• ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Reunión del día 27/05/2010

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- En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los 27 días del mes de mayo de 2010, a la hora 10 y 36:
SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Damos comienzo a la reunión, a pesar de que no hay un gran número de legisladores presentes. Aquellos diputados que tengan interés en seguir el curso del trámite, podrán hacerlo mediante la versión taquigráfica. Vuelvo a reiterar que la existencia de los taquígrafos es lo más inteligente que tiene este cuerpo.

Quiero comentar que el secretario Parlamentario nos envió una nota respecto del pedido que le hicimos sobre las posibilidades de comunicación con la OEA. La nota es a los efectos de remitir la que le hiciera llegar al director del Departamento de Derecho Internacional de la OEA, el doctor Dante Negro, por la cual solicita las posibilidades de comunicación y opinión con el doctor Wilson Molina. Esa nota es de fecha 11 de mayo; la que nos envía la Comisión haciéndonos un resumen sucinto del tema es del 20 de mayo.

A esos efectos, en el día de ayer envié una suerte de respuesta en la cual puse a disposición los dos próximos jueves a fines de que la tramitación se realizara en esas dos fechas alternativas mediante videoconferencia, tanto el 3 como el 10 de junio.

Debo reconocer y comunicar que la Secretaría Parlamentaria -además de estar haciendo los trámites correspondientes por la embajada- está efectuando los preparativos para instrumentar la videoconferencia a través de la Dirección de Sistemas Electrónicos de la Cámara. Seguramente en poco tiempo podremos tener la posibilidad de realizar esa videoconferencia, tal como nos habíamos propuesto.

De todos modos, nos tomaríamos los próximos dos jueves para completar el trámite; uno para la videoconferencia y el otro para el informe de los autores de cada proyecto. Esto es así porque ya estamos terminando con la rueda de consultas.

Para el día de la fecha habíamos citado al doctor Manuel Garrido, quien amablemente se presentó el 12 de mayo a efectos de, a través del CIPPEC, poder brindar los pareceres con respecto a la temática en cuestión. Asimismo, citamos al doctor Bernardo Licht, quien participó del debate en el Senado y había tenido una mirada con respecto a este tema y al Poder Judicial. Lamentablemente, señor secretario...

SR. SECRETARIO Había quedado en venir.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Perfecto. De todos modos vamos a continuar y le pedimos al doctor Garrido si tiene la gentileza de iniciar su exposición. Le pido que se tome todo el tiempo que necesite para brindarnos este informe.

Tiene la palabra el doctor Garrido.

SR. GARRIDO Agradezco la invitación que me han cursado.

No sé si me voy a tomar tanto tiempo, pero sí nos parece interesante exponer sobre alguna de las particularidades de la aplicación del decreto 1172 y algunas recomendaciones que elaboramos a partir de esa experiencia.

Aclaro que voy a contar la experiencia del CIPPEC como usuario del sistema establecido por el decreto 1172 a partir del año 2003. Se trata de una experiencia del equipo del CIPPEC y a mí me toca explicarlo como responsable actual de dicha área.

Lo que voy a explicar va mucho más atrás de mi intervención y de alguna manera recoge el trabajo que venimos realizando en esta materia.

Haciendo un poco de memoria sobre el decreto 1172, éste fue tomado como una respuesta a las demoras en lo que aquí se plantea, es decir, la sanción de una ley. En ese momento me tocó estar en contacto directo con la temática porque el proyecto fue elaborado en el ámbito de la oficina Anticorrupción. Se trató de un proyecto de ley que trabajó en su momento la dirección del área Universitaria de Transparencia de la oficina Anticorrupción. Cuando en ese momento asume el gobierno Néstor Kirchner surgió la posibilidad de capitalizar una serie de proyectos que había elaborado la oficina Anticorrupción y eso se vuelca en el decreto 1172 del año 2003. En ese momento, la particularidad se dio en la asunción de un rol protagónico de la Subsecretaría para el Fortalecimiento de la Democracia, a cargo en aquel entonces de la doctora Marta Oyhanarte.

Eso se ve en el decreto pues allí hay una suerte de transacción típica al momento de legislar en algunas cuestiones en donde se distribuyen competencias entre la Oficina Anticorrupción -que elaboró el proyecto- y la subsecretaría a cargo de Marta Oyhanarte, cuestión que en la práctica no se mantuvo tal cual.

Es decir que la distribución que se había fijado en el decreto significaba que la Oficina Anticorrupción iba a intervenir en la investigación de las denuncias por incumplimiento y el órgano de aplicación y de promoción del decreto iba a ser la subsecretaría. Un par de años después, por reglamento, al aplicar ese decreto, la Oficina Anticorrupción cedió ciertas facultades que tenían que ver con la promoción de responsabilidades disciplinarias de estas cuestiones. Por eso no es habitual que los incumplimientos hayan dado lugar a supuestos responsables de la disciplinaria sino más bien a reglamentaciones de la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Democracia.

Concretamente, en cuanto a la aplicación del decreto 1.172, podemos identificar dos momentos. El primero es el inicial de aplicación del decreto donde obviamente, ante la falta de práctica y de conocimiento de las características del decreto, hubo trabas iniciales que tuvieron que ver con la aplicación de estándares previos aplicados en la administración pública. Es decir que el decreto implicaba una serie de excepciones a ciertas reglas establecidas durante años por la ley de procedimientos administrativos y, de hecho, las primeras trabas surgieron de la falta de conocimiento de las particularidades del decreto. Muchas veces implicaban negativas a brindar información invocando normas de procedimientos administrativos, concretamente vinculadas con la legitimación, con acreditar el carácter de parte, exigencias de formalidades inusuales cuando se trataba de pedir información, que era pública.

En su momento, obviamente, esto dio lugar a la necesidad de la difusión de cierto entrenamiento que desarrolló la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Democracia. Inclusive hubo discusiones de tono jurídico en cuanto a cómo compatibilizar el decreto con la ley de procedimientos administrativos, en las cuales el CIPPEC también tuvo intervención y se generó un interesante debate jurídico.

La resistencia a la aplicación del decreto había generado la existencia de un proyecto de instrucción o de nuevo decreto, que promovía la subordinación del decreto a las formalidades de la ley de procedimientos administrativos, cuestión que, merced a la intervención de varios juristas -recuerdo al doctor Mairal- finalmente no prosperó.

Es decir que esto implicó un avance o un progreso en el desenvolvimiento de la aplicación del decreto porque, de alguna manera, dejó de ponerse como obstáculo la ley de procedimientos administrativos para acceder a la información pública.

En la segunda etapa se dio un desarrollo, un trabajo de capacitación de enlace por parte de la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Democracia, se produjeron pedidos, o sea que había antecedentes, y se fue generando una práctica. Sin embargo, en esa segunda etapa hemos tropezado con otros obstáculos que tuvieron que ver con otro tipo de argumentos.

La situación hoy en día es la de una gran disparidad de criterios de aplicación en el ámbito de la administración pública. Es decir, no hay criterio uniforme sino que cada área y cada ministerio tiene un criterio disímil en cuanto a la obligación de dar esa información y al alcance de las excepciones a brindar esa información. Uno de los principales obstáculos que existen hoy en día, creo que el tema se planteó en la última reunión de comisión, es la aplicación de la ley de datos personales.

En este sentido, quiero aclarar dos cuestiones que me parecen importantes. En primer lugar, en la práctica de la administración hay dos criterios en cuanto a información sensible. Hay cierta información en donde no hay ningún obstáculo y se ponen obstáculos en brindarla, pero es información que no puede generar riesgos para la administración pública, es decir datos sobre organigramas, nómina de funcionarios, inclusive sobre sueldos, programas de los organismos. Por lo general es brindada sin ningún tipo de retaceos pero cuando la información que se pide es un poco más sensible, empiezan los problemas. Directamente se da la negativa lisa y llana, las demoras o la invocación, a nuestro criterio impropia, de excepciones que la ley no contempla.

Sobre la base de esa experiencia elaboramos algunos cuadros donde mostramos las diferentes respuestas de distintas áreas de gobierno, habiendo organizado los mismos pedidos. Es decir que CIPPEC en el año 2008 pidió acceder a información sobre distribución de subsidios en la administración pública.

En el cuadro que exhibo se pueden ver las distintas respuestas según el área. Lo que está más oscuro son los casos donde la información no se dio. Lo que está arriba es el porcentaje de subsidio que distribuye cada área del gobierno.

Como pueden ver en los cuadros -entregamos varios pero, si alguno no lo tiene, se lo podemos dar- hay algunas áreas donde no se dio ningún tipo de información. Por ejemplo, en el Ministerio de Desarrollo Social -que distribuye el impuesto más el 24 por ciento del subsidio-, el Ministerio de Economía y Producción, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del Interior. En estos casos hubo negativa a dar información.

En el Ministerio de Salud tengo que hacer la salvedad porque aparece en gris. El tema es que la información de dicho ministerio es claramente sensible por la ley de datos personales. Con lo cual debemos correrlo de los otros casos.

Las áreas que dieron información, por lo menos en forma parcial, son: Presidencia de la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, ANSES y Ministerio de Trabajo.

En el segundo cuadro están individualizadas las respuestas. En el caso de Presidencia de la Nación no hubo respuesta, en el Ministerio del Interior -para negar información- se citó la ley de procedimientos administrativos, el Ministerio de Defensa dijo que la publicación estaba en la página Web pero de manera incompleta.

Quiero resaltar que esta es una práctica habitual. Cuando se pide información la respuesta es remitirse a la página Web. Pero no necesariamente ahí está la información completa como uno la pide. Es usual ir a la página Web y no encontrar la respuesta de lo que se pidió. Puede haber una respuesta parcial o directamente ningún tipo de respuesta.

Sin embargo, mandar a buscar en la página Web es una manera usual por la cual la administración elude el cumplimiento del decreto.

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se opone a dar información citando la ley de datos personales; el Ministerio de Economía y Producción pide la personería jurídica del solicitante -cuando en realidad podría ser solicitada a título personal y no solamente por una persona jurídica- y luego no responde; la ANSES pone límites para dar la información basados en la ley de datos personales; en el Ministerio de Trabajo no hubo respuesta sobre este punto -es uno de los casos sin discriminar- y el Ministerio de Desarrollo Social se opuso citando la ley de datos personales.

Una cuestión importante que creo que se mencionó y que nosotros entablamos es la experiencia de litigio en algunos de estos casos.

La invocación de la ley de datos personales, sin discriminar entre personas físicas y personas jurídicas, es una práctica habitual de la administración.

La protección de datos personales, lo que tiene que ver con la integridad, el honor, etcétera, son datos que se refieren a personas físicas y no a personas jurídicas. No hay identidad u honor de personas jurídicas. Sin embargo, en la práctica, la administración contesta de manera indiscriminada y sin efectuar diferencia alguna entre dos cosas que son absolutamente diferentes.

Podemos en todo caso llegar a discutir cuál es el alcance de intimidad de una persona física, pero de ninguna manera es un derecho que puede invocarse en cabeza de una persona jurídica, a menos que la información brindada repercuta en una persona física que integra esa persona jurídica.

Les voy contar ahora la práctica de litigio en algunos de estos casos. Por ejemplo, en el área de Desarrollo Social, a partir de la negativa a brindar información y obviamente teniendo en cuenta la magnitud de los subsidios involucrados, se promovió una inspección de amparo ante la Justicia en lo contenciosos administrativo, en donde en primera instancia hubo una decisión que consideraba abstracta la cuestión porque la administración había contestado, negando la información, pero había contestado.

Sobre esa base, la jueza de primera instancia había considerado que la cuestión era abstracta. Obviamente, el CIPPEC apeló y la cuestión fue decidida dos años después de haberse promovido el caso, siempre hablando de un amparo. El caso lleva ya dos años el caso y la Sala de lo Contencioso Administrativo número II consideró que la cuestión no era abstracta porque al CIPPEC no le habían dado la información que había solicitado.

Además, el fallo es el primer precedente que entra a analizar de alguna manera la aplicación de las excepciones previstas por la ley de datos personales al decreto de acceso a la información.

Se basa estrictamente en lo que dice la ley, es decir, la diferencia que establece la ley de datos personales entre datos personales propiamente dichos y datos sensibles. Claramente, los datos que solicitaba CIPPEC que eran los datos de nombre y documento de las personas beneficiarias de los subsidios, que no entran -según la ley de protección de los datos personales- pues es información sensible. Dentro de la categoría de datos personales no existe ningún tipo de restricción ni cortapisa para acceder. Además, la Cámara sostuvo que la administración había pretextado sin justificación la existencia de datos sensibles para negar la información solicitada.

Pongo a disposición de la Comisión el fallo, si ustedes quieren quedarse con una copia de él. Es el expediente 19.373 del 2008 y está caratulado "CIPPEC c/Estado Nacional, Ministerio de Desarrollo Social. Decreto 1.171 de 2003 s/amparo, ley 16.986". La decisión de la Sala II de la Cámara de lo Contencioso Administrativo es del 8 de abril de 2010.

De todos modos, el caso no terminó allí, sino que fue recurrido por la administración hace siete días mediante un recurso extraordinario federal que nosotros acabamos de contestar.

Sobre la base de estas experiencias hemos elaborado un instrumento que ustedes tienen en sus manos donde particularmente planteamos algunas cuestiones, observaciones o reflexiones. Respecto de la cuestión de la supuesta tensión entre la información pública y el resguardo de los datos personales, entendemos que la ley debe ser lo suficientemente clara a fin de evitar este tipo de controversias.

A nuestro criterio es suficientemente clara porque la ley de protección de datos personales no incluye dentro de los datos sensibles lo que se pretende hacer sensible. En todo caso, debiera hacerse una modificación mediante una ley del Congreso.

Sin embargo, la administración pública utiliza o extiende cuestiones que deberían ser excepciones a la regla general, que es el acceso a la información pública. Obviamente tiene excepciones, pero como toda excepción debe estar escrita taxativamente e interpretarse de esa manera.

La primera cuestión que ocurre es que estamos ante información que puede generar algún tipo de costo político para la administración. Lo que tiene que tener en cuenta el Congreso al legislar es que lo probable es que la administración tienda a ampliar la aplicación de las excepciones que se prevean.

Por eso nuestro pedido o sugerencia es que las excepciones se establezcan de la manera más taxativa posible, que se determine claramente que las excepciones deben interpretarse restrictivamente y que la regla general es el acceso a la información pública.

Esto también es muy importante por otras cuestiones que tienen que ver con prevenir la litigiosidad en la aplicación de esta normativa. La experiencia del litigio del CIPPEC es la siguiente: pedimos información en el 2007 sobre subsidios dados ese año; se pidieron y se negaron a la ley en 2008; el caso se inició en el 2008; tuvimos sentencia de Segunda Instancia en el año 2010, y a partir de ahora hay un recurso extraordinario federal que seguramente va a diferir la decisión por lo menos dos años más. O sea que, con buenas perspectivas, en el año 2012 habrá un fallo que zanje esta cuestión, lo cual será excelente porque la Corte Suprema de la Nación va a tener oportunidad de fijar un criterio que va a evitar litigios de allí en adelante. Si se establecen criterios, quizás puedan influir en la aplicación de la ley.

La experiencia tiene que servir para pensar en mecanismos de aplicación de la ley que ustedes están elaborando y que deben ser más expeditivos. Y esto tiene que ver con dos cuestiones.

En primer lugar, la autoridad específica de aplicación que es la que va a tener que zanjar las disputas en el ámbito administrativo. La experiencia que tenemos nos indica que la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Democracia tenía compromiso con el tema y trataba de empujar la aplicación del decreto, pero sus decisiones no eran vinculantes. Pese a que había recomendaciones en el sentido de informalidad en la aplicación del decreto y en el caso concreto de dar información, muchas veces eso no era obedecido.

En este caso, pese a dictámenes favorables de la Oficina Anticorrupción y de la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Democracia, se dio un debate entre distintos órganos de la administración pública donde se buscaron argumentos -en la Dirección de Datos Personales y en el INADI- para generar información. Esto generó una discusión que llevó mucho tiempo y además no había nadie con potestad como para zanjar la cuestión. Por lo tanto, es muy importante que la autoridad de aplicación tenga la suficiente competencia como para tomar decisiones que sean obligatorias.

En ese sentido, el proyecto de ley modelo de la OEA prevé una comisión con ciertas facultades. Creo que podríamos seguir dicho modelo o cualquiera que implique que la autoridad que tenga competencia para fijar el decreto tenga potestad. También es muy importante que este órgano específico pueda hacer recomendaciones antes, es decir, cuando haya dudas sobre la aplicación de la ley dicha comisión pueda zanjarlas de manera preventiva evitando litigios que llevan años.

Esta experiencia también es importante para prever mecanismos de impugnación judicial que sean expeditivos. Uno de los mecanismos que fomenta la litigiosidad se basa en que los recursos tienen efectos suspensivos y además deben agotar todas las instancias. Es decir, si un gobierno que tiene un mandato de cuatro años recibe un pedido de información en la mitad de dicho mandato que pueda perjudicarlo, seguramente estará inclinando a negar la misma y litigará hasta la Corte Suprema. Obviamente, no puede litigar más allá de la Corte Suprema, porque mientras se interpongan recursos los mismos tienen efectos suspensivos y esa información no se va a dar. Eso ocurre en este caso. Quizás podamos acceder a la información sobre subsidios del año 2007 recién en los años 2013 ó 2014. Es en ese momento donde la información perderá mucho de su interés y tampoco le interesará a la administración que esté a cargo del gobierno.

Entre las conclusiones de estas experiencias entendemos que es necesario que haya una ley. Mencioné algunos casos, pero hay otros. Tenemos experiencias en algunas áreas, por ejemplo, en la Secretaría General de la Presidencia de la Nación. Había cierta información que era publicada en la página web y, al cambiar el enlace, esa información no se publicó más. Esto muestra la debilidad del decreto. Me refiero a la variabilidad de los criterios, es decir, la falta de fuerza de la autoridad encargada de aplicar y promover el decreto. Todos saben que hubo un cambio en las autoridades de la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Democracia y hoy en día no es un tema que esté entre sus prioridades para ser analizado.

El decreto tiene esas debilidades, pues depende de la voluntad de la propia administración. Es muy importante que exista una ley porque la misma puede enmarcar la cuestión y establece un órgano que tenga la suficiente autoridad para impulsar el acceso a la información pública, independientemente de la conveniencia de la administración central. Además, previene estos posibles cambios de criterio.

El hecho de que exista una ley no significa que cualquier normativa resuelva los problemas. Entendemos que esa ley debe contener ciertos estándares básicos y fundamentales sin los cuales este derecho humano de acceso a la información pública se tornaría ilusorio. Alguno de ellos ya hemos mencionado.

Es decir que se establezca claramente qué es lo que se entiende por información pública, que se fije una autoridad con competencia fuerte para aportar decisiones obligatorias, que se prevean mecanismos expeditivos para impugnar las decisiones que se tomen, que puedan implicar un retaceo a esa información, y que exista claridad en cuanto a la producción de la información que autónomamente debe originar la administración pública. Esto también nos parece un dato importante.

Entendemos que es un cometido fundamental que debe estar entre las competencias de la autoridad de aplicación el promover y establecer pautas claras sobre qué información, independientemente de ser solicitada o no, debe ser elaborada y puesta a disposición del público. Debe establecerse claramente, como dijimos antes, la taxatividad de las excepciones y debe estipularse cómo juega esa ley con otras normas que puedan entrar en conflicto. Obviamente, a nuestro criterio, eso no es tan complicado porque entendemos que las leyes especiales priman sobre las leyes generales y hemos venido sosteniendo eso desde el comienzo de la aplicación del decreto 1.172. Pero ustedes saben que cuando empezamos a interpretar las normas en el ámbito de la administración pública siempre se advierten inconvenientes, oscuridades, contradicciones y no es tan claro que finalmente esos criterios básicos de interpretación del derecho terminen siendo aplicados.

Pensamos que es muy importante que el decreto nos garantice que la ley también rija para los demás poderes. Es decir, que se aplique tanto al Poder Legislativo como al Poder Judicial, al Ministerio Público y a otros órganos específicos. También sostenemos que esa información debe incluir a los entes privados que manejen recursos públicos o que estén vinculados con servicios públicos.

Les agradezco una vez más por la invitación a participar de esta reunión. Dejamos a disposición de ustedes el documento que elaboramos y estamos abiertos a cualquier tipo de consulta o pregunta que quieran formular.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO ¿Por qué no tienen previsto al Ministerio de Salud, con la cantidad de subsidios que manejan de las obras sociales?

SR. GARRIDO Sí que lo tenemos previsto pero sucede que concretamente allí hay que discriminar la información. Los casos con datos relativos a salud y enfermedades, están previstos expresamente en la ley de datos personales como datos sensibles. Lo que no significa que todos los subsidios caigan en la excepción.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Los subsidios de obras sociales son montos concretos y sería bueno que tengan una visualización pública.

SR. GARRIDO Por supuesto. Lo que pasa es que este cuadro nada más muestra los datos de ayuda social a personas. Obviamente que obras sociales no cae en la excepción por lo que dije antes. Obras sociales no son personas, por lo tanto no puede invocarse en ese caso la categoría de datos personales. Son personas en todo caso jurídicas, no físicas, las obras sociales no se enferman y por lo tanto no pueden invocarse excepciones de ese tipo. Sí puede haber un obstáculo de desagregar la información de quién es el destinatario final, si es para cubrir gastos de enfermedades. Pero concretamente, en cuanto a subsidio que reciben personas jurídicas, sean obras sociales, sindicatos o lo que fuere, obviamente que no entra dentro de las excepciones.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO ¿Tienen ustedes este trabajo?

SRA. FERNÁNDEZ Estos tres cuadros son parte de un trabajo mucho más grande, que también ponemos a disposición de las comisiones. Para hacer una base de datos de subsidios públicos CIPPEC pidió los subsidios 5.1.4 a personas y 5.1.7 a entidades sin fines de lucro.

El primer cuadro, donde el doctor Garrido hizo la salvedad del Ministerio de Salud, es lo que corresponde a los subsidios 5.1.4 en el presupuesto nacional, que es a personas. En cambio, en el 5.1.7, que es a entidades sin fines de lucro, no está la salvedad del Ministerio de Salud.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO ¿Pero tienen ese trabajo?

SRA. FERNÁNDEZ Sí. Puedo remitir a la comisión el trabajo completo para que lo puedan publicar en la página.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra la señora diputada Alonso.

SRA. ALONSO Señora presidenta: en primer lugar, agradezco al doctor Garrido por estar acá. La reunión anterior nos había quedado el sabor amargo de no tener una mirada sobre la implementación del decreto 1172 y creo que ustedes han aumentando el nivel de amargura.

Me parece importante destacar el punto de la discriminación de la información y cómo el Estado almacena los datos y tiene que garantizar el mayor nivel de discriminación posible de los mismos para evitar respuestas en el sentido de que no se puede dar la información porque está dentro de un paquete y no la puede discriminar.

La cuestión de la información y el nivel más amplio de discriminación de datos en las bases del Estado es un punto que tenemos que ver en el momento de redactar de la ley.

Por otro lado quiero hacer una consulta respecto de los informes de los organismos de control.

Para llegar a un informe, un organismo de control produce una serie de papeles de trabajo en el proceso. En algunos casos conocidos en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, allá por el año 2000 y otros, se negó el acceso a los papeles de trabajo.

Mi primera pregunta es si una vez producido el informe, que es público, debiera ser obligatorio también hacer públicos los papeles de trabajo que hicieron posible dicho informe.

La segunda pregunta se refiere a la accesibilidad a la información sobre investigaciones judiciales. Es decir los niveles de accesibilidad: ¿hasta dónde? En qué casos debe restringirse y en cuáles podría no restringirse.

Esto es algo que nos venimos preguntando y se había invitado a alguien para que lo explique. Pero aprovechando la experiencia del doctor Garrido, es algo que me parece importante plantear.

Por otro lado agradezco la exposición del caso sobre los planes sociales porque es un tema que había surgido. Nosotros estuvimos buscando información en el caso de México y la podemos aportar.

Mi tercera pregunta tiene que ver con cómo se pide información a la administración. Es decir, si tiene que ser en forma verbal, escrita, presentando un formulario o no, si hay que expresar el motivo, si tiene que haber una declaración jurada o no. En definitiva, ¿cuáles son los estándares?

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el doctor Garrido.

SR. GARRIDO En primer término, en cuanto a la discriminación de la información, creemos que la ley puede establecer ciertas pautas. Nosotros propusimos en nuestro documento que la cuestión de cómo organizar la información y demás es un cometido que también tiene que promover el órgano de autoridad de aplicación.

En cuanto al informe del organismo de control y los papeles de trabajo puedo contar la experiencia de la investigación.

Los informes de los órganos de control son muy importantes para conocer determinadas situaciones que son muy importantes cuando hablamos de prevención de hechos irregulares.

Efectivamente, los papeles de trabajo, son fundamentales. De hecho, usualmente en las investigaciones, tanto en la Oficina Anticorrupción como en la Fiscalía de Investigaciones Administrativas sistemáticamente pedimos los papeles de trabajo, porque muchas veces los informes de los órganos de control están elaborados de una manera técnica, generalmente difícil de desentrañar.

Además, los órganos de control apuntan a cuestiones más bienes sistemáticas y los detalles por ahí quedan en un segundo plano. Por eso los papeles de trabajo son muy relevantes, sobre todo cuando uno está haciendo investigación. Es verdad que hubo negativa a brindarlos, aunque no sé si está haciendo referencia a un caso de la Fiscalía.

Siempre hubo resistencia a brindar esos papeles de trabajo. De hecho, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en su momento tuvo un conflicto con la Auditoría General de la Nación que me tocó protagonizar, por la negativa de brindar papeles de trabajo en el curso de una investigación sobre una obra pública de envergadura.

Entiendo que una vez que el informe está terminado, es decir que es público, los papeles de trabajo -salvo que respecto de esos papeles exista algún supuesto excepcional- también deben ser considerado públicos. No hay razones para que esos papeles sean reservados, salvo que -repito- ocurra algún supuesto excepcional, los presupuestos generales que se aplican en caso. Tengan en cuenta que no dejan de ser documentos públicos, y de alguna manera también permiten acceder o realizar el control público del desenvolvimiento de los órganos de control, que también deben estar sujetos a publicidad y a escrutinio público. Así que entiendo que si el informe está terminado, esos papeles de trabajo deben ser públicos.

cuanto a la accesibilidad de las investigaciones, existen normas sobre accesibilidad a expedientes judiciales. En este momento no puedo recordar absolutamente todas, pero cuando no había discusión sobre estos estándares en materia de derecho a acceso a la información ya existían normas procesales o de organización de los tribunales que establecían algunos criterios. Por ejemplo, a partir de que un caso penal es elevado, ese caso es público; el juicio y el expediente son públicos.

Como en muchos otros casos, hay un divorcio entre lo que dicen las normas y lo que hace la práctica. Por lo general, además, el Poder Judicial es uno de los que se caracteriza por su opacidad; podemos decir que el ámbito judicial no es un ámbito propicio para la divulgación de la información, aunque la ley establezca la publicidad. Si ustedes van hoy a la mesa de entradas de un tribunal oral y piden un expediente, es muy probable que no se lo entreguen automáticamente sino que haya una averiguación previa, cuando en realidad desde el momento en que se inicia el juicio ese expediente es público.

Existen algunos precedentes de la Corte Suprema sobre esto. Hay reglamentos -el Reglamento para la Justicia Nacional, el viejo decreto-ley 1285 de 1958- y normas sobre el acceso a casos una vez terminados en donde hay una enumeración amplia de quiénes pueden consultar expedientes. Si mal no recuerdo, hay un precedente de la Corte Suprema en el caso de un periodista que pidió acceder a determinada información en el caso Monzón. No me acuerdo si el caso Monzón es el de la Corte o si es un fallo que elaboró la Cámara luego, pero estoy hablando de fallos de la década del 90 en donde hay jurisprudencia que establece que ya hay criterios generales. Es decir, si un caso está terminado y no se involucra ningún interés en particular, esa información es pública. Esto se establece a través de decretos, reglamentos del Poder Judicial y normas procesales que vienen de larga data.

De hecho, recuerdo otras cuestiones vinculadas con los casos de corrupción. Hoy existe una jurisprudencia en el ámbito de la justicia federal que también admite publicidad parcial, lo cual es usual en cuanto se refiere al acceso de información en los otros poderes.

La práctica en Estados Unidos del derecho comparado se basa en dar la información en la medida en que no involucre información sensible. Esta es una jurisprudencia reciente del ámbito de la justicia federal de la Capital en donde organizaciones de la sociedad civil pidieron acceder a expedientes en los que se investigan hechos de corrupción. La regla general establecida por el Código Procesal habla acerca de que las causas en la etapa de instrucción son públicas para las partes y reservadas para terceros. Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido excepciones fundadas en el interés público invocando las convenciones internacionales contra la corrupción.

La propia jurisprudencia sin norma -se trata de una elaboración absolutamente pretoriana- ha admitido la publicidad de expedientes en la etapa instructoria, pero haciendo la salvedad de cierta información que pueda comprometer el éxito de la investigación o que afecte otros intereses reconocidos y garantizados por la ley. Esto es lo que se viene aplicando. Hay una pequeña diferencia de interpretación entre la Sala I y la Sala II de la Cámara Federal Penal de la Capital. Pero son criterios que podrían extenderse o valorarse de una forma más general tomando en cuenta la existencia o no de intereses públicos y permitiendo que aquella información que pueda comprometer el éxito de la investigación se limite pero se brinde toda la otra información que no limite ni perjudique ni involucre intereses particulares. Además, deben ser reconocidos por la ley.

La otra pregunta se relacionaba con las formalidades. Comenté que una de las recomendaciones que se habían hecho para la aplicación del decreto era la de la informalidad y que muchas veces no se había aplicado. Entendemos que el acceso a la información debe gozar de la mayor informalidad. Es acceso a la información pública y por lo tanto y debe darse poniendo la menor cantidad de trabas posibles. Arancelar la información o llenar formularios que puedan ser complejos representan una especie de barrera. Tengan en cuenta que estamos hablando de un derecho humano general que, como tal, debe ser garantizado a toda la población. Las cuestiones que impliquen algún tipo de desarrollo, formalidades, trabas o costos van a ser una barrera para acceder al derecho.

En la práctica -no lo mencioné pero hay que destacarlo- considero que al margen de la norma es necesario consolidar una utilización de esta herramienta. Si bien el decreto existe, podría haber sido muchísimo más utilizado en todos estos años. El mismo decreto no establece esas trabas. Creo que dichas trabas han partido de elaboraciones administrativas que son resistentes a la publicidad. No sería la vía más conveniente que una norma, de por sí, abra caminos al establecer trabas o barreras para acceder a este derecho.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el señor diputado Gil Lavedra.

SR. GIL LAVEDRA Señora presidenta: me gustaría conocer cómo llevan adelante ustedes la interpretación legal respecto de la ley de datos personales. Digo esto porque dicha ley aparece, tal como está formulada, como un obstáculo a una norma de acceso a la información de alcance amplio.

Por ejemplo, está clara la distinción entre datos sensibles y datos personales. La ley de datos personales dice que para proporcionar datos personales no sensibles es necesario que en todos los casos la información previa al titular. Quisiera saber cómo han hecho ustedes para sortear este obstáculo desleal que verdaderamente es muy difícil, porque si se requiere previamente el consentimiento del titular para los datos personales, esto funciona como un impedimento serio.

Por otro lado, deseo realizar una aclaración con respecto a la cuestión de los papeles de trabajo. Por supuesto que el principio está claro, pero va de suyo que se trata de papeles de trabajo en poder de la administración. Es decir que queden archivados por algún grado de documentación pero siempre en poder de la administración. Esto es, dictamen terminado y papeles de trabajo en poder del Estado.

SR. GARRIDO Voy a empezar por el último tema. Los papeles de trabajo a los que estamos haciendo referencia son los que quedan archivados en el ámbito de los órganos de control. Los auditores recaban información y documentación de todo tipo que queda archivada en el ámbito del órgano de control. Está individualizado allí, almacenado y demás.

En cuanto a la cuestión de la ley de protección de datos personales, la ley hace referencia al procedimiento en el caso de datos de carácter sensible, no a los datos que no sean de carácter sensible.

SR. GIL LAVEDRA No es así.



SRA. PRESIDENTA CAMAÑO La ley tiene un tratamiento específico para los datos de carácter sensible y para los datos personales.

SR. GARRIDO Se limita a nombre, documento nacional de identidad; es el artículo 2 inciso c). Estamos pidiendo un listado. No estamos pidiendo investigación sobre personas, estamos pidiendo información sobre una práctica de Estado. Estamos pidiendo un listado y no buscando datos sobre personas y la vida de las personas. Estamos buscando un listado de una práctica pública que desarrolla el Estado.

SR. GIL LAVEDRA Siempre pidieron listados.

- Los señores diputados hablan fuera de micrófono.
SRA. FERNÁNDEZ Pedidos del CIPPEC.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Es bueno el debate, pero hagámoslo con micrófono de modo que los taquígrafos puedan registrar nuestras opiniones.

SRA. FERNÁNDEZ Los pedidos que hizo CIPPEC en dos o tres oportunidades -lo hicimos sistemáticamente para construir esta base pública de subsidios estatales- fueron listados o subsidios entregados por cada ministerio en el concepto 5.1.4, que es la ayuda social a personas.

La respuesta de los ministerios son listados, porque nosotros pedimos el listado de los que les otorgaron los subsidios y no pedimos más información que el nombre, apellido y número de documento de las personas, o del formato que finalmente tuviesen esos listados. Como los listados no son públicos, tampoco pueden ser consultados por los propios beneficiarios. En ese caso, el Ministerio de Desarrollo Social no puede consultar si forman parte del padrón en el cual deberían estar incorporados.

No es el caso del Ministerio de Trabajo, por ejemplo, que sí hace públicos los listados de los programas sociales que otorga. Con lo cual, el plan Jefes y Jefas hacía públicos los padrones, siguiendo seguramente esta excepción de la ley de datos personales. Al mismo tiempo el Ministerio de Desarrollo Social negaba información sobre estos listados.

En ningún momento hicimos pedidos vinculados a cuestiones personales de los beneficiarios de planes sociales sino que siempre fueron listados.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el señor diputado Gil Lavedra.

SR. GIL LAVEDRA En realidad para que quede claro. La ley de datos personales excluye la información sensible, no cabe ninguna duda. Pero hace una aclaración. Hay ciertos datos personales que no requieren consentimiento. Entre ellos, una de las excepciones, es el listado. En eso estamos de acuerdo.

Lo que yo estaba preguntando sobre la franja que queda entre datos personales, que no son listados y que tampoco son información sensible, que la ley exige el consentimiento del interesado antes de proporcionarlos.

La pregunta era, si de acuerdo a la opinión de ustedes, esa franja que queda en el medio representa un obstáculo insalvable para el acceso a la información. ¿Debería ser modificada en una eventual ley o no?

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el doctor Garrido.

SR. GARRIDO Esto nos remite a una discusión de índole constitucional que tiene que ver con el alcance de las dos cuestiones que están involucradas.

Por un lado está el derecho al acceso a la información y, por el otro, el derecho a la intimidad. A nuestro criterio, el derecho al acceso a la información, está establecido claramente en la Constitución. Además hay jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que establece que sólo puede restringirse ese derecho cuando fuese necesario para una sociedad democrática y debe hacérselo de la manera menos lesiva para el derecho.

Por lo general, en el balance entre el derecho a la intimidad y el derecho al acceso a la información pública -que tiene que ver con el sistema democrático mismo- se puede trazar un paralelo con los criterios que se aplican cuando se pone en la balanza el derecho a la expresión -que automáticamente también la jurisprudencia desprende este derecho al acceso a la información pública del derecho a la libertad de expresión.

La jurisprudencia, por lo general, ha considerado que el derecho a la intimidad es menos fuerte que los derechos vinculados con la expresión, que en definitiva tienen que ver con la persistencia misma del sistema democrático.

La verdad, no es un tema que hayamos discutido en el documento que elaboramos pero deberían quizás revisarse este tipo de categorías a la luz de las cuestiones que hay en juego.

La cuestión de los datos personales, que requieren conformidad pero que no son datos sensibles y que se vinculan con una actividad pública -porque estamos hablando de información pública y no de datos personales desvinculados de lo público- es algo sobre lo que debería ponerse atención, y eventualmente fijar un criterio o una limitación para este tipo de datos cuando involucren una actividad pública.

Tengamos en cuenta que no se piden datos personales en el aire sino que estamos hablando de información en poder del Estado, vinculados con actividades públicas.

También hay que tener en cuenta lo que sostuvo en su momento la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes, donde establece que los criterios para restringir el derecho al acceso a la información deben responder a una serie de cuestiones. Por ejemplo, que la restricción que se imponga debe ser necesaria en una sociedad democrática, la finalidad que se persigue, etcétera.

Entonces, me parece que merecería un análisis de ese tipo, y a la luz de ese criterio quizás debería restringirse o limitarse esa excepción en el caso de que involucre a cuestiones públicas.

SRA. ALONSO Respecto del órgano de control y el diseño institucional, ¿debe ser uno para todos los poderes del Ministerio Público o deben ser varios? Desde mi punto de vista ese es un tema clave, porque la aplicación de la ley de ética pública para mí es fallida teniendo en cuenta la creación de una comisión, que por algo no se ha creado.

Para evitarnos el mal trago de diez años de incumplimiento de un artículo de una norma quería preguntarle cuál le parece que es el diseño institucional razonable y constitucionalmente viable.

SR. GARRIDO Ese es el tema discutimos mucho en el equipo del CIPPEC porque nosotros pensamos que un antecedente muy negativo que existe en el país es el de la Comisión Nacional de Ética Pública, que más de diez años después nunca se constituyó, tanto por el hecho de ser numerosa como por el mecanismo que se previó para su integración.

Todos sabemos en la Argentina que por lo general -incluso en su momento esto motivó las reflexiones de un líder político- las comisiones no son operativas, para traducirlo en este ámbito.

La ley modelo de la OEA habla de una comisión. Nosotros pensamos que si es una comisión, no debería tener muchos integrantes y no debería reproducirse el fallido de la Comisión Nacional de Ética Pública. Nos parece que una alternativa, como bien se mencionó, es que cada área o poder tenga su órgano, que fue una opción que en su momento exploró la Oficina Anticorrupción en su propuesta de reforma de la ley de ética pública.

Sin embargo, esta cuestión tiene un problema: si cada poder va a designar el órgano de control, de alguna manera la eficacia de la ley va a estar supeditada a la voluntad política de cada uno de los poderes. Concretamente, el más sensible o el más proclive o el que puede resultar más perjudicado por difundir información es el Poder Ejecutivo. Sobre esto también nos sirve la experiencia del decreto, porque obviamente con la ida de Marta Oyhanarte el tema de información ha retrocedido. Por lo tanto, no debería dejarse esa facultad en manos de quien tiene que hacer el control de ese cumplimiento.

A nuestro criterio debería pensarse en un órgano común y establecerse un mecanismo que garantice un consenso en la designación, es decir ciertas mayorías específicas, al estilo de la Defensoría del Pueblo.

SRA. BULLRICH Yo presenté ese proyecto.

SR. GARRIDO Nosotros pensamos que un órgano que tenga ciertas mayorías específicas y que de alguna manera tenga vínculo con el Congreso garantizaría la suficiente equidad y que no habría ninguna afectación a la división de poderes.

En definitiva, hay muchas leyes que tienen que cumplir los distintos poderes. La jurisprudencia de la Corte Suprema en la década 90, que se rehusó a designar los representantes de la Comisión de Ética Pública, tenía un criterio equivocado. Ni siquiera era jurisprudencia por una decisión administrativa.

En la acordada 1 de 2000 la Corte Suprema derogó en un acontecimiento único -o poco usual-, sin caso, cinco artículos de la ley de ética pública para el Poder Judicial.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Doctor Garrido: le agradezco mucho la intervención. Ha sido de muchísima utilidad su presencia esta mañana.

Vuelvo a reiterar que la Comisión celebra dos reuniones y luego de ellas seguramente ya estará en condiciones de poder dictaminar respecto de este tema.

No habiendo más temas que tratar, se levanta la reunión.

- Es la hora 11 y 40.

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