaluable en función de costos. Para el registro de la tarifa no se requiere información documental, ni se realizan análisis de costos.
Hoy la resolución vigente en materia de bandas tarifarias es la 64/2011, (ver Anexo) por la cual la Secretaría de Transporte fijó los nuevos niveles tarifarios, en reemplazo de la anterior Res. 210/2010. Esta Resolución, mantiene los criterios de una banda limitada por una tarifa de referencia mínima y una tarifa máxima para las principales rutas de cabotaje. Para aquellos tramos o sectores no incluidos en dicho anexo, la tarifa de referencia se calculará en proporción al kilometraje, comparándola con la tarifa de referencia de una ruta de distancia similar, que atienda un mercado de la misma región geográfica.
También existen las llamadas tarifas "PROMOCIONALES" y "Tarifas para residentes", con distintos requisitos para acceder a ellas. Son las que mayores restricciones poseen.
Las primeras fueron establecidas por el Decreto 1654/2002, que declaró el Estado de Emergencia del Transporte Aerocomercial en todo el territorio de la Nación Argentina. Luego en 2006, el decreto 1012/2006 declaró la continuidad de la emergencia para el sector. A partir de este último, el gobierno ha ido actualizando constantemente las tarifas de referencia, a través de resoluciones como la 118/2010, 210/2010 y la última 64/2011.
El mencionado decreto 1654/02 en su Art. 5 tomó los supuestos del articulo 2 de la resolución 47/2001 en que se aplicaba un descuento del 45% y lo redujo al 20%. Los supuestos son:
a) Cuando el pasaje esté emitido dentro de un paquete turístico que incluya alojamiento, traslados terrestres, excursiones y similares, y con una anticipación mínima de 7 días a la iniciación del viaje, por un operador turístico o agencia de viajes habilitada.
b) Cuando se emita viaje de ida y vuelta, con una anticipación mínima de 10 días de la fecha de iniciación del viaje y estadía mínima de 2 noches y máxima de 14.
A su vez previó la posibilidad de establecer modalidades tarifarias diferentes a las oportunamente fijadas, en rutas de interés geopolítico, estratégico, turístico o atendiendo a la emergencia aerocomercial del sector. En virtud de esto, se dicto la Resolución 35/ 2002, que estableció tarifas para los residentes con precios diferenciales. Según esta norma, empresas deben ofrecer como mínimo un 20 % de los asientos de cada vuelo con tarifa de referencia (mínima) en los vuelos entre los aeropuertos de la zona de influencia de la Ciudad de BUENOS AIRES, y diez provincias argentinas (CHUBUT, FORMOSA, JUJUY, MISIONES, NEUQUEN, RIO NEGRO, SALTA, SANTA CRUZ, TUCUMAN y TIERRA DEL FUEGO, ANTARTIDA e ISLAS DEL ATLANTICO SUR).Como dije antes, esta oferta es de aplicación exclusiva para los residentes en la zona de influencia del punto de origen de cada vuelo y para viajes ida y vuelta. Para los vuelos a las demás provincias, la norma exige que se ofrezca como mínimo el mismo cupo a una tarifa que no supere a la de referencia, incrementada en un 20 %. Y para los viajes cuyo origen o destino no sea la zona de influencia de la Región Metropolitana, las tarifas aplicables están ubicadas en una banda comprendida entre la tarifa de referencia incrementada en un 20 % y la tarifa máxima.
Las aerolíneas livianamente no solo incumplen la normativa referida al porcentaje de pasajes a cubrir en la aeronave, sino que piden requisitos que no están contenidos en las normas citadas. ( V.g.: un mes de antelación para acceder a la Tarifa Residente)
Ahora bien, en relación al cumplimiento de este marco normativo, la encargada de controlar que las empresas estatales y privadas lo cumplan es la Administración Nacional de Aviación Civil. Y en particular la Dirección Nacional de Transporte Aéreo, organismo que recibe las denuncias. Cuando llega una, se abre un expediente, se investiga y en caso de existir irregularidades, se aplica una multa. Por este tema y por el no cumplimiento de la resolución 35/2002, hay denuncias "permanentemente".
Según autoridades de la Asociación Argentina de Derechos del Turismo (AADETUR) y de acuerdo al INFORME ANUAL (del 2009) que realiza esa entidad, el 53% de las quejas por sector corresponden al Transporte aerocomercial (2) , configurando una de las principales fuentes de conflictos en el sector.
La ANAC, dependiente de la Secretaria de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, fue creada mediante el Decreto 239/2007 y es el organismo que desde ese momento administra los Servicios de Navegación Aérea, con la misión de reglamentar, fiscalizar, controlar y administrar la actividad Aeronáutica civil. El artículo 2 del decreto 1770/2007 establece sus funciones, entre las que se destacan:
2. Ejercer la fiscalización y control de (...) la explotación de servicios aeronáuticos, el tránsito aéreo y las comunicaciones, la capacitación, formación y entrenamiento del personal de servicios aeronáuticos (...).
14. Proteger los derechos de los usuarios y consumidores de los servicios de transporte aerocomercial.
16. (...) aplicar multas por faltas al Código Aeronáutico y a las normas vigentes sobre faltas e infracciones, quedando sujeta al control de los organismos competentes del Gobierno Nacional.
Llama la atención la importante desactualización la página Web de la ANAC. No hay estadísticas, ni denuncias, ni información de controles del período actual. Solo hay datos hasta el 2007. Es el mismo Estado el que no controla como debe.
El segundo punto que nos ocupa y que está directamente relacionado con lo dicho hasta aquí, es el permanente incumplimiento del deber de informar al usuario de las diferentes tarifas existentes según lo explicitado hasta ahora y la falta de control sobre las aerolíneas.
En primer lugar, los topes máximos y mínimos, tarifas de referencia y las diferenciales ofrecidas para residentes no están contenidas en la página Web y los requisitos para acceder a ellas casi nunca son informadas cuando se adquiere telefónicamente un pasaje aéreo. Es importante destacar esto último, ya que las empresas aéreas que presten estos vuelos de manera regular, se encuentran obligadas a aplicar estas tarifas, hasta cubrir el 20% de la capacidad de la aeronave (Art. 3 de la Res. 35/2002)
El deber de informar se encuentra consagrado en el artículo 42 de la Constitución Nacional por el cual los usuarios de compañías aéreas tienen el derecho como consumidores y usuarios de bienes y servicios, "(...)a una información adecuada y veraz, (...)".
En cuanto a la normativa aplicable, a través de la Resolución MEyOSP N° 1532/1998 se aprobaron las Condiciones Generales del Contrato de Transporte Aéreo, que rigen para los servicios de transporte aéreo regular internos e internacionales de pasajeros y equipajes y de carga, que exploten en el país las empresas de bandera nacional y extranjera. En la citada norma especialmente se obliga al transportador y sus agentes autorizados a "informar al pasajero en el momento de solicitar la reserva o adquirir el pasaje las distintas tarifas disponibles y sus condiciones y si se trata de un vuelo con o sin escalas, o con cambio de aeronave, o mediante conexiones. (Art. 4).
Sumado a ello, la Ley de Defensa del Consumidor N° 24.240 establece que para el supuesto de contrato de transporte aéreo, se aplicarán las normas del Código Aeronáutico, los tratados internacionales y, supletoriamente, la presente ley. La Ley N° 24.240, en su artículo 3, establece que en caso de duda se estará siempre a la interpretación más favorable al usuario. El artículo 4 de la ley 24240 de Defensa del Consumidor, establece que las empresas deben informar sobre sus productos y servicios de manera "cierta, clara y detallada", sobre todo lo relacionado con las características esenciales de los bienes y servicios que proveen y las condiciones de su comercialización.
En relación a este tema, ni el Código Aeronáutico ni los Tratados relacionados reconocen el derecho a la información al pasajero aéreo, ni establecen la obligación de las compañías aéreas a brindar el servicio en la forma publicitada y/o pactada (artículo 19), ni la nulidad de cláusulas abusivas (artículo 37), ni la obligación de brindar trato digno a los consumidores o usuarios. En estos intersticios la Ley de Defensa del Consumidor respecto del transporte aéreo es plenamente aplicable.
Se ha dicho que los artículos 4 y 19 se aplican a la etapa precontractual de los servicios aéreos ya que el deber de información tiene como fin dotar al consumidor de datos e información necesaria de la cual carece, para una elección razonada de la compra. En particular el artículo 19 tiene especial implicancia en la publicidad y la oferta realizada al consumidor, que obliga a los proveedores a brindar el servicio cumpliendo acabadamente lo prometido a través de la propaganda u oferta realizada.
Pero la incidencia de tales principios no es necesariamente "precontractual", ya que respecto del derecho de información, la ley no establece el término en que la misma debe ser brindada. La razón de ser de la información es ser "oportuna" (debe contarse con ella antes de celebrarse el contrato). Lo cierto es que la norma habla de gratuidad y claridad, y nada dice respecto del momento en que la información debe ser brindada (oportunidad).
Ante el panorama descripto, podemos decir que las normas citadas tienen plena vigencia respecto de las aerolíneas comerciales públicas y privadas, en los supuestos de incumplimiento del deber de información (artículo 4to. Ley 24.240) y el incumplimiento en su obligación de brindar el servicio en las condiciones ofrecidas, publicitadas o convenidas (artículo 19). Po su parte, respecto del Art. 4 de la Resolución 1532/98 que rige las condiciones del contrato de trasporte aéreo, y que establece la obligación de informar al pasajero en el momento de solicitar la reserva o adquirir el pasaje las distintas tarifas disponibles y sus condiciones, en esta norma enmarcamos el presente proyecto.
En relación a las sanciones aplicables frente al incumplimiento del presente proyecto, rige lo dispuesto en el Titulo XII del Código Aeronáutico y en el artículo 24 incisos 8 y 12 del Decreto Reglamentario 326/82 del Código Aeronáutico. Se aplican según el artículo 133 inciso 7 del Código Aeronáutico y de acuerdo a las facultades consagradas en el artículo 2 incisos 14 y 16 del Decreto 1770/2007, sin perjuicio de otras sanciones que puedan corresponder supletoriamente, por aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor, en la órbita de su competencia.
El Código Aeronáutico establece en el CAPITULO V (Art. 133, inciso 7) que la fiscalización de las actividades aeronáuticas comerciales están sujetas a fiscalización por la Autoridad aeronáutica y a esos efectos le corresponde "fiscalizar todo tipo de promoción y comercialización de billetes de pasaje, fletes y toda otra venta de capacidad de transporte aéreo llevado a cabo por los transportadores, sus representantes o agentes y por terceros, con el objeto de impedir el desvío o encaminamiento no autorizado de tráficos y de hacer cumplir las tarifas vigentes en sus condiciones y exigencias".
Las sanciones que establece el Código Aeronáutico están en el TITULO XIII: FALTAS Y DELITOS. A este respecto, el artículo 208 establece que las infracciones serán sancionadas con apercibimiento, multas, inhabilitación temporaria o definitiva de las facultades conferidas por los certificados de idoneidad aeronáutica, suspensión temporaria de las concesiones y caducidad de las concesiones para la explotación de servicios comerciales aéreos.
En relaciona las multas por infracciones en el transporte aéreo comercial, las mismas se calculan de 2 hasta 100 veces el valor de la tarifa máxima vigente para el itinerario comprendido en el billete de pasaje o documento de transporte en infracción tarifaria.
Cuando la infracción cometida no fuese de naturaleza tarifaria y sí relacionada con el régimen administrativo del Código, las leyes de política aérea, sus reglamentaciones y normas complementarias la multa tendrá como índice los de 2 hasta 100 veces el valor de la tarifa máxima vigente para pasajeros.
En este mismo sentido y en particular, el Decreto 326/82 reglamentario del Código Aeronáutico establece las infracciones al régimen administrativo general. En el Art. 24 dispone para que "en el transporte de pasajeros será sancionado con multa de 2 hasta 100 veces el valor de la tarifa máxima vigente para pasajeros, que correspondiese al mayor trayecto establecido en el instrumento que hubiera conferido la concesión, autorización o permiso de servicio, cuando el transportador "promoviese o permitiese la promoción de servicios no autorizados o la publicidad de tarifas no aprobadas o construidas sin arreglo a las normas vigentes (Inciso 12)".
En virtud de todo lo expuesto, ante el reiterado incumplimiento por parte de las empresas aerocomerciales, sean privadas o estatales, ya en lo referente a la información como a los sobreprecios de las tarifas aéreas, y contemplando el carácter adhesivo del contrato del transporte aéreo, donde el usuario representa la parte más débil de la convención, es que considero pertinente realizar este pedido de informes
Resulta necesario en atención a las diferentes situaciones observadas, se tomen medidas específicas para brindar información adecuada y veraz a los usuarios.
Por los fundamentos expuestos solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto

ANEXO

Las tarifas de referencia que figuran en el Anexo 1 de la resolución 64/2010 de la Secretaría de Transportes son los siguientes:
TARIFAS DESDE BUENOS AIRES
Tabla descriptiva
TARIFAS DESDE CORDOBA
Tabla descriptiva
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MOREJON, MANUEL AMOR CHUBUT PERONISTA
CURRILEN, OSCAR RUBEN CHUBUT PERONISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
TRANSPORTES (Primera Competencia)
DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA