• ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Reunión del día 18/09/2018

- REUNIÓN INFORMATIVA

EXPEDIENTES

- En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los dieciocho días del mes de septiembre de 2018, a la hora 16 y 23:
SR. PRESIDENTE TONELLI Vamos a dar comienzo a la reunión informativa de la Comisión de Asuntos Constitucionales, aprovechando que está de visita en Buenos Aires -hasta dentro de un rato- el profesor Michael Hershman, reconocido experto en temas de transparencia e integridad pública. Nos interesa de manera especial el financiamiento electoral.

Como todos saben, próximamente tendremos que empezar a considerar el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo sobre financiamiento electoral, que modifica la ley vigente. Por lo tanto, nos interesa especialmente la opinión que nos pueda dar el profesor Michael Hershman sobre el tema en general y en particular respecto de la ley.

En ese sentido, agradezco al CIPPEC por habernos facilitado el contacto y la visita del profesor Hershman, entre cuyos antecedentes relevantes tiene el de ser miembro fundador de Transparencia Internacional, una de las organizaciones más reconocidas a nivel mundial en temas de transparencia. El resto de sus antecedentes fueron remitidos junto con la citación e invitación para participar de esta reunión, de manera que no hace falta que los reitere.

Propongo al profesor Hershman que realice una introducción sobre el tema utilizando el tiempo que considere adecuado -quince, veinte o treinta minutos-, luego de lo cual, si están de acuerdo y en la medida que haya interés, los presentes podrán formular alguna pregunta.

El invitado se expresa en idioma inglés y se realiza una interpretación simultánea.
SR. HERSHMAN Agradezco al señor presidente y a la comisión por la invitación.

Cada vez que visito esta parte del mundo se me pide que hable de diferentes temas. Durante los últimos años, siempre que se me pidió referirme a aspectos relativos a la transparencia y a la rendición de cuentas, ello ha tenido algo que ver con cuestiones relacionadas con la FIFA.

En primer lugar, quisiera aclarar que no estoy aquí para darles una conferencia y decirles cuán bueno es el sistema de financiamiento de los partidos políticos en Estados Unidos. Nuestro sistema está quebrado. En cada ciclo presidencial los candidatos a presidente, al Senado y al Congreso en general, gastan más de 4000 millones de dólares en campaña. Esto es irresponsable teniendo en cuenta que Estados Unidos todavía hay gente que vive en la pobreza y que hay niños que no tienen acceso a la educación ni a la salud pública.

Por ello, quisiera felicitarlos por esta iniciativa tendiente a mejorar las reglas y reglamentos vinculados con el financiamiento de las campañas políticas.

En la actualidad hay muchos países en el mundo que están abordando este tema. En parte, lo hacen debido a la pérdida de confianza proveniente de los ciudadanos que se está evidenciando en estos tiempos.

Cuando se fijan en las reformas que hay que efectuar en los sistemas de elecciones y financiamiento de las campañas, lo hacen por dos motivos. Uno de ellos es el altruismo, porque eso es lo correcto que hay que hacer para ayudar a restaurar la confianza del público en el gobierno.

El otro motivo es de índole práctica, Ya que en estos días resulta cada vez más difícil esconder el producido de las actividades delictivas. La presión de los medios, la disponibilidad de la información por Internet y la creciente influencia de las ONG hacen que sea cada vez mayor el riesgo de que quede en evidencia la recepción de contribuciones que no son lícitas.

En los años 73 y 74 tuve el privilegio de trabajar dentro del staff senior del Senado de los Estados Unidos en la comisión que investigaba el caso Watergate. Mucha gente adjudicó a este asunto el motivo por el cual el presidente Nixon tuvo que renunciar a su cargo. Lo que muchos no saben es que esto marcó el comienzo de los esfuerzos por reformar las leyes en materia de financiamiento de campañas. Como parte del trabajo de esta comisión se hicieron recomendaciones en torno a lo que había que mejorar en la legislación en cuanto a las campañas políticas.

En el centro de esta legislación se encontraban los conceptos de transparencia y rendición de cuentas dentro de todo lo que es el financiamiento de campañas.

Hasta entonces, todos los integrantes del Congreso, incluidos los senadores, comunicaban los gastos que efectuaban y las contribuciones que recibían a través de informes que se presentaban al Congreso de los Estados Unidos. Pero la verdad era que estos informes podían tirarse porque nadie los miraba ni les prestaba atención. Es algo que nosotros llamamos cumplimiento voluntario.

Por otro lado, a partir de nuestra recomendación se creó un organismo regulatorio. En 1975 y 1976, también tuve el privilegio de ser miembro de esta Comisión Federal Electoral.

Nosotros exigíamos que los formularios de informes de gastos y contribuciones se llenaran de manera precisa y se presentaran a la Comisión Federal Electoral. Además, esta Comisión tenía un investigador y personal de auditoría que investigaban todos aquellos alegatos de hechos ilícitos.

Sin embargo, lo más importante es que teníamos un grupo de analistas y, por primera vez en la historia, nos pusimos a mirar exactamente qué era lo que los candidatos presentaban en esos informes. Estábamos en busca de errores y violaciones, porque también teníamos nuevas leyes que regulaban el importe que los funcionarios federales podían recibir, que se limitaba a 2.700 dólares por campaña política.

También, creamos un mecanismo para proporcionar fondeo público para las campañas presidenciales en los Estados Unidos. Entonces, en cada declaración de impuestos que se presentaba una vez por año se podía tildar un casillero para donar un dólar de los impuestos a la campaña presidencial.

Desafortunadamente, los candidatos presidenciales pueden elegir aceptar o rechazar esta donación pública. Si la aceptan, tienen un límite en la cantidad que pueden gastar en las campañas. Como resultado de ello, son muy pocos los candidatos presidenciales que aceptan este fondeo presidencial.

Los límites que nosotros impusimos a las donaciones para las campañas generaron también una legislación en contra de las donaciones corporativas o empresarias; creo que ustedes tienen una ley similar en la Argentina.

Quisiera aclarar que estoy hablando de las elecciones federales, porque hay diferencias a nivel de los Estados.

Desafortunadamente, en los últimos cuatro años hubo una decisión de la Corte Suprema que revirtió este límite a la contribución de las empresas a las campañas. Fue un caso muy importante y muy conocido llamado Citizens United V. Federal Election Commission. Ello significa que las empresas o las sociedades anónimas son consideradas individuos o personas, que tienen derechos constitucionales y que deben poder expresarlos.

El fallo de la Corte Suprema mantuvo la prohibición de las contribuciones directas a candidatos o a los partidos políticos, pero permitió una contribución limitada a algunos comités independientes.

La particularidad de estas contribuciones a comités independientes de acción política radica en que no tienen el requisito de ser divulgadas, ni la contribución ni sus fines. Por lo tanto, en los Estados Unidos tenemos una industria de miles de millones de dólares que se llama política.

Creo que las lecciones que nosotros aprendimos pueden ser útiles para ustedes: una tiene que ver con la transparencia y rendición de cuentas de las donaciones y gastos electorales. Es bueno tener formularios donde se divulguen las contribuciones y gastos, pero si no existe un mecanismo ni la autoridad para supervisar lo que va a reportarse en esos informes, es una pérdida de tiempo.

Antes tendría que haber señalado que las declaraciones que se presentan ante este Comité Electoral Federal están disponibles al público y, por lo tanto, también para la prensa.

Podría sostenerse que dar acceso público a los informes ya es suficiente, pero quiero plantear que el público tal vez no tenga la especialización necesaria para comprenderlo y la prensa tampoco cuenta con los recursos para clasificar miles de documentos y entender esa información.

Entonces, mi recomendación es que para tener un sistema eficaz consideren la creación de un órgano de supervisión que pueda analizar estas presentaciones, que tenga la experiencia requerida, la especialización y los recursos, y que no se centre tanto en los errores, ya que este es un tema muy complejo en el que siempre va a haber errores. Sí debe centrarse en las violaciones sistemáticas de la legislación de campañas electorales, de acuerdo a la legislación que hoy tengan en vigencia.

Por otra parte, hemos eliminado las contribuciones en efectivo a las campañas. Los candidatos pueden recibir un importe en efectivo que es realmente muy bajo. En muchos países este sigue siendo un tema crucial en cuanto a las leyes de financiamiento de campañas. Tenemos la proverbial valija con plata, que termina en un callejón sin salida o en un restaurante de moda. El ex primer ministro de Malasia pensó que se iba a salir con la suya, pero el público se levantó: él ahora perdió su cargo y, obviamente, está siendo investigado por delitos.

Esto me hace regresar a mi reflexión inicial sobre el altruismo y la realidad. Aquí es donde ustedes, como políticos, tienen que decidir si ser elegidos o reelegidos en un cargo público es más importante que proteger los intereses de la gente.

Para ser realista, todos deben advertir que los riesgos de ser atrapado en estas cuestiones son cada vez mayores. Puedo asegurarles que he hablado con muchos políticos que sufrieron las consecuencias de no haber respetado la ley, a quienes no les preocupaba tanto la cárcel como haber defraudado a sus familias y votantes.

Así que aquí me tienen. Estoy dispuesto a ayudarlos a mejorar el sistema que ustedes poseen y a evitar los errores que hemos cometido y que seguimos cometiendo en los Estados Unidos. Además, deseo ayudarlos a desarrollar buenas prácticas para el mejoramiento de la legislación en cuanto a financiamiento de campañas.

SR. PRESIDENTE TONELLI Muchas gracias, profesor Hershman. Realmente, nos resulta muy ilustrativa y útil su exposición.

Abrimos una ronda de preguntas o comentarios que los diputados quieran hacer. Tiene la palabra la señora diputada Lospennato.

SRA. LOSPENNATO Buenas tardes, profesor Hershman. Muchas gracias por acompañarnos esta tarde y por brindarnos sus reflexiones, que son muy valiosas.

En primer lugar, quisiera consultarle sobre los sistemas de rendición de cuentas y el momento en que es propicio hacer el análisis del gasto electoral, porque el dinero en una campaña electoral, entre otras cosas, define la potencia de una voz de una propuesta electoral por sobre otras. Quien tiene mayor cantidad de dinero puede acceder a comunicar de manera más amplia y hacer oír su propuesta por sobre otras opciones electorales, porque puede tener más publicidad o más presencia en el territorio. Entonces, evidentemente, el dinero tiene un rol importante en términos de paridad de la competencia electoral.

Si los controles son posteriores, estaremos haciendo una auditoría de un proceso que ya pasó y cuyas consecuencias también ya pasaron. Además, nos encontramos con la paradoja de que luego del proceso electoral y de la expresión ciudadana tenemos además candidatos que fueron electos legítimamente por una democracia, y por ende resulta todavía más complicada la aplicación de las penas. Es decir, el daño que produce en una campaña electoral el dinero mal habido o el dinero desproporcionado no se puede corregir con una auditoría posterior.

Quisiera saber entonces si considera que deben implementarse auditorías concomitantes y cuál es la mejor práctica para hacer un monitoreo en el momento y corregir antes los desvíos antes de que sea tarde y de que las consecuencias ya no puedan ser resueltas, porque en ese caso estaríamos afectando también la legitimidad de la elección popular.

En segundo lugar, me gustaría que nos contara cómo funciona el sistema de penas electorales y de qué tipo son, es decir, si son penas personales, si se aplican a los partidos políticos, si son simplemente económicas o si se contemplan otro tipo de penalidades, así como el momento de su aplicación. ¿Esas penas quedan en suspenso hasta que termina el mandato, o son de aplicación inmediata, en el caso de que hayan sido demostrados los delitos?

Sr. Hershman.- Muchas gracias. Son puntos muy importantes.

En realidad, no es eficaz hacer una auditoría posterior a las elecciones. La Comisión Federal Electoral audita los informes trimestralmente. Es decir que hay cuatro informes en el año que se van acumulando, y después de la campaña también se presenta un informe total.

La Comisión no tiene facultades persecutorias. Si detecta irregularidades, las denuncia al fiscal general y también a la Justicia. Las personas que son consideradas responsables pueden tener que pasar cinco años en prisión e incluso enfrentar multas. Los comités de campaña o los partidos también deben pagar multas. Las corporaciones o las sociedades anónimas que contribuyen tienen responsabilidad penal. Si el candidato es acusado y se lo encuentra responsable, debe apartarse del cargo. Se designa a una persona que va a ocupar el cargo interinamente y después se hace un procedimiento especial de elección.

Pero, permítanme hacer una distinción entre la actividad ilegal y el comportamiento no ético. Nuestros políticos son líderes en cualquier país del que estemos hablando y deben actuar bajo las más altas normas de conducta. Ustedes son mentores y modelos. Creo que deberían establecer reglas que permitan que un candidato sea expulsado si realiza actividades inaceptables, no éticas, aunque no lleguen al estatus de un hecho ilícito penal.

Quisiera hacer una corrección para la versión taquigráfica: aquí me han nombrado profesor, cosa que agradezco mucho, pero mis profesores dela universidad estarían revolcándose en la tumba porque me gradué "raspando". En realidad, soy un profesional en ejercicio.

SR. PRESIDENTE TONELLI Tiene la palabra la señora diputada Soria.

SRA. SORIA Muchas gracias por acompañarnos, señor Hershman.

Cuando comenzó su exposición, usted fue muy crítico de la ley de financiamiento de partidos políticos de los Estados Unidos. Habló de las corporaciones y de la presión de los lobbies. La pregunta que yo tengo es qué opinión le merece, en términos de lograr transparencia, que las personas jurídicas puedan hacer aportes para las campañas políticas, sobre todo teniendo en cuenta esta experiencia de los Estados Unidos, y cómo se podría mitigar esa manipulación en la legislación argentina.

SR. HERSHMAN Voy a detallar un poco más cómo es el sistema en los Estados Unidos. Tenemos una corrupción que no es insignificante en todo el sistema de los Estados Unidos, tanto político como corporativo. Como ustedes ya sabrán, en este momento hay una investigación en marcha en los niveles más altos de la Casa Blanca.

La diferencia entre los Estados Unidos y muchos otros países con los cuales he trabajado es que tenemos un sistema de administración de justicia que es muy eficaz. Tenemos el Poder Judicial, que es independiente; tenemos instituciones de cumplimiento de la ley y del orden que son experimentadas y profesionales, especialmente a nivel federal, y nuestros fiscales tienen un índice de condena muy alto en los casos de corrupción. Esto hace que los riesgos que atañen a los casos de corrupción en los Estados Unidos sean muy altos. Dicho esto, siempre va a haber personas que igualmente se van a arriesgar, y es por esta gente dispuesta a apostar que los casinos en Las Vegas ganan tanto dinero. (Risas.)

SR. PRESIDENTE TONELLI Tiene la palabra el señor diputado Fernández Langan.

SR. FERNÁNDEZ LANGAN Michael: quisiera que nos contara un poco más cómo funciona la Comisión Federal Electoral a nivel federal y subnacional; cómo se nombran los funcionarios que están a su cargo, cómo se garantiza la imparcialidad y cuál es su dimensión administrativa, es decir, cuánto personal y qué recursos tiene para fiscalizar y controlar las elecciones.

SR. HERSHMAN Muy buena pregunta. Esta Comisión está formada por 8 commissioners: 3 miembros del Partido Republicano, 3 del Partido Demócrata, y 2 miembros que son ex officio, que no votan, que son los líderes de la mayoría del Senado y de la Cámara de Representantes. Asimismo, el director de operaciones -el director Ejecutivo- es contratado por voto de la Comisión. Debajo de este puesto existen varias divisiones, que son los directores asistentes o subdirectores, que se enfocan en investigación y análisis, auditorías e investigaciones.



Además de todo el trabajo que se realiza en el escritorio, evaluando las presentaciones y declaraciones de los candidatos, en forma selectiva se envían auditores al campo, que son los que visitan los comités o los partidos para verificar que toda la información que ha sido presentada en los informes tenga su respaldo documental. Por último, existe un asesor letrado y un Departamento de Legales.

SR. PRESIDENTE TONELLI ¿Este organismo federal tiene facultades para aplicar por sí mismo sanciones a los partidos políticos y a los candidatos o, por el contrario, lo que debe hacer es denunciarlos ante la Justicia para que sean los jueces quienes -llegado el caso y si corresponde- apliquen las sanciones?

SR. HERSHMAN Esta Comisión tiene la facultad de imponer multas en todo lo que tiene que ver con el derecho civil, tanto a los candidatos como a los partidos. Si se descubre algún hecho o algún ilícito penal, tiene la posibilidad de denunciarlo a la Justicia.

Pero, además de esas sanciones, hay que ver el impacto que tiene en la imagen y en la reputación del candidato. A mí me encantaría estar compitiendo con candidatos que han sido cuestionados por esta Comisión o hayan sido descubiertos en la comisión de algún acto ilícito.

Sr. Presidente (Tonelli).- Quisiera saber cuáles son las razones por las que la Comisión, mayormente, aplica sanciones a los candidatos y a los partidos. ¿Cuáles son las violaciones más frecuentes?

SR. HERSHMAN Las violaciones más frecuentes tienen que ver con contribuciones ilegales. Por ejemplo, un ciudadano no estadounidense que hace un aporte a la campaña política de un candidato estadounidense y este lo acepta.

Otra de las violaciones tiene que ver con el hecho de no declarar las contribuciones que se reciben. En nuestro sistema nos referimos no solamente a la contribución en efectivo sino también pueden ser contribuciones en especies. Por ejemplo, alguien que esté donando su tiempo a la campaña.

Finalmente, la tercera violación más sancionada tiene que ver con la declaración incorrecta de los gastos de la campaña. Por ejemplo, un gasto de campaña puede ser el pago a un consultor y éste servir como intermediario para, a su vez, transferir ese pago a un destinario que no debería recibir dicho dinero.

SR. PRESIDENTE TONELLI Tiene la palabra la señora diputada Lospennato.

SRA. LOSPENNATO Quisiera saber si entre las sanciones que contempla la legislación electoral para los candidatos se encuentran las inhabilitaciones para el ejercicio de cargos públicos.

SR. HERSHMAN En realidad esa no es una facultad regulatoria de la Comisión Electoral. Sin embargo, las organizaciones que hacen campaña tienen la facultad de retirar las nominaciones a los cargos sobre la base de las conclusiones a las que llegan las investigaciones impulsadas por dicha comisión. Eso pasó recientemente en varios casos. Quiero aclarar algo muy importante. Son organizaciones partidarias que tienen que ver con los comités republicanos y demócratas, a nivel federal o estadual.

SR. PRESIDENTE TONELLI Quisiera formularle otra consulta. En el caso de los partidos o candidatos que optan por no recibir aportes públicos y financian sus campañas sólo con contribuciones privadas, deseo saber si existe algún límite al gasto total de la campaña y al aporte que pueden recibir de cada persona en particular.

Sr. Hershman.- Sí, el financiamiento público está disponible solo para los candidatos presidenciales, y los que lo aceptan tienen un límite por Estado que pueden aceptar de este financiamiento. Esto los coloca en desventaja con respecto a aquellos que no aceptan el financiamiento público, porque pueden obtener más recursos de la parte privada.

Actualmente casi nadie utiliza esta posibilidad del financiamiento público, a menos que se trate de un tercer partido que no tiene tantos recursos ni tanta fuerza, y entonces recurre al financiamiento público para la campaña.

SR. PRESIDENTE TONELLI Tiene la palabra la señora diputada Lospennato.

SRA. LOSPENNATO ¿Hay algún tipo de regulación sobre los gastos de la campaña además de sobre los ingresos? ¿Existen limitaciones, por ejemplo a los gastos en Internet o publicidad, o no hay límites?

SR. HERSHMAN No hay limitaciones en cuanto a los gastos.

Desafortunadamente tampoco hay un marco límite de tiempo para empezar a realizar campaña política, y cada año las campañas empiezan más temprano. Por lo tanto, los gastos no dejan de crecer.

SR. PRESIDENTE TONELLI No habiendo más diputados que quieran hacer uso de la palabra, despedimos al amigo Michael Hershman y le agradecemos nuevamente su presencia. (Aplausos.)

SR. HERSHMAN Quisiera aprovechar esta oportunidad para pedirles un favor, como lo hago cada vez que asisto a reuniones como esta. Yo trabajo mucho en cuestiones de anticorrupción, de transparencia y de rendición de cuentas, y he visto un patrón que se repite en muchos lugares del mundo: cuando los candidatos se presentan para ejercer la función pública suelen degradar a la competencia o al opositor a través de denuncias que muchas veces no están fundadas en hechos sino que se basan en rumores y tienen muy poca justificación. Entonces, les imploro que por favor no utilicen esto como un mecanismo para hacer campaña.

Muchísimas gracias por invitarme. (Aplausos.)

SR. PRESIDENTE TONELLI Le prometemos que no lo haremos.

Damos por concluida esta reunión.

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