• ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Reunión del día 13/10/2010

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Reunión del día 17/11/2016

- VARIOS

- En Buenos Aires, a los trece días del mes de octubre de 2010, a la hora 11 y 31:
SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Queda abierta la reunión de la Comisión de Asuntos Constitucionales.

En principio quiero agradecer profundamente a estas personalidades del derecho que hoy nos acompañan en esta comisión. Les recuerdo que se encuentran en tratamiento los expedientes 6753-d-2010, 6772-d-2010, 6780-d-2010, 6784-d-2010 y 6925-d-2010, algunos de los cuales son proyectos de ley por los que se solicita la intervención federal al Poder Ejecutivo de la provincia de Santa Cruz, otros proyectos de ley están directamente relacionados con la intervención federal a la provincia de Santa Cruz, mientras que otro es un proyecto de resolución por el que se expresa preocupación por la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos "Sosa".

El tratamiento de dichos proyectos ha comenzado en reuniones anteriores. Hemos solicitado una reunión conjunta con la Comisión de Presupuesto y Hacienda tal como corresponde para el caso. Tengo en mi poder una nota enviada por la secretaría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda en la cual manifiesta la imposibilidad de concurrir a la reunión conjunta habida cuenta de que se encuentra abocada totalmente al análisis del proyecto de ley de presupuesto para el ejercicio 2011. La nota se encuentra en la comisión a disposición de quien quiera consultarla.

En la última reunión habíamos acordado dejar en cabeza de la Presidencia la resolución del tema para la continuidad del tratamiento. La Presidencia de la comisión decidió enviar a todos los señores legisladores una nota por la cual los invitaba a proponer los disertantes que consideren oportunos para abordar el tema. Nos llegaron propuestas, debido a las cuales hoy nos acompañan el doctor Eduardo Barcesat, el doctor Alberto García Lema, la doctora María Ángela Gelli, el doctor Antonio Hernández, el doctor Juan Vicente Sola y el doctor Félix Lonigro.

Queremos decir a nuestros invitados que no tenemos una gran concurrencia habida cuenta de que hoy es un día bastante particular.

Hoy es el día de sesión en esta Cámara y hay varias comisiones reunidas. Efectivamente, el tema que analiza la Comisión de Presupuesto y Hacienda es muy importante y hay muchos señores diputados abocados a esa cuestión que será abordada a partir de las 11 y 30. Eso también tiene que ver con muchas de las deserciones que hoy tenemos.

Por otra parte, la metodología a emplear en esta jornada será la de escuchar a nuestros invitados en riguroso orden alfabético. Los señores disertantes tendrán 20 minutos, con una posibilidad de extensión, para exponer sus ideas sobre este tema que para nosotros es sumamente delicado.

Le vamos a ceder el uso de la palabra en primer lugar al doctor Eduardo Barcesat.

Si algún legislador tiene alguna pregunta que formular, la vamos a tomar en cuenta. La idea de la Presidencia es escuchar solamente las exposiciones, pero en orden al pedido de algunos señores legisladores vamos a dar lugar a la realización de algunas preguntas.

Tiene la palabra el señor diputado Ferrari.

SR. FERRARI Señora presidenta: quisiera proponer que, de ser posible, los invitados realicen una exposición de 15 minutos, de forma tal de tener más tiempo para las preguntas y que no se junten con los horarios que tenemos para concurrir al resto de las comisiones.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Señor diputado: la semana ante- pasada dejaron en manos de la Presidencia la decisión sobre esta reunión. Le pido que no me empiecen a cambiar las reglas de juego.

Tiene la palabra la señora diputada Stolbizer.

SRA. STOLBIZER Señora presidenta: quisiera saber si los proyectos fueron girados a los invitados que hoy nos acompañan.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Sí, hemos cumplimentado con todas las formalidades de invitación que corresponden.

Tiene la palabra el doctor Eduardo Barcesat y su exposición se extenderá por el lapso de 20 minutos.

SR. BARCESAT Señora presidenta: muchas gracias por la invitación. Voy a ser breve y quiero aclarar que el trabajo sobre el cual voy a exponer ha sido presentado al diario jurídico La Ley respondiendo a una invitación del mismo y que es una contraposición del trabajo presentado por la doctora Gelli que, estimo, aparecerá en el mismo número que será publicado hoy o mañana a más tardar.

En este informe encontrarán un solo blanco que es el que corresponde al día y página en el que el trabajo aparecerá publicado.

Anticipo que el examen que vamos a hacer lo llevamos a cabo como aporte desde la teoría del Derecho y abordando dos situaciones muy delicadas. Me refiero a lo que se conoce en la lógica jurídica como la situación de predicamento y a lo que Kelsen denominó "la obligación secundaria". Parto de un paradigma que creo que vamos a compartir todos los expositores: las sentencias judiciales pasadas en la autoridad de cosa juzgada deben ser cumplidas, porque el Derecho es lo que se realiza.

Si quisiera ser riguroso tendría que decir que el Derecho es lo que "generalmente" se realiza, sin la expresión categórica "se realiza". No obstante lo cual en el trabajo escrito he considerado prudente como imperativo personal afirmar que el Derecho "es lo que se realiza", aunque yo soy consciente de los problemas que llevan a que prudentemente en la teoría del Derecho se diga "lo que generalmente se realiza".

Y esto porque la expresión "lo que generalmente se realiza" remite ineludiblemente al tema de la eficacia del Derecho. Es decir, la adecuación entre conducta y norma.

Voy a examinar desde distintas posturas de la filosofía jurídica cómo es esta relación entre eficacia y realización del Derecho.

Me voy a permitir dar un ejemplo que va a parecer inicialmente de Perogrullo, aunque espero que después de la exposición quede acreditado que no lo es. Voy a enunciar dos mandatos normativos para que se advierta esto de que la eficacia o lo que generalmente se realiza para ser Derecho siempre juega entre un mínimo y un máximo.

Lo que estoy siguiendo es la crítica que le hizo Bentham al imperativo kantiano "condúcete de tal forma que tu conducta pueda ser erigida en ley universal". Señalaba que "en el momento en que una conducta se erige en ley universal, se anula en tanto que mandato o norma porque ya está internalizado en conducta."

El primer enunciado es "prohibido respirar", y el segundo "obligatorio respirar". El primer enunciado jamás logrará un mínimo de eficacia por adecuación de conducta a la norma, lo que lo torna en una situación imposible, no susceptible de ser acatada, un mandato muy desaconsejable para todo legislador u operador del derecho.

El segundo enunciado se acredita innecesario -por no decir torpe- ya que normal y afortunadamente todos los seres vivientes respiramos de alguna manera, por lo que el máximo de la eficacia no realiza precisamente el imperativo categórico kantiano de "condúcete de tal forma que tu conducta pueda ser erigida en ley universal".

El propósito de estos dos enunciados extremos es ejemplificar que una manda normativa no debe ser imposible ni superflua por superponerse con la mera necesidad natural.

Ingresando ya al caso Sosa, es autoevidente que estamos más próximos al enunciado uno -prohibido respirar- porque la situación se ha vuelto tan compleja que, suceda lo que suceda, se incurrirá en el quiebre de un deber jurídico. Nos estamos refiriendo a la noción de predicamento que desarrollara el iusfilósofo Georg Henrik von Wright en Norma y Acción, quien expresaba: "Cualquiera sea el curso de acción futura posible,..." -a propósito de la sentencia firme recaída en el caso Sosa- "...se habrá de quebrantar un deber jurídico porque se ha generado consciente o no una situación de predicamento."

Me detengo un minuto para recordarles que en Norma y Acción el autor toma un ejemplo bíblico, el juramento de Jeftá, quien promete a su Dios antes de iniciar una batalla que si resulta victorioso sacrificará al primero de su pueblo que salga a saludarlo. Trágicamente, el primero de su pueblo que lo hizo cuando volvió victorioso fue su propio hijo. Una extensa iconografía en los museos muestra cuando Jeftá se somete a uno de los términos del predicamento, es decir que privilegia el cumplir la promesa a Dios y sacrifica la vida de su hijo. Entonces, Jeftá se situó en condición de predicamento.

Vuelvo ahora a Santa Cruz, donde espero que no haya que degollar a nadie. (Risas.) En efecto, si el gobierno provincial de Santa Cruz cumplimenta la sentencia en la forma dispuesta por la Corte, el actual agente fiscal de la provincia de Santa Cruz resultará lesionado en su estabilidad institucional, aspecto que este funcionario ya ha planteado en sede de la Corte y, tal como anunció, por presentación ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

El cargo de procurador fiscal general de la provincia de Santa Cruz ya no existe institucionalmente por haberse desdoblado dicha función en dos cargos mediante la ley provincial 2.404, que son el agente fiscal y el defensor ante el Superior Tribunal de Justicia de la provincia. Como es público y notorio, operado ese desdoblamiento el doctor Eduardo Sosa no fue nombrado en ninguno de los cargos, con lo que se produjo un desplazamiento respecto de un funcionario que tenía estabilidad en tanto durare su buen desempeño y que sólo podía ser removido por la vía del juicio político prevista por la Constitución de Santa Cruz.

Ninguna duda cabe que allí se quebró un deber jurídico, lo que ha sido sancionado por la Corte Suprema al disponer la inconstitucionalidad del artículo 9º de la ley provincial 2.404, por lo que las consecuencias del obrar que llevó al acto jurídico anulado, vía declaración de inconstitucionalidad, deben ser soportadas por la provincia de Santa Cruz.

Ahora bien, si las autoridades provinciales hubieren cumplimentado la reposición del doctor Eduardo Sosa en el cargo que desempeñaba antes de ser indebidamente separado del mismo, al ejecutar esa resolución de la Corte, las autoridades provinciales, necesariamente, estarían quebrantando el derecho a la estabilidad de quienes actualmente se encuentran desempeñando funciones, sea como agente fiscal o como defensor. Esto es, que del cumplimiento de una sentencia judicial se deriva un perjuicio concreto -un daño- para al menos uno de los funcionaros actualmente en cargo, quien resultará lesionado. Situación de predicamento: cumpla la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada y perjudique a otro u otros.

No parece que el resultado descrito, que es tan necesario como la observancia a la ley de gravedad, sea el fin querido del derecho en el caso de una sentencia emanada de la cabeza del Poder Judicial de la Nación.

Tampoco puede dejarse inadvertida la afectación a los valores de certeza y seguridad jurídica, derechos implícitos del artículo 33 de la Constitución, conforme lo ha declarado en múltiples pronunciamientos la Corte, si a consecuencia de la nulidad de designación del actual agente fiscal sus dictámenes y resoluciones fueran entendidos también como nulos de nulidad total, absoluta e insanable por la inconstitucionalidad de su nombramiento.

Sobre este particular quiero detenerme porque en el examen efectuado de los proyectos de ley nadie ha reparado en esta situación sobre qué sucede con los actos jurídicos, sean dictámenes o resoluciones, ya emitidos por el actual agente fiscal de la provincia de Santa Cruz. Y me parece que esa omisión, diría yo, es injustificable.

La Corte Suprema obró, oportunamente, conforme lo establecen los artículos 1.050 y 1.083 del Código Civil. Frente a un acto nulo de nulidad absoluta o un obrar antijurídico debe volverse al momento previo al de la producción del acto nulo o antijurídico. Pero cuando ese retorno no es posible porque la situación fáctica así lo determina, pues entonces no queda otra alternativa que convocar al gran demiurgo del mundo jurídico: la compensación.

Conforme sabemos, el gobierno provincial ofreció una compensación monetaria por haberes devengados, que fue rechazada por el doctor Sosa.

Y aquí es donde, nuevamente, debemos recurrir a los principios generales de la teoría de los actos jurídicos, definiendo que cuando se ha incumplido con la obligación o deber primario -en este caso respetar al funcionario en su estabilidad conforme lo define el plexo constitucional provincial- nace la obligación o deber secundario -como decía Hans Kelsen- de indemnizar el daño para evitar la sanción.

Me permito un ejemplo también muy elemental. Si uno contrata una orquesta para una fiesta de casamiento y la orquesta no viene, habrá que compensar el daño, pero obviamente que la orquesta toque después del casamiento ya no tiene sentido.

Perdónenme la vena filosófica, pero como exclama Agatón, interlocutor de Sócrates, en el diálogo platónico El Banquete, "hay un poder que ni a los dioses le ha sido dado; ese poder es que lo que ocurrió no hubiere ocurrido".

El derecho no es magia ni religión. No tiene poderes en determinadas circunstancias para volver atrás el devenir existencial; por ello sólo puede ofrecer una compensación monetaria como única forma de resarcir el daño. Ninguna duda tenemos que al doctor Sosa le corresponde una indemnización equivalente a los haberes que habría percibido de permanecer en el cargo hasta alcanzar la edad jubilatoria, con más un razonable plus por el daño moral inferido. Tampoco dudamos que si el funcionario se niega a percibir la indemnización por los daños inferidos, lo que corresponde es que el gobierno provincial consigne judicialmente el monto correspondiente, supeditando la indemnización del daño moral al criterio del tribunal de intervención.

Pero que se haga lo posible y no lo imposible, el prohibido respirar.

Debe recordarse que el gobernador provincial adoptó una iniciativa para dar cumplimiento a la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, enviando un proyecto de ley provincial que desdobla la actual competencia del agente fiscal, conforme las áreas del derecho, para dividir la función fiscal; una en cabeza del desplazado, la otra para preservar el actual agente fiscal. La iniciativa legisferante no prosperó, pero ya salió del dominio del hecho que puede adjudicársele al actual gobernador que, bueno es recordarlo, no fue quien desplazó al doctor Sosa.

El daño ya producido no se conjura o remedia convocando a males mayores, como resultaría de promover una responsabilización penal por "desobediencia" frente a un mandato que devino institucionalmente de cumplimiento imposible; y/o -peor aún- propiciando una intervención federal para operar, en definitiva, un nuevo quiebre al deber de preservación de la estabilidad de los actuales funcionarios, con más los descalabros propios de toda intervención federal, acotada o no.

Por ello, el señalamiento más importante que debemos hacer es que pretender imponer una ejecución forzada de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es persistir en generar una nueva situación de predicamento, con los costos institucionales que esos quiebres inexorablemente provocan.

La solución compensatoria que hemos propuesto no será una panacea pero expresa el razonable deber jurídico secundario mediante cuyo cumplimiento se pone término al entuerto.

En estos términos quiero apoyar la propuesta legisferante o resolutiva presentada por el bloque que encabezan los diputados Blanco de Peralta, Rossi, etcétera aunque con esta pluralidad o diversidad argumental, porque el proyecto no me parece dotado de suficiente fuerza epistemológica para sustentar lo que su parte dispositiva resuelve.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Gracias doctor Barcesat. El doctor Barcesat se tomó justo veinte minutos para su exposición.

Tiene la palabra el doctor García Lema.

SR. GARCÍA LEMA Muchas gracias a la comisión por haberme invitado a participar de este análisis sobre el tema de la intervención federal.

Analizando todos los proyectos de ley presentados sobre esta materia entiendo que todos parten de los fundamentos del último de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso Sosa.

El considerando 7º de esa sentencia es el que da pie principalmente al conocimiento que toma el Congreso de este fallo directamente por decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Allí ya se afirma que "el incumplimiento por parte de la provincia de Santa Cruz de una sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación constituye un desconocimiento del principio de división de poderes que las provincias se han comprometido a garantizar." Más adelante agrega: "La Constitución Nacional autoriza al Congreso de la Nación a garantizar la forma republicana de gobierno (artículos 6 y 75 inciso 31) que se vería privada de la base misma que la sustenta si se ignorasen las atribuciones que el texto constitucional reconoce a esta Corte para la resolución de controversias con carácter final, quedando desquiciadas las funciones estatales, con el consiguiente desamparo de las garantías constitucionales."

Y en lo que aquí más interesa porque abre una gama de posibilidades al Congreso, termina diciendo ese considerando 7º: "En virtud de lo expuesto, corresponde poner en conocimiento del Congreso de la Nación el presente pronunciamiento a los fines que considere pertinentes respecto a la situación informada."

Quiere decir que si bien ha mencionado expresamente los artículos 6 y 75 inciso 31, que se refieren a la intervención federal, deja librado al criterio político del Congreso adoptar las medidas pertinentes a la situación.

Para el primer abordaje de este punto voy a seguir, en algunos aspectos, el libro del doctor Carlos Fayt denominado El efectivo cumplimiento de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que es del año 2007.

Allí, en uno de sus capítulos, relata todas las peripecias del caso del ex procurador general ante el Tribunal de Justicia de la provincia de Santa Cruz. Me refiero a peripecias que no hay que olvidar porque esa situación dio origen a fallos del Superior Tribunal de la provincia y a varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Concretamente, me refiero a una que es del año 2009 y que es anterior a la que estamos examinando. En la misma se le imponía un mandato específico a la provincia, que no ha cumplido. Hay una frase que resume el sentido de esa obra. Señala que la extrema gravedad institucional que presenta el ineludible respeto a las sentencias judiciales reside en que no sólo implica el deber de sometimiento por parte de las mismas sino el deber institucional de la Suprema Corte de instrumentar los mecanismos necesarios para procurar el efectivo cumplimiento de sus pronunciamientos. Y esta es la esencia de lo que se analiza, es decir, "procurar el efectivo cumplimiento de sus pronunciamientos".

La Corte Suprema ya ha señalado un juicio de valor en la causa bajo examen, al considerar que "se halla afectada la forma republicana de gobierno si se ignorasen las atribuciones que el texto constitucional reconoce a esta Corte para la resolución de controversias con carácter final". Aquí no se encuentra en discusión respecto de si está violentada o no la forma republicana de gobierno porque ya lo ha señalado la Corte en este caso concreto -o sea, la causa que estaba sujeta a su decisión- que sí ha sucedido esta situación.

También ha dicho, como es su doctrina tradicional, "que la división de poderes es esencial a la forma republicana de gobierno, y por tanto hace procedente la aplicación del artículo 5° de la Constitución Nacional, según el cual la garantía federal allí dispuesta para las provincias sólo se hace efectiva si se cumple con dicha forma republicana".

Desde los antecedentes de la Constitución de los Estados Unidos de América se ha considerado que la forma republicana de gobierno se vincula con la existencia de los tres poderes clásicos. Tengo dos citas, una de Madison en El Federalista, y otra de Alberdi, que a su vez reproduce esa idea en sus Bases.

Asimismo, Montes de Oca, con cita de Fallos primera serie-Tomo 1, página 1, afirma lo siguiente: "La división del ejercicio de la potestad gubernamental es de esencia en nuestro régimen. La Corte Suprema de Justicia ha resuelto que siendo un principio fundamental de nuestro sistema político la división del gobierno en tres grandes departamentos -el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial-, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las atribuciones de cada uno les son exclusivas, pues el uso concurrente o común de ellas haría desaparecer la línea de separación entre los altos poderes políticos y destruiría la base de nuestra forma de gobierno". Es decir, ya desde el primer tomo, se define en qué consiste la división de poderes.

En esa misma línea de precedentes, en el año 1872, en la causa "Fisco Nacional contra Ocampo, Manuel", la Corte Suprema señaló que en la esfera de sus atribuciones es tan independiente en su ejercicio como el Congreso y el Poder Ejecutivo en las suyas, sus decisiones son finales y no hay tribunal que las pueda revocar.

Tengo otras citas para mencionar pero no quiero pasarme del tiempo que me asignaron para hacer uso de la palabra. De cualquier manera este material se los haré llegar a los taquígrafos para que lo incorporen.

En un fallo de 1926, la Corte Suprema afirmó -en la causa "Fils Masurel contra provincia de Buenos Aires"-, que "la jurisdicción para conocer en el pleito importa lo conducente a hacer cumplir las decisiones que en él recaigan".

Otro fallo posterior indicó que "el carácter obligatorio de las decisiones firmes adoptadas por la Corte, como uno de los departamentos que constituye el gobierno federal, comporta indudablemente la potestad de hacerlas cumplir", agregando más adelante que "la no ejecución de una decisión jurisdiccional importa un supuesto de privación de justicia que violenta el artículo 18 de la Constitución Nacional."

El caso "Ormeño, Pedro contra Partido Peronista, Distrito Mendoza", de 1961, sigue esta misma línea pero indicando un aspecto que ya empieza a aparecer en la causa "Sosa" que es que las autoridades de una provincia no pueden trabar o turbar en forma alguna la acción de los jueces que forman parte del Poder Judicial de la Nación. Concretamente, no pueden utilizar mecanismos indirectos a través de los cuales en la práctica tienden a frustrar las decisiones.

Más recientemente, en febrero de 2005, en la causa "Ponce, Carlos Alberto contra Provincia de San Luis, sobre acción declarativa de certeza" -que es una causa que me atañe muy de cerca porque he sido letrado patrocinante de la parte actora-, se han dictado pronunciamientos extremadamente duros respecto de la provincia de San Luis estableciendo en su Considerando 11 que "debe tomar las decisiones apropiadas para lograr el riguroso cumplimiento de sus fallos, desmantelando las consecuencias derivadas de todo acto por el cual, sin importar la autoridad local que lo hubiera dictado, en qué condiciones ni bajo qué nomen juris se haya intentado neutralizar, paralizar o desconocer en todo o en parte los mandatos contenidos en una o más decisiones dictadas por este Tribunal en esta instancia originaria y exclusiva."

Luego en el Considerando 13 agrega: "El Estado provincial no puede desconocer tres resoluciones firmes y ejecutoriadas, ni es admisible que se ponga en cuestión la jurisdicción originaria y exclusiva de esta Corte mediante la intervención del Poder Judicial provincial. Tampoco es admisible que las partes pretendan modificar las decisiones de los jueces mediante actos jurídicos claramente violatorios de la orden firme dictada en el proceso en el que ellas participen, pretendiendo luego que se le reconozcan efectos." A renglón seguido agrega: "Las autoridades de una provincia no pueden trabar o turbar..." -como decía el fallo Ormeño- "...en forma alguna la acción de los jueces que forman parte del Poder Judicial de la Nación, y el deber de acatamiento que sobre ellas pesa adquiere mayor significación cuando se trata de un pronunciamiento de la Corte."

Este fallo, que sigue con considerandos todavía más duros, me parece muy importante para señalar que le atañe el tema a la provincia de San Luis, de modo tal que no cabe presumir que la Corte Suprema de Justicia en su actual integración haga distinciones políticas respecto de las provincias de las que se trata.

En relación con la intervención federal, los proyectos presentados difieren en sus alcances acerca de si debe recaer sobre uno o dos de los poderes políticos de la provincia o hasta que se la implemente de modo limitado para asegurar el propósito del último fallo de la Corte Suprema.

El problema de tales alcances no me parece sustancial porque es un principio general del derecho que quien puede lo más, puede lo menos. Esto es, quien tiene la autoridad para dictar la medida mayor -en este supuesto, declarar la intervención de todos los poderes de una provincia- puede optar por una medida menor que se sustente en el mismo fundamento normativo.

En el excelente libro del colega que tengo a mi izquierda titulado La intervención federal en las provincias, Juan Vicente Solá -perdón, Sola; una aclaración importante en este momento (Risas.)- expresa que "la necesaria deposición de las autoridades provinciales y sustitución por un comisionado federal es un acontecimiento relativamente reciente de nuestra historia constitucional.

No lo establece nuestra Constitución ni ocurrió durante la actividad política de nuestros constituyentes. Comenzó a aplicarse muy tibiamente y sólo en caso de necesidad, para ser cada vez más frecuente y finalmente convertirse en la práctica habitual y exclusiva de nuestra vida contemporánea".

"Desde la reforma constitucional de 1860, los comisionados nacionales no asumirán el gobierno provincial hasta 1883...". Y comienza a citar -seguramente él desarrollará más ampliamente este punto- las sucesivas leyes en donde las intervenciones tenían carácter acotado. Hasta 1904 que por medio de la ley 4.307 se interviene y destituye a los tres poderes de San Luis.

Este criterio limitado de intervención federal ha sucedido también en la segunda mitad del siglo XX en los Estados Unidos. Cabe citar aquí la orden ejecutiva 10.130, del 24 de septiembre de 1957 del presidente Eisenhower, quien dispuso la movilización de tropas federales a Arkansas para hacer cumplir una decisión de la Corte Suprema en el caso "Brown vs. Board of Education of Topeka" de 1954, que había dispuesto la desegregación racial en escuelas públicas de ese Estado.

Ese presidente fundó su decisión no tanto por su compromiso con los derechos civiles sino por entender que la Corte Suprema era la autoridad final para la interpretación constitucional, y considerando que la falta de acción hubiese producido un verdadero caos.

A continuación de esta orden ejecutiva hay otra orden ejecutiva, esta vez del presidente Kennedy, que pone en ejercicio una decisión de la Cámara Federal del distrito V de Mississippi -si no recuerdo mal- también con los mismos fundamentos de evitar la obstrucción a las decisiones judiciales.

Alfonso Santiago hijo, en su obra La Corte Suprema y el Control Político, señala que la sentencia de Brown I -porque en realidad hubo un Brown II y un conjunto de fallos sucesivos- suscitó importantes resistencias de los estados sureños, de modo especial en el estado de Arkansas, y fue necesario una fuerte voluntad política, tanto de la Corte Suprema como del resto del gobierno federal para hacer cumplir lo dispuesto en el fallo Brown.

También es importante la observación de este autor, que dice: "Luego de este fallo los poderes políticos parecieron salir de su letargo y comenzó el debate sobre el modo de encarar el difícil problema de la integración racial".

Quiero señalar que en Estados Unidos se ha discutido durante cincuenta años toda esta cuestión. Hay una monografía muy interesante del procurador de Arizona -que voy a acompañar junto con las órdenes ejecutivas y el fallo para que esté a disposición de la comisión- en donde señala las enormes repercusiones de ese fallo y sobre todo el hecho de que las autoridades políticas considerasen necesarias hacerlas cumplir.

Un aspecto importante es cuando se señala que las intervenciones no serán instituidas para cercenar derechos a los habitantes de las provincias sino para garantizarlos plenamente en su ejercicio, ni causa de cesantía de la personería jurídica de los Estados que son de existencia necesaria, ni producen moratorias no sancionadas expresamente por la ley, ni interrumpen la vida administrativa. Es decir, lo más importante es garantizar el derecho de los habitantes del Estado.

María Angélica Gelli ha señalado en su obra La Constitución de la Nación Argentina Comentada -seguramente ella ampliará el punto- que "en ocasiones puede bastar con una acción mediadora a fin de solucionar el conflicto local".

Esta es una parte de la exposición. Ahora me voy a adentrar en un punto que considero central para dejar una reflexión que puede ser muy controvertida, pero de cualquier manera voy a aportar un conjunto de elementos para por lo menos que la cuestión se analice.

El punto es si una ley del Congreso declarando una intervención, si quiera limitada en esta materia, puede o no ser vetada.

El texto del artículo 75, inciso 31 incorporado por la reforma constitucional de 1994, dice lo siguiente: "Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires, aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo."

Concuerdo con lo manifestado por un constitucionalista que además fuera convencional constituyente, Humberto Quiroga Lavié, quien dice que mediante esta norma se hace realidad la doctrina de la Corte sentada en el caso Orfila. Hoy la doctrina del caso Orfila ha pasado a ser la letra expresa de la Constitución Nacional. Agrega lo siguiente: "El texto constitucional también prevé la posibilidad de que la intervención federal sea dispuesta durante el receso del Congreso por parte del Ejecutivo. En este caso debemos considerar que es de aplicar el mismo criterio sustentado para la declaración del estado de sitio en receso del Congreso. Se trata de un caso específico de necesidad y urgencia, de modo tal que se deberá cumplir el trámite previsto para dichos decretos."

Aunque ese autor no trata expresamente la problemática del veto a una ley del Congreso que disponga una intervención federal, cabe señalar que se infiere de la intervención decretada por el Poder Ejecutivo, en receso del Congreso, como de sus casos análogos citados, es decir, la potestad que tiene este último de "aprobar o suspender el estado de sitio declarado durante su receso por el Poder Ejecutivo", que figura en el inciso 29 del artículo 75, o en decretos de necesidad y urgencia, que frente a decisiones del Poder Ejecutivo sobre tales materias, prima la voluntad última del Congreso, que no se halla sometida al procedimiento de una mayoría especial, como se requiere para la insistencia parlamentaria cuando el Ejecutivo ejercita el veto.

A lo dicho cabe agregar la intencionalidad que resulta de la fuente del precepto que ha sido el punto LL) del Núcleo de Coincidencias Básicas, según el cual se previó que: "La intervención federal es facultad del Congreso de la Nación. En caso de receso, puede decretarla el Poder Ejecutivo Nacional y, simultáneamente, convocará al Congreso para su tratamiento."

En el debate en el plenario de la Convención Constituyente, actuando como miembro informante de este punto el doctor Enrique Paixao dijo: "En cuanto a la intervención Federal diré muy brevemente que las cláusulas proyectadas no hacen más que venir a zanjar a favor del Congreso -como corresponde- la polémica por todos conocida en relación al alcance de las atribuciones del presidente y del Congreso de la Nación en orden a la intervención federal en las provincias."

A su vez, Horacio Rosatti, al valorar los contenidos federales de la reforma, también en el plenario de la Convención, agregaba: "Finalmente, con las propuestas de un nuevo inciso en el artículo 67 y de reformulación del inciso 24 del artículo 86,..." -se refiere a normas de la Constitución antes de su reforma- "...considero que el instituto de la intervención federal satisface también las expectativas del federalismo, en la medida que ahora se ve claro que debe actuar el Congreso para disponer aquellas medidas de excepción. El Poder Ejecutivo sólo podrá hacerlo en casos excepcionales, dando cuenta en forma inmediata de este hecho y sometiendo esta decisión al ámbito de los representantes del pueblo, que es el de ambas Cámaras del Congreso."

Más terminante aún fue la posición de Juan Carlos Maqueda también en ese plenario cuando señaló que "más de las ciento cincuenta intervenciones federales que han existido en el país han sido hechas a espaldas del Congreso. Desde ahora en adelante, desde la sanción de esta reforma de la Constitución, la intervención de alguna provincia argentina será facultad exclusiva y excluyente del Congreso de la Nación."

Cabe resaltar que Maqueda se venía refiriendo -y la modificación del régimen de la intervención federal era una de las varias reformas que analizaba- a los límites que se ponían al presidencialismo exacerbado de la Constitución de 1853.

La intencionalidad del constituyente, el tenor de la última parte del inciso 31 del artículo 75, y la asimilación de la intervención federal dispuesta por el Congreso con los casos de estado de sitio y de decretos de necesidad y urgencia, conduce a la posible conclusión de que esta ley no podría ser vetada. En tal sentido, como se anticipara, tampoco hay que olvidar que el inciso 20 del artículo 99, donde se enumeran las atribuciones del Poder Ejecutivo, dispone que decreta la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en receso del Congreso y agrega "y debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento". Así cabe concluir que el Poder Ejecutivo no podría hallarse frente al Congreso, cuando éste se encuentra reunido y dispone una intervención federal, en una situación mejor a la que se operaría durante el receso parlamentario, cuando debe someter su decisión a la mayoría simple de ambas cámaras.

De compartirse esta última tesitura convendría que un artículo del proyecto de ley de intervención federal afirme explícitamente que se trata de una ley que no es susceptible de veto, a fin de que si éste se produjese efectivamente, los jueces puedan pronunciarse sobre cuál es la interpretación constitucional que debe seguirse.

Si es el Congreso el destinatario último de la potestad de intervenir a una provincia, aunque fuera de un modo bien limitado, sólo para dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Suprema, resulta posible sostener que tiene la facultad de designar y disponer las atribuciones del comisionado federal que resuelva nombrar. En este sentido, vale recordar que en otra materia en la que el Congreso tiene la última palabra, cual es arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación (artículo 75, inciso 7), y pese a que el Poder Ejecutivo ha actuado usualmente en ella, una práctica utilizada principalmente en el siglo XIX llevaba al Congreso a designar directamente en algunos casos a los negociadores de la deuda, obviando al Poder Ejecutivo.

Con respecto a esta conclusión, si la Cámara de Diputados adopta el proceder de designar al comisionado federal que ha de cumplir el cometido previsto en la ley de intervención, convendría que se designara -en orden sucesivo- a varios funcionarios, entre ellos algunos que dependan funcionalmente del Congreso de la Nación, con el objeto de prever que la renuncia o el impedimento de uno o más de los designados no frustre los fines de la ley. Asimismo, en tanto el comisionado federal designado por el Congreso, debe tener las facultades necesarias para cumplir su cometido, cabría disponer que las fuerzas de seguridad federales sean colocadas bajo sus órdenes, en la medida que el comisionado federal las requiera.

Finalmente, si alguna duda pudiese restar acerca de las medidas que el Congreso puede adoptar para hacer cumplir su decisión de intervenir a la provincia, para hacer cumplir la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, no cabe obviar lo previsto en el inciso 32 del artículo 75, cuando le concede la potestad de: "Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina". Es decir que el Congreso no sólo tiene facultad de sancionar leyes, sino también reglamentos y asumir las demás facultades conferidas al gobierno para poner en ejercicio las facultades que posee y que resuelve utilizar.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Muchas gracias por su disertación. El doctor García Lema se ha pasado dos minutos de su tiempo.

Tiene la palabra la doctora María Angélica Gelli.

SRA. GELLI Muchas gracias, señora presidenta. Le pido que si me excedo en el tiempo usted me lo recuerde y me detendré en ese punto.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO El doctor Gil Lavedra es el que recuerda los tiempos.

SRA. GELLI Agradezco especialmente a la señora presidenta de la Comisión de Asuntos Constitucionales por la invitación que me han cursado.

Es para mí un honor compartir algunas reflexiones sobre este tema tan complejo. De todos modos, me parece que es una cuestión de fácil solución.

Habiendo examinado los proyectos presentados sobre intervención federal y también el de resolución, en el que un grupo de diputados propone declarar la preocupación que suscita el fallo de la Corte, creo que convendría tomar en consideración dos cuestiones preliminares. A una de ellas se refirió el doctor Barsesat, acerca de que las sentencias de las Corte deben ser cumplidas. Lo dice el fallo del Superior Tribunal, y también me parece que hay un artículo en la Constitución, no citado por la Corte en la última de las sentencias, que hay que tomar en consideración, que es el conocido como "cláusula federal del artículo 31", que defiende precisamente el federalismo argentino y ordena que todo el derecho local, provincial, y ahora de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, debe supeditarse a esa jerarquía federal del artículo 31.

La ley 48 -que curiosamente se sancionó el mismo año en que se instaló por primera vez la Corte argentina- regula el recurso extraordinario federal, que tiene como finalidad precisamente hacer prevalecer el derecho federal sobre el derecho local. En esa última instancia el tribunal final es la Corte Suprema en el orden interno.

La segunda cuestión a considerar -y esto viene a cuento por el proyecto de resolución que se ha presentado ante esta Cámara- es que no estamos ante un conflicto entre poderes públicos provinciales de una misma provincia. Hay varios antecedentes, y yo he leído con mucho detenimiento este proyecto. Allí se cita el caso Seco, fallado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Me parece que no es aplicable ese precedente porque allí sí podría interpretarse que se trataba de un conflicto entre poderes públicos de una misma provincia -el Poder Judicial y el Senado de la provincia de Catamarca- porque además debe entenderse que aun cuando en 1960 se excluyeron de la jurisdicción de la Corte Suprema estos conflictos, quedó vigente el actual artículo 116 de la Constitución Nacional, que manda a la Corte Suprema y a sus Tribunales inferiores a tomar conocimiento y decidir todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución. Un caso típico es el artículo 18 de la Constitución Nacional, sobre defensa en juicio, que haría sostener los derechos que invocó en esta larga contienda judicial el ex procurador Sosa.

Pero me parece relevante para reiterar que no estamos ante un conflicto entre poderes públicos de una misma provincia y que con la decisión que tome el Congreso de la Nación no se afectará el federalismo, es la conducta que ha tomado la propia provincia de Santa Cruz en el inicio de esta confrontación judicial.

Cuando el ex procurador Sosa presentó una medida cautelar -medidas tan famosas hoy en día-, la Corte Suprema se la rechazó teniendo en cuenta que no había decisión en el orden provincial acerca del conflicto planteado por Sosa. Para argumentar el rechazo de la cautelar, la Corte tomó lo que la representante de la provincia dijo textualmente, que "si se decretara la inconstitucionalidad pretendida del artículo 9° de la ley 2.404..." -que es la que en su oportunidad dividió el cargo de procurador en dos funciones, la de agente fiscal y la de defensor general- "...es obvio que deberá retrotraerse todo lo actuado a consecuencia del mismo, reponiéndose al actor en el cargo suprimido o dejando sin efecto las designaciones posteriores que fueran consecuencia de dicha previsión legal."

Esto aparece en uno de los primeros fallos de la Corte en el año 1996. Pero además, otro poder de la provincia señaló la voluntad provincial de perfilar lo que estaba sucediendo con la supresión del cargo, y es que declaró inconstitucional la norma que lo había suprimido. El propio Tribunal Superior de Justicia de la provincia declaró inconstitucional la ley que había dividido el cargo y que dejó fuera de su función al ex procurador Sosa.

Estas dos acciones que tomó en su momento la provincia de Santa Cruz -puede verse la referencia de lo que estoy diciendo en dos sentencias de la Corte, una de 1998 y otra de 2001- lleva a sostener que la provincia no podría y no debería -y lo ha hecho- ir contra sus propios actos. Un principio del derecho que se basa y se asienta en la buena fe.

La misma provincia dijo: si la ley se declarara inconstitucional, cosa que descartamos, volveríamos al estado inicial. La ley se declaró inconstitucional por un tribunal de la provincia, y las cosas no volvieron al estado actual.

Respondo aquí una de las objeciones que hizo el doctor Barcesat acerca de en qué quedarían entonces las decisiones que tomó en su momento y hasta la fecha el agente fiscal. Esta sería una clara situación que trató en su momento Constantineau y que de igual modo tomó la Corte en la Acordada del 30, a propósito de que estaríamos ante un funcionario, el agente fiscal, que había actuado con color de título, por lo tanto sería un funcionario de hecho -no digo de facto- con color de título y nadie podría con éxito controvertir las decisiones que hubiera tomado. Pero como es un funcionario de hecho, por las propia palabras de la representante de la provincia y del Superior Tribunal de la provincia, debiera cesar en su cargo y en todo caso, quien debería recibir la indemnización sería este otro agente fiscal y no el procurador Sosa.

Las desobediencias que la provincia manifestó a lo largo del conflicto dieron lugar a una cantidad de sentencias judiciales. La primera es del año 1996. La Corte, en su actual composición, cuando dictó la sentencia del 14 de septiembre dando intervención a la justicia penal y al Congreso, estimo que le está diciendo al Congreso que en este conflicto es la hora del Congreso. La Corte está involucrando a los poderes del Estado para una resolución al conflicto generado. Y lo está haciendo -me parece a mí- con una enorme prudencia, la misma que tuvo en todos los pronunciamientos que realizó.

El tribunal ha hecho algo al dictar su última sentencia, lo pueden constatar, y es que transcribió al final de la sentencia la grilla que podemos ver en Internet iniciando con las decisiones de la Corte Suprema desde el año 1996 hasta la actual de 2010.

Con esto la Corte nos está diciendo que ésta es una decisión del tribunal -más allá de sus composiciones y más allá de lo que ha ocurrido con la integración del tribunal- que tiene una continuidad sostenida en los derechos de procurador. Derechos que se basan no en un conflicto entre poderes públicos de una misma provincia sino en derechos afectados del propio procurador.

Tanto es así, que en uno de los primeros fallos, cuando se le reconoce legitimación al procurador, no se lo reconoce como procurador -él lo había citado al comienzo no en su calidad de procurador- sino como ciudadano cuyos derechos habían sido restringidos de modo inconstitucional con la decisión del entonces gobernador de la provincia cuando propuso la modificación del cargo. Este es el sostén de la decisión que debe tomar el Congreso de la Nación.

¿Qué decisión puede tomar? Hay varios proyectos que van desde una intervención acotada a una intervención de los tres poderes del Estado, no sólo del Legislativo y el Ejecutivo sino que se propone la puesta en comisión de todo el Poder Judicial de la provincia.

En mi opinión la solución que debiera arbitrarse es la solución de mínima para no interferir con el sistema democrático de la provincia, sobre todo porque la intervención no está definida en ningún artículo de la Constitución como el nombramiento de un interventor.

Eso lo podemos leer en el artículo 6 y en el artículo 75 inciso 31, ambos citados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su sentencia. La intervención es una acción para volver las cosas a lo que eran antes. Todos coincidimos aquí en que los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación deben cumplirse. No son de imposible cumplimiento, por lo que dijo la provincia y por las alternativas que se le presentan al Congreso de la Nación.

Quizá uno de estos proyectos que ciertamente sea novedoso, pero el derecho se crea por los operadores del derecho. Pero éstos no deben romper, vulnerar ni quebrar la Constitución. Si vamos al texto de estos artículos veremos que el 6 dice que el gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno y corresponde al Congreso intervenir también para garantir la forma republicana de gobierno. En ningún momento se dice que esa intervención implica el nombramiento de un agente interventor.

En este caso actúa para resolver el conflicto según los parámetros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Pero ésta no puso parámetros específicos en materia de intervención. Citó las normas. Me parece que el mensaje es muy claro.

¿Cómo podría hacerse? Con esto terminaría mi alocución. El Congreso debe de contribuir dentro de sus funciones a establecer la autoridad de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, reponiendo en su cargo al ex procurador, en este caso como agente fiscal, lo dice la Corte en sus últimos pronunciamientos.

Ha habido un problema con la división de poderes, pero con la división de poderes no sólo entre el Poder Legislativo, Ejecutivo, Judicial y eventualmente con el Ministerio Público, sino con una de las primeras divisiones de poderes de nuestra Constitución que es la federal, entre las autoridades nacionales o federales de la Nación, donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación es el custodio último de la Constitución Nacional, y las autoridades locales o provinciales.

Dado que ninguno de los dos artículos como mencionaba recién habla del nombramiento de un interventor, creo que no sería inconstitucional emitir una ley de intervención a los fines de la reposición del funcionario. Es también novedoso pedir el recurso o el auxilio del procurador general. Por supuesto que también podría pedirse el auxilio de la fuerza pública para la reposición del agente.

Como decía, es la hora del Congreso. El Congreso debe dar una respuesta. Lo peor que podríamos hacer para las instituciones de nuestro país es diluir la cuestión y que las sentencias de la Corte sean desobedecidas no sólo con actos, con discursos y con manifestaciones sino con la inacción.

La Corte ha comprometido a todo el poder institucional. Me parece que la cuestión podría resolverse, afectando en la medida más mínima posible la democracia y la autonomía dentro de la provincia.

Estoy a disposición de ustedes para las preguntas que me deseen formular.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Señora diputada Bullrich: vamos a culminar con la exposición de nuestros invitados.

La doctora Gelli ha usado 15 minutos de su tiempo.

SR. BARCESAT Señora presidenta: pido disculpas, pero debo retirarme.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO El doctor Barcesat me informa que debe retirarse de la reunión.

La señora diputada Bullrich levantó la mano para hacer una pregunta. Desearía saber si la misma está relacionada con la exposición del doctor Barcesat.

SRA. BULLRICH No, señora presidenta.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Le agradecemos profundamente la visita al doctor Eduardo Barcesat.

Tiene la palabra el doctor Antonio Hernández.

SR. HERNÁNDEZ Distinguida presidenta de la Comisión de Asuntos Constitucionales: me siento muy honrado con la invitación que me han realizado.

Voy a tratar de cumplir el tiempo que me han asignado, pero no sé si será posible debido a lo extraordinariamente importante del tema.

Debo comenzar haciendo un breve análisis acerca de lo que representa el federalismo. Concretamente, el federalismo es una forma de Estado caracterizada por una pluralidad de gobiernos en el mismo territorio.

El federalismo nació de una larga historia federal y confederal de Suiza de más de 700 años, pero la primera federación que se consagró en la historia fue la norteamericana en el año 1787. La teoría del federalismo, de alguna manera, está asentada inicialmente en los escritos federalistas, debiendo nosotros a Madison y Hamilton los primeros conceptos sobre esta cuestión.

Al hablar de ello, Alexander Hamilton definió al federalismo como la asociación de uno o más estados en un único Estado en el cual la autoridad de la unión se extiende a todos los ciudadanos. Posteriormente, Karl Loewenstein sostuvo que en oposición al Estado unitario monolítico el Estado federal presenta un sistema de pluralismo territorial. Las diferentes actividades estatales están distribuidas entre el Estado central y el Estado miembro. Señaló como sus características esenciales: a) Estado central o federación -tiene una propia soberanía estrictamente separada de la soberanía de los estados miembros; b) el Estado central ejerce un dominio directo sobre los ciudadanos en todo el territorio nacional; c) la distribución de las competencias entre los diversos órdenes es la clave de la estructura federal, y d) los fundamentos esenciales de las relaciones federales están fijados en un documento constitucional formal.

Para terminar con esta breve enunciación de grandes especialistas en la materia y de nivel internacional cito a Daniel Eleazar, quien expresó que el federalismo es esencialmente un sistema de propio gobierno y de gobierno compartido establecido voluntariamente.

¿De dónde surge la palabra federal? De pactum federis. ¿Qué significa pactum federis? Pacto de unión.

Con relación al problema de la intervención federal tenemos que decir que ya la Constitución norteamericana en la Sección cuarta, artículo 4º, había previsto la posibilidad de la intervención federal cuando se violase la forma republicana de gobierno.

Por supuesto que los Estados Unidos han cumplido con la Constitución. No es el caso de la Argentina, ya que nuestro país se caracteriza por un sistemático incumplimiento de la Constitución y de las leyes. Es un tema que viene desde hace mucho tiempo de modo que no me voy a detener en el mismo. Lo que sí deseo es demostrar qué fue lo que ocurrió en esta materia. Sabemos que las emergencias han sido uno de los problemas más graves que hemos tenido en nuestra historia institucional y que prueban, de manera certera y acabada, de qué manera se ha violado la Constitución. Ustedes saben que el último autor que describió esta cuestión fue precisamente Carlos Santiago Nino en su obra Un país al margen de la ley.

A su vez, en mi libro Las emergencias y el orden constitucional he estudiado qué ocurrió con las emergencias, un fenómeno íntimamente vinculado al de la anomia que nosotros padecemos. Al analizar la intervención federal señalé que, a diferencia de otros países, en nuestra historia contamos con aproximadamente 175 intervenciones federales, de las cuales 118 -más de dos terceras partes- fueron sólo decretadas por el presidente de la República, mientras que sólo en 56 oportunidades lo hizo el Congreso de la Nación. Con lo cual vemos otro rasgo, el hiperpresidencialismo, que es quizás la patología más grave que padece el sistema constitucional argentino. Naturalmente, como la situación institucional extrema que estamos viviendo en estos días, ese hiperpresidencialismo utilizó como una de sus armas institucionales las intervenciones federales, violando el espíritu y la letra de la Constitución.

La intervención federal estuvo pensada desde el punto de vista político como un arma extraordinaria que solamente podía ser puesta en vigor para salvar los grandes principios de la federación y en particular los establecidos en los artículos 5° y 31 de la Constitución Nacional. Fue utilizada a lo largo del tiempo como arma política para uniformar el país, y casi siempre por decreto del presidente de la República.

No hay ninguna duda que la intervención federal ha sido el lamento clásico del federalismo argentino, y a la luz de esta situación en este Congreso de la Nación hay precedentes legislativos importantísimos sobre esta materia. Todos ellos están expuestos en el proyecto de ley que presenté para reglamentar el artículo 6° de la intervención federal cuando era diputado en 1992, que está en el Trámite Parlamentario del 3 de junio. Al hacer referencia a los antecedentes, allí cito los distintos proyectos presentados esencialmente entre 1860 y 1870, en un momento de especial debate, y posteriormente, después de 1930 tenemos una serie de proyectos muy importantes a partir del que presentó José Nicolás Matienzo. Con la vuelta a la democracia en 1983 contamos con proyectos de los señores diputados Baladrón, Vanossi y de mi persona en 1992, al cual me voy a referir más adelante. Asimismo, existen algunos otros proyectos y luego nuevamente otro de Vanossi en 2004.

Además, hace aproximadamente dos meses el señor diputado Katz ha reproducido mi proyecto de ley de reglamentación de la intervención federal, que va a ser una de las propuestas que haré ante esta comisión en el sentido de resolver el problema de Santa Cruz e inmediatamente después reglamentar el artículo 6°, sobre intervención federal.

¿En qué consiste el proyecto que presenté en su momento? En él hago una referencia a la historia de las intervenciones federales y digo que lo primero que tenemos que hacer es volver a una institución que fue abandonada en la historia de la federación argentina, que eran las intervenciones mediadoras, que en efecto rigieron desde 1853 hasta 1883, en las que tal como lo ha señalo muy bien el doctor Juan Vicente Sola se produjo esa primera intervención en la provincia de Santiago del Estero mediante la ley 1.282, que por primera vez previó que el interventor federal tenía que suplantar a las autoridades provinciales.

A partir de ahí comenzó un avance de la idea de que la intervención federal sólo podía consistir en suplantar a las autoridades provinciales, y así cada vez más hubo lesiones a la autonomía provincial.

La primera intervención que supuso suplantar a los tres poderes del Estado provincial se hizo por ley 4.307 a la provincia de San Luis en 1904.

Tomando este buen análisis que ha hecho el doctor Sola -también hay que ver la obra de Sommariva, que es una obra clásica en la historia de intervenciones federales- quiero señalar dos casos: el que se da en Mendoza en 1918 por decreto del 24 de diciembre, y el de la provincia de San Luis por decreto del 8 de mayo de 1919. Acá hay una particularidad muy interesante. El interventor suplanta a las autoridades provinciales, cumple su tarea brevemente e inmediatamente después reasumen sus atribuciones las autoridades provinciales que habían sido designadas por el voto popular.

En ese marco conceptual estoy convencido que nosotros tenemos que rescatar de nuestra historia distintas modalidades para llevar adelante la intervención federal.

Lo primero que he propuesto en ese proyecto es el tema de la intervención mediadora, que puede durar nada más que dos meses. El interventor o comisionado federal no suplanta a las autoridades y esencialmente su presencia apunta a solucionar los problemas institucionales que ha causado la intervención. Si fracasa la función de la intervención mediadora, el Congreso tiene que volver a la figura de la intervención con suplantación de las autoridades provinciales.

A este marco conceptual quiero agregar simplemente lo siguiente. El artículo 5º de la Constitución -y lo digo para terminar el análisis y ver cuándo se configura una intervención federal- establece cuáles son las bases que tiene el poder constituyente provincial para sancionar sus propias constituciones. Ustedes saben que hay cinco requisitos. El primero de ellos es sostener el sistema representativo y republicano. El segundo es la conformidad con las declaraciones de derechos y garantías de la Constitución Nacional, y después hay que asegurar la administración de Justicia, el régimen municipal y la educación primaria.

El artículo 5º dice que bajo estas condiciones el gobierno federal le garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Por eso, el artículo 6º, sigue al artículo 5º. ¿Por qué? Porque ahí está la garantía federal para que las provincias puedan gozar de los requisitos constitucionales establecidos por el constituyente federal, y naturalmente esta garantía no es otra que la intervención federal.

En la historia argentina ¿desde cuándo se habló de intervención federal? Nada menos que desde las formidables instrucciones que José Gervasio de Artigas dio a sus diputados de la Banda Oriental para tratar en la Asamblea del Año XIII lo que sería la posibilidad de sancionar nuestra Constitución.

Luego, sucesivos pactos federales hacen referencia a la intervención federal. Está en el Pacto Federal del 4 de enero de 1831. Está esencialmente en el Acuerdo de San Nicolás de 1852, y de ahí -luego de la opinión alberdiana- va un texto a 1853.

En ese texto, la mayor competencia para la intervención federal se la daba sólo al gobierno federal, donde no había posibilidad de que las provincias pudieran requerir o solicitar una intervención federal. Además las causales eran menores que las que fueron establecidas finalmente, que es el texto vigente en la gran Convención Constituyente de 1860. Ahí es donde se da un debate formidable entre Sarmiento y Alberdi, que también alcanza a estas cuestiones.

Bajo mi punto de vista, la concepción más claramente federal de una federación más descentralizada correspondió por cierto a Domingo Faustino Sarmiento, que corrigió esa visión de federalismo tan centralizado que había logrado consignar en 1853 Juan Bautista Alberdi.

Y en esa reforma constitucional, la segunda en importancia en la historia argentina -porque por cierto la más importante fue la de 1994-, en relación con la federación se establecen una serie de cambios. Uno de los cambios está en el artículo 6; en otros de los cambios se impide que el Congreso pueda hacer el juicio político a los gobernadores o revisar las constituciones provinciales, lo cual fue un avance de tipo centralista en base a la concepción alberdiana que afortunadamente fue modificada en la reforma de 1860.

Lo que no podemos dudar es que en la teoría federal, incluso a nivel de una visión comparada de federalismo, existan principios federales, principios republicanos y democráticos y principios constitucionales que deben ser respetados por parte de los distintos órdenes gubernamentales que integran una federación.

La intervención federal es algo completamente común dentro de las federaciones. Vean el término "intervención federal" dentro del derecho norteamericano y van a encontrar la enorme cantidad de intervenciones federales que se producen. Nosotros estamos hablando porque dentro de la relación interjurisdiccional que hay en un estado federal es muy natural que se produzcan estas relaciones.

Dentro de los altos poderes llamados del gobierno federal, ¿cuál es el más nacional de todos? Es sin lugar a dudas la Corte Suprema de Justicia de la Nación. ¿Por qué? Tal como lo explicó muy bien María Ángelica Gelli la Corte evidentemente es el juez final e irrevocable de la Constitución Nacional. ¿Y la Corte Suprema qué hace en una federación? Desde la norteamericana, en todas las federaciones la Corte es el árbitro para resolver los problemas dentro de una federación.

Cuando ustedes ven cuáles son los caracteres señalados por la doctrina en el derecho comparado, encontrarán como característica que siempre existe un árbitro y casi siempre ese árbitro es un alto tribunal, que recibirá distintas denominaciones: Corte Suprema, Tribunal Supremo, Corte Constitucional, etcétera. No hay ninguna duda en el derecho norteamericano. Vean la Constitución y el primero de los fallos que se refirió a esto, "Martin versus Hunter's Lessee", vean toda la jurisprudencia de la Corte Suprema que es su consecuencia, vean los fallos "Texas contra White", donde hay otra gran definición de la Corte norteamericana, que dice que la federación es una unión indestructible de estados indestructibles. Vean la ley 48 y no van a tener ninguna duda de que la Corte, cuando se produce una cuestión federal, puede intervenir y sus resoluciones por cierto son obligatorias para un estado o para una provincia que forma parte de la federación.

¿Qué ocurrió en el caso Sosa? El caso tiene quince años de historia, hay siete resoluciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Es cierto lo que dijo la doctora Gelli: el propio tribunal superior de la provincia declaró la inconstitucionalidad de la ley, groseramente inconstitucional, que privó de su cargo a un funcionario judicial, que por cierto tenía la garantía de mantenerse en el cargo mientras dure su buena conducta. Pero hubo una conducta claramente antidemocrática, anticonstitucional y autoritaria del gobernador de aquellos tiempos que privó a Sosa de su cargo.

Cuando comienza la batalla judicial de Sosa, rápidamente interpone un recurso extraordinario. El primero fue en 1997, fue patrocinado por mi distinguido colega y amigo Daniel Sabsay. Esta historia termina cuando la Corte resuelve, porque no había ningún otro camino, algo elemental en un estado de derecho: los fallos deben ser cumplidos y deben ser acatados.

En ese momento nosotros sabemos, esto es lo que quiero precisar técnicamente, que estamos ante lo que se llama un claro conflicto de poderes en materia constitucional entre la provincia de Santa Cruz y la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

¿Por qué? Porque el gobernador y la Legislatura no quieren cumplir una orden de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Lo que pasa es que, en esta historia de decadencia institucional que estamos viviendo con hiperpresidencialismo, es evidente que después escalamos a otro conflicto de poderes. Me refiero al conflicto entre la propia presidenta de la República -o sea el Poder Ejecutivo federal- y la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Frente a esto, ¿quién tiene que resolver constitucionalmente la cuestión? Como la Corte se da cuenta -no es el primer caso en que sus fallos no son respetados, lo cual revela la destrucción misma de las bases del Estado de derecho en la Argentina- recurre al Congreso y le recuerda en el considerando 7° de la última resolución lo vinculado con el artículo 6° de la Constitución Nacional. Es decir, lo relacionado a la intervención federal.

¿Están dadas las bases constitucionales para que haya una intervención federal ante el conflicto de poderes que tenemos con la provincia de Santa Cruz? No hay ninguna duda y de ningún tipo. ¿Por qué? Porque se dieron las bases de los artículos 5°, 31 y concordantes de la Constitución Nacional. Se rompen las bases mismas del sistema republicano y de los principios federales, uno de los cuales y muy importante se denomina "lealtad a los principios federales". Se rompe la base misma del pacto de unión, que no es otra cosa que la Constitución federal. En ese marco, ¿está fundamentada la intervención federal? No tengo ninguna duda.

La segunda pregunta se relaciona con el tipo de intervención federal. He analizado los distintos proyectos presentados. Al proyecto presentado por el Frente para la Victoria lo estoy contestando con mis palabras: carece de toda fundamentación constitucional. Considero que se trata de una defensa meramente política del acto de arbitrariedad que da origen a todos esto hace 15 años vinculada con la idea de capricho personal que, además, ha sido mantenida y respetada por las autoridades provinciales y frente a la cual la Corte Suprema no ha podido avanzar en algo elemental en un Estado de derecho: el cumplimiento de las sentencias de los jueces.

La segunda cuestión es acerca del tipo de intervención federal: la intervención que he propuesto en mi proyecto. En primer lugar es una intervención mediadora y de muy poco tiempo para que exista la posibilidad de que definitivamente la provincia entienda lo que resulta elemental: debe cumplirse la orden de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

¿Qué ocurre si la provincia en un lapso tan breve insiste en su política de desoír el mandato de la Corte? No queda ninguna otra posibilidad que una intervención. ¿Suplantando a quién? Al Poder Ejecutivo y a la Legislatura. ¿Por qué al Poder Ejecutivo? Porque es el propio gobernador el que no la quiere cumplir. ¿Por qué a la Legislatura? Porque es evidente que la mayoría política está impidiendo llevar adelante todo esto. ¿Por qué hablo del Poder Legislativo? Porque evidentemente hay que modificar la legislación para crear el cargo que le corresponde a Eduardo Sosa y con el objeto de resolver la situación de los otros dos funcionarios que están ocupando esos cargos.

No hay ninguna duda de que en esos casos hay que suplantar a las autoridades. ¿Con qué modalidad? Con la modalidad que he citado sobre los años 1918 y 1919. Es una intervención para que se cumpla la orden y que luego retome el cargo el señor gobernador Peralta y esa Legislatura.

No quiero suponer alguna otra hipótesis. Pero sí creo que no hay ninguna duda de que estamos ante la necesidad de cumplir la Constitución y de que se produzca una intervención federal.

¿Cuál es mi propuesta final concreta en relación con este tema? Primero, una intervención mediadora; en segundo lugar, una intervención -si esto no tiene posibilidad- para suplantar por un tiempo limitado al gobernador y a la Legislatura y luego -tomando estos antecedentes históricos- sigan cumpliendo sus funciones.

Por supuesto, en tercer lugar, dependiendo de los acontecimientos, puede darse la otra situación de suplantación definitiva con convocatoria a elecciones para nuevo gobernador y Legislatura.

Inmediatamente después propongo a esta comisión que se trate un proyecto de ley para regular el artículo 6° de la Constitución Nacional sobre las bases que nosotros hemos expuesto a fin de que no volvamos a tener circunstancias como la que hoy nos ocupa.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Gracias, doctor. Usted utilizó veinticuatro minutos.

El doctor García Lema me había anticipado su necesidad de retirarse temprano. Si ningún señor legislador tiene preguntas sobre su exposición, podemos excusarlo.

Tiene la palabra el doctor Lonigro.

SR. LONIGRO Buenas tardes. Tal como hicieron mis colegas, quiero agradecer esta invitación dado que como representado, ciudadano y abogado constitucionalista, también es un orgullo estar aquí brindando mi punto de vista sobre un tema tan trascendente como son estos proyectos de intervención federal de la provincia de Santa Cruz.

Quiero dar mi opinión de antemano. Relativizando las posiciones más definidas de mis colegas, voy a empezar por el final y daré un título que después intentaré desarrollar: creo que no están dados los presupuestos para intervenir la provincia de Santa Cruz. El haber llegado a esta conclusión naturalmente me genera alguna preocupación porque me resulta muy difícil concebir que un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación no sea acatado. Pero los constitucionalistas estamos para analizar estos temas desde un punto de vista técnico, y a veces los perfiles técnicos nos llevan a distintas posiciones. Cuando hay política de por medio, las posiciones ayudan a direccionar las posiciones técnicas, pero no es el caso de quienes estamos aquí opinando técnicamente.

Antes de justificar este título que di quiero hacer dos aclaraciones. Primero, como lo indicaron mis colegas, pongo de relieve que este es un tema de alto nivel de conflictividad e interpretabilidad. Si bien en el derecho todas las cuestiones son interpretables, creo que en este caso en particular esta característica se profundiza porque la Constitución Nacional ha regulado y creado este instituto de la intervención federal en tres etapas: desde 1853 estableciendo una redacción original del artículo 6° con dos causales de intervención; luego lo completó en 1860 agregando otras dos causales, y finalmente se integró también en 1994 definiendo quién es el órgano habilitado para decidir la intervención federal, que es este Congreso.

A pesar de los sucesivos intentos de ir dándole forma constitucional a esta figura, la intervención federal y la regulación constitucional del instituto sigue dejando puntos oscuros y cabos sueltos, y las cuestiones que ha definido el doctor Hernández son necesarias regular, si no es desde una futura reforma constitucional, por lo menos desde una reglamentación legislativa. Dejo sentado esto, que es cuestionable y opinable, y descontando la relatividad de las opiniones, inclusive la mía.

Pero hay algo que quiero aclarar por lo que se ha escuchado en los medios estos días. La intervención federal es una figura que está constitucionalmente prevista en el texto desde 1853.

Decir entonces, que los proyectos presentados por los legisladores constituyen golpes institucionales, golpes de Estado y cosas similares, realmente es preocupante porque de ninguna manera se puede decir que estos intentos de intervención federal atenten contra las instituciones, y ni hablar de golpes de Estado, que directamente es poner las cosas en un límite y en un extremo, que quienes hemos vivido las experiencias de un golpe de Estado, tenemos perfectamente en claro.

Desde ya quiero dejar sentada mi posición de que son simplemente proyectos de intervención federal y que se está intentando utilizar mecanismos previstos constitucionalmente.

¿Por qué motivo creo que no se dan los recaudos técnicos constitucionales para que proceda una intervención federal? Analizando el artículo 6º vemos cuatro causales para una intervención: el ataque exterior, el ataque de una provincia a la otra, una sedición interna o alzamiento armado contra las autoridades provinciales y además, agregado también a la reforma de 1860, la alteración en el sistema republicano de gobierno de una provincia.

Si uno analiza y relaciona los artículos 5º y 6º de la Constitución -como lo hizo el doctor Hernández- se advierte que las provincias tienen algunas obligaciones constitucionales que cumplir. A partir de ellas, el gobierno de la Nación, garantiza el libre ejercicio de las instituciones.

Por ejemplo, pensar que el artículo 5º de la Constitución obliga a las provincias a tener un sistema republicano de gobierno me hace pensar qué es lo que está haciendo la Constitución cuando obliga a las provincias a tener un sistema republicano. Bueno, las está obligando a que dentro de las provincias haya división de poderes, independencia del Poder Judicial, que los órganos políticos de gobierno dentro de las provincias respeten las decisiones de los jueces y sus respectivas decisiones en función del reparto de atribuciones que haga la misma constitución provincial, que haya rendición de cuentas, transparencia en la gestión, renovación periódica de las autoridades, etcétera.

Es decir que cuando la Constitución le dice a las provincias: ustedes tienen que tener internamente un sistema representativo y un sistema republicano y tienen que asegurar su régimen municipal y su organización de justicia y respetar los derechos previstos en la Constitución Nacional, en realidad lo que uno verifica es que para poder intervenir federalmente una provincia es necesario, si se trata -como en este caso- de la afectación del sistema republicano, que algunas de esas cosas estén fallando dentro de la provincia.

La pregunta entonces es: ¿falla el sistema republicano dentro de la provincia en este caso Sosa que estamos analizando específicamente? ¿Hay una alteración al sistema republicano dentro de la provincia? Teniendo en cuenta que el sistema republicano de gobierno es horizontal, involucra a los órganos de una provincia y a los órganos de gobierno de la Nación.

Pero cuando hay un conflicto interno entre órganos de gobierno, cuando no se cumple con el sistema republicano interno, entonces procede claramente la intervención federal.

¿Por qué la duda? ¿Por qué creo que en este caso no se da exactamente este supuesto? Porque lo que uno percibe es que en el caso concreto del gobernador de la provincia de Santa Cruz existió un incumplimiento a una orden que no está emanada de la propia Corte de la provincia de Santa Cruz sino que emana de un órgano de gobierno de la Nación.

Todos los proyectos presentados por distintos diputados en esta Cámara utilizan un argumento único y posible en este caso de la alteración al sistema republicano de gobierno.

Lo que ocurre en este caso es que se transversaliza la violación al sistema republicano porque no es el problema entre dos órganos internos -como explicó la doctora Gelli- sino que es entre un órgano del gobierno de la Nación y uno del gobierno de la provincia.

¿Se da en este caso una afectación al sistema republicano tal como lo previó el constituyente en el artículo 5º cuando obligó a las provincias a tener un sistema republicano de gobierno? Ahí es donde me entra la duda, ahí es donde considero que no se genera una afectación al sistema republicano interno de la provincia tal como ha sido la intención de los constituyentes.

Quienes estamos en el ámbito académico a veces somos destinatarios de preguntas inocentes pero muy certeras en algunos casos. Un alumno podría preguntar: "¿Un gobernador de una provincia que no cumple con un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación no vulnera el sistema republicano de gobierno? ¿No me dijo que el sistema republicano de gobierno tiene que ver con la división de poderes y con el respeto a la independencia del Poder Judicial?" Claro, esta es la cuestión aquí. Pero si pienso en el artículo 5º y en que el constituyente exigió a las provincias tener un sistema republicano de gobierno y si no lo tiene el gobierno de la Nación va a intervenir la provincia, me pregunto qué pensó el constituyente cuando redactó el artículo 5º. ¿No pensó en problemas republicanos dentro de la provincia? Yo creo que sí, ese es el motivo por el cual se me ocurre que no habría motivos para intervenir.

Claro que alguno se preguntará: ¿Qué hacer en este caso concreto si no hay una solución? ¿Cuál es la solución a un acto de rebeldía como este? Vamos a llamarlo de rebeldía, entre comillas, porque luego voy a hacer alguna reflexión al respecto. ¿Cuál es la solución?

Yo creo que como el instituto de la intervención federal es un instituto de emergencia, la interpretación que debe hacerse a este instituto de emergencia es una interpretación restrictiva. Por ejemplo, ¿interpretamos la Constitución cuando crea institutos de emergencia y no define exactamente las conductas que generan la adopción de esos institutos? Supongamos el caso de un decreto de necesidad y urgencia. Todos saben que están reconocidos en la Constitución desde 1994 como válidos y ustedes recordarán que para que el presidente pueda meterle la mano en el bolsillo a este órgano legislativo y arrebatarle una atribución se requiere que existan "circunstancias excepcionales". ¿Qué es eso? ¿Qué son "circunstancias excepcionales"? ¿Trasladar un feriado? ¿Trasladar un feriado es una circunstancia excepcional que amerita al presidente dictar un decreto de necesidad y urgencia?

Yo creo que cuando la Constitución es ambigua, la aplicación de los institutos es más fácil. Entonces creo que hay que dar una interpretación más restrictiva para que no se sienten antecedentes peligrosos. Yo me remito y me concentro en la causal "garantizar el sistema republicano de gobierno" pero "dentro de la provincia", aunque no lo diga la Constitución porque para mí ha sido la intención del artículo 5º.

Entonces, cuando falla el sistema republicano transversalmente y hay un conflicto entre un gobernador de la provincia y la Corte Suprema de Justicia de la Nación la cuestión se me va de la provincia y no sé si una interpretación restrictiva del artículo 6° y de la causal de garantizar el sistema republicano puede ser aplicable.

¿Cuál es la solución? En este caso, la Corte ha hecho dos cosas, una fue informar a este Congreso de la Nación y solicitarle que adopte las medidas que estarían a su alcance para intervenir federalmente, y la otra fue iniciar una denuncia penal para que se investigue si el gobernador de la provincia de Santa Cruz ha cometido un delito concretamente. A mí me encantaría decir en este ámbito que la Constitución Nacional contempla como causa de intervención federal que un órgano de la provincia violente una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, me encantaría que estuviera contemplado, pero no lo puedo decir. Por más que me duela desde el punto de vista técnico e institucional, tengo que señalar que para mí con una interpretación restrictiva no se da la causal prevista allí, que es la del sistema republicano de gobierno.

Alguien me puede decir "no será la afectación al sistema republicano". Pero, ¿qué pasa con el artículo 31? ¿Y la subordinación de las provincias al gobierno de la Nación? En un sistema federal, ¿no existe esa subordinación? Diría que en un sistema federal lo que existe es una autonomía de las provincias y debiera existir una adecuada subordinación porque si no, seríamos una confederación.

La realidad indica que hay subordinación. El artículo 31, que refleja esa subordinación de las provincias al gobierno de la Nación, debe ser interpretado en forma compatible con el sistema federal de gobierno.

¿Cómo se lo interpreta en forma compatible? Si le damos una interpretación absoluta al artículo 31 -que hace referencia al orden jurídico de la Nación, a que las leyes y los tratados son ley suprema y las autoridades provinciales deben sujetarse a ellas-, es decir la subordinación del ordenamiento jurídico provincial al nacional, entonces puede morir el federalismo.

La interpretación que hago de ese artículo 31 es que las provincias, cuando dictan normas en ejercicio de las atribuciones propias que le ha asignado la Constitución, -las no delegadas al gobierno de la Nación- no existe tal subordinación. El día de mañana podría ocurrir que este Congreso dicte una ley estableciendo que los gobernadores de provincia deben ser elegidos de una determinada manera y por el artículo 31 los códigos electorales de las provincias tendrían que quedar sometidos a esta ley del Congreso de la Nación.

Por eso digo que existe una subordinación, pero debe ser interpretada preservando la autonomía de las provincias. Es decir, no aplicarse cuando se trata de una ley o una norma provincial que está ejerciendo atribuciones de las provincias.

Por otra parte, cuando se habla de la superioridad del ordenamiento jurídico nacional por sobre el provincial, el artículo 31 hace mención a la Constitución, leyes y tratados. Las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ¿están dentro de ese bloque federal previsto en el artículo 31? Son todas cuestiones de interpretación. Pero aunque dijéramos que no lo está, por el artículo 14 de la ley 48 podríamos precisar que una sentencia de la Corte es la que debe hacer valer esa supremacía constitucional. Y la Corte lo hizo al ordenar, en este caso, la reposición de Sosa en su cargo.

El problema se basa en que la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia ordenando la reposición de Sosa en el cargo -que lo que hizo fue dar superioridad al orden jurídico nacional por sobre el provincial-, no es causal. El incumplimiento de esa sentencia no considero que sea causal para intervenir federalmente la provincia. Me encantaría que pudiera serlo, pero no lo es. También me encantaría que los decretos de necesidad y urgencia no estuvieran contemplados en la Constitución. Sin embargo, están y hay que explicarle al mundo que el presidente puede ejercer atribuciones de este Congreso de la Nación.

Tenemos argumentos técnicos que son opinables. Mis colegas no opinan lo mismo, pero son los argumentos que me parecen que generan una interpretación restrictiva del artículo 6° y me impiden dar vía libre a una intervención federal.

Finalmente, vamos a suponer que existe aquí una conducta antirrepublicana del gobernador de la provincia. En realidad, me pesa que el gobernador de una provincia no cumpla con una orden judicial. Este es un juicio de 15 años y es casi escandaloso que no se pudiera cumplir una sentencia de la Corte. Desde la resolución de la Corte Suprema de setiembre del año pasado hasta ahora, me parece que el gobernador de la provincia de Santa Cruz tuvo una conducta ambivalente. Por un lado, plantarse casi en forma rebelde y adolescente frente a una sentencia del Máximo Tribunal. Digo que fue una conducta rebelde y adolescente aunque me parece que estuvo apoyado por el gobierno de la Nación, pero digo adolescente porque fue como decir: "no cumplo porque no cumplo y además porque es de ejecución imposible". Esta es la sensación que tiene la gente, y es lo que me parece condenable.

Si uno analiza el movimiento procesal e institucional de esta autoridad, no me parece que haya sido tan "cocorito", utilizando un término vulgar. Si bien es cierto que este es un juicio largo, de acuerdo con lo escrito en los proyectos veo que ha habido una presentación del gobernador de la provincia de Santa Cruz ante la Corte Suprema pidiendo una aclaratoria para encontrar la manera de cumplir esta sentencia teniendo en cuenta que el cargo no existe más y que hay otra persona en su lugar. No he visto el expediente pero tengo entendido que la Corte ha rechazado este pedido de aclaratoria sin fundamento.

Luego el gobernador dictó el decreto 3.026, informando de esta situación a la Legislatura y poniendo de manifiesto que él personalmente estaba obligado a cumplir con la manda judicial, pidiendo además que se creara el cargo de procurador fiscal y se desdoblara por razones de materia, y solicitando el acuerdo por adelantado para poder cumplir con la manda judicial.

La crítica que personalmente hacía al comienzo, cuando no conocía esto, era que por lo menos había que tratar de cumplir la sentencia y que existía una actitud absolutamente rebelde y antirrepublicana. Yo no hubiera hecho lo que hizo el gobernador; si hubiera sido gobernador, habría cumplido con la sentencia del máximo Tribunal, la que me eximiría como gobernador del cumplimiento de los requisitos que prevé la legislación local para designar al agente fiscal. Hubiera hecho eso y así habría salvado mi responsabilidad.

También es cierto que él puede salvar su responsabilidad judicial y quedar sujeto a la responsabilidad política por un juicio político en la Legislatura local. Pero insisto en que yo hubiera cumplido con la orden de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Él optó por otro camino, por hacer un equilibrio entre sostener los recaudos del ordenamiento jurídico local, y por otro lado querer cumplir con la orden judicial. Me parece que no fue el camino adecuado, pero no sé si esto lo pone en una situación de absoluta rebeldía contra el sistema republicano.

Esta es también una interpretación personal, pero todo esto a mí me genera grandes dudas técnicas acerca de si un instituto de emergencia puede ser ampliado a causas que no están definidas claramente en el artículo 6° de la Constitución Nacional. Muchas gracias.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Gracias, doctor. El doctor utilizó veinte minutos.

La doctora Gelli solicita utilizar parte de su tiempo, doctor Sola.

SR. SOLA No quiero ser descortés con la doctora, pero tengo varios problemas, y uno es que mi apellido comienza con "S". Y esta no es la primera vez, me ha pasado varias veces. En Naciones Unidas lo que se hace es sortear en qué letra se comienza la lista de oradores. Con el doctor Zuleta compartimos esta desgracia, y generalmente vamos juntos a congresos para que el sufrimiento sea menor. (Risas.)

En primer lugar, agradezco a la doctora Gelli que haya citado el libro que escribí cuando tenía veinticinco años. Quien lo hojee ahora, verá todos los problemas que tuve para leer todas las leyes y decretos de intervención, que eran muy tediosos. Pero creo que este caso no merece una respuesta que no sea técnica, y voy a tratar de darla.

Hay que tener en cuenta lo que dice el fallo de la Corte. Cuando uno cita la Constitución, ¿a qué nos referimos los que enseñamos derecho constitucional? A la Constitución y a los precedentes de la Corte; no hay interpretación de la Constitución. Yo sé que en la Argentina se habla con mucha ligereza de todo, pero aun en países como el nuestro también hay que hablar técnicamente cuando uno se refiere a la Constitución.

La Constitución dice dos cosas muy importantes, que no se cumplieron en el mandato de la Corte al gobernador. Creer que cometió un delito es un tema aparte. Si el sólo hecho de ir preso por cometer un delito resolviera los problemas constitucionales, el derecho constitucional desaparecería en manos del penal.

El otro es que notifica al Congreso y cuando lo hace menciona el artículo 6º además del 5º. Es decir, traslada una de las causas de la intervención federal, que es la requisición que hace el procurador pero que también le hace la Corte al Congreso.

Ahora, de esto se ha hablado que son cuestiones políticas. Es verdad. Esta es una cuestión política. La Corte ha dicho en un fallo muy antiguo -que con el doctor Hernández hemos criticado en el pasado pero de todas maneras nuestras críticas no lo hace menos jurídico- que la intervención es una cuestión política no justiciable.

La decisión que tiene Vuestra Excelencia, el Congreso, de establecer una intervención, es una cuestión política. Puede hacerla o no hacerla. Nosotros como técnicos, simplemente le podemos dar los medios para que tome la decisión que crea mejor. Es decir, de acuerdo al caso "Cullen c/ Llerena" y su precedente norteamericano "Luther vs Borden" en 1849, realmente la intervención es una cuestión política.

Ahora con esto de que es una cuestión política no quiere decir nada. Siempre es una cuestión política en el sentido de que no es justiciable la decisión.

El doctor Hernández ha tenido la gran generosidad de mencionar alguna investigación que yo hice al respecto sobre el interventor como mediador. En realidad la Constitución dice unas palabras que todos nos olvidamos: "interviene en el territorio de las provincias". No interviene la provincia, sino que lo hace en el territorio. Y por muchísimos años, hasta 1883, los interventores nunca reemplazaron al gobierno local.

Yo conté veintisiete intervenciones federales entre 1860 y 1935 en las que no se sustituyeron las autoridades locales.

Permítanme contarles una, la última. En 1935, en la provincia de Buenos Aires, el partido conservador está dividido y entonces presionan al gobernador, que se llamaba Martínez de Hoz y lo obligan a renunciar. El interventor -salida de esta situación apretada- llama al presidente de la República quien en el mismo momento -fíjense que estamos antes del 94- declara la intervención y nombra al general Juan Pistarini -que ya era una figura conocida- para que vaya y reponga a las autoridades que estaban derrocadas por la sedición. Después hablaré de esto y de la opinión de los constituyentes de qué es sedición y que no en este caso.

Esto ocurre un día al mediodía; a la tarde o a la noche llega el interventor a la ciudad de La Plata. A la mañana siguiente va a la Casa de Gobierno, repone al gobernador sin el ejercicio de ninguna fuerza pública y se va. Al mediodía ya había cumplido su función. Duró menos de veinticuatro horas. Después, la crisis provincial continuó pero ya los canales de la Constitución provincial estaban repuestos.

Rafael Bielsa, en su última edición de su libro Derecho Constitucional, justamente habla de las dos grandes intervenciones: la política, que es la que hace el Congreso con los dos grandes argumentos -con requisición o sin ella y por invasión de otra provincia- y lo que él llama "la intervención jurisdiccional", que es cuando la Corte examina la constitucionalidad de una decisión legal o administrativa local y actúa. Entonces dice que la Corte actúa como una intervención jurisdiccional.

Rafael Bielsa, en la página 105 de su libro, se refiere a lo que llamaríamos la "intervención judicial". Como generalmente los fallos de la Corte se cumplen, no hay ninguna espectacularidad. Nunca ha sido necesario llegar a este extremo, por eso tenemos que dedicarnos a analizar.

Esto fue previsto por los constituyentes. En su obra clásica, José Manuel Estrada -piensen que él escribía antes de 1880- decía que la intervención federal debe incluir el cumplimiento de los derechos individuales de los habitantes de las provincias. No sólo la intervención federal por cuestiones relativas a la forma republicana, por invasión o por requisición, sino también porque en realidad deben cumplirse los derechos individuales.

Y esta idea es que la protección de los derechos individuales generalmente se hace por decisión judicial.

El ejemplo clásico son los hechos que dieron lugar al caso "Brown versus Board of Education of Topeka, Kansas" del año 1954. Ustedes recordarán ese fallo donde no se ordena a las escuelas incorporar a estudiantes negros, es decir integrar las escuelas, sino que se establece que los consejos escolares deberán presentar a los jueces federales los planes de integración.

Cuando esto ocurre es cuando aparecen otros fallos. Curiosamente voy a mencionar este juicio. El abogado de los estados segregacionistas era John Louis, que no era un abogado menor porque había sido candidato a vicepresidente por el partido demócrata en los Estados Unidos y había sido embajador en el Reino Unido. No era un hombre negado, al contrario. Él dijo, claramente, que no se podía dictar el fallo Brown porque éste era de cumplimiento imposible. No sé si esa frase les suena familiar. (Risas.) Pero la palabra de cumplimiento imposible fue porque dijo que esto los iba a llevar a una guerra civil. De hecho hubo muertos, ya lo veremos.

Después de este caso, cuando ya estaba en aplicación el caso Brown, se plantea un caso muy grave, que ya fue mencionado aquí, en Little Rock, Arkansas, tres años después. El gobernador de este estado, moviliza a la guardia nacional -con un régimen parecido al que tenía la Constitución argentina- el 4 de septiembre de 1957 para impedir que los estudiantes negros ingresen a la escuela secundaria principal del estado.

El gobernador era del partido demócrata de Arkansas, y no era necesariamente un racista muy militante, pero la presión política era muy grande contra él. Tanto que el juez federal no sólo le ordena que integre la escuela sino que retire la guardia nacional.

El gobernador acepta retirar la guardia nacional pero la reemplaza por matones, que tiran piedras y amenazan a los estudiantes. Finalmente el presidente Eisenhower, en cumplimiento de una orden del juez federal y no de la Corte moviliza la división aerotransportada 101. En realidad no la moviliza demasiado sino que la despliega y el general comandante de la división se para frente al gobernador y le hace entender que su situación era absurda. El gobernador, que en realidad quería demostrar una posición política, lo dejó entrar aunque luego hubo una serie de actos.

Lo más importante desde el punto de vista jurídico para los que les interesa el derecho público es el caso que dio lugar a esto, que es el caso "Cooper versus Aaron". Yo escribí un tratado de derecho constitucional con varios tomos recientemente, y como todos han citado mi primer libro permítanme citar el último. Este es uno de los grandes casos de la Corte norteamericana de 1958. Ahí dice que los fallos de la Corte son obligatorios no sólo para las partes sino para todos los funcionarios que los tienen que cumplir personalmente. Para evitar que hubiera dudas, cada uno de los jueces votó el mismo fallo nueve veces. Es decir, como si los nueve opinaran lo mismo separadamente. Por eso el fallo fue citado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en casos importantes.

SRA. STOLBIZER ¿Podría mencionar nuevamente el fallo?

SR. SOLA El fallo es "Cooper versus Aaron", 358 U.S. 1 de 1958. Está citado en mi libro.

Bromas aparte y agradezco la paciencia y sobre todo a la doctora Gelli porque tuve la grosería escandalosa de no dejarla hablar.

Tomemos el caso de lo que ocurrió en Mississippi en 1962. Fue un caso trágico en la universidad. El gobernador del Estado de Mississippi, Ross Barnet, bloqueó la admisión a la universidad proclamando que ninguna universidad será integrada en el estado mientras él fuera gobernador.

La Cámara Federal de Apelaciones del quinto circuito declaró en desacato al gobernador y su segundo, les puso una multa de 10 mil dólares. Ellos insistieron y el gobierno federal no envió soldados -ya no hacía falta- sino que mandó marshalls. Éstos fueron apedreados por los estudiantes blancos y otros que no eran estudiantes, los marshalls contestaron disparando y mataron a dos personas. Pero, las escuelas fueron integradas. Finalmente, el presidente Kennedy amenazó y concretó -tardíamente- el envío del ejército regular.

Estos son los dos casos estrictos de intervención en los Estados Unidos respecto del federalismo y por decisión judicial.

Hay casos de intervención al Poder Judicial. Recordemos el caso del presidente Yrigoyen que intervino exclusivamente el Poder Judicial. Él tenía la teoría de que si intervenía el Poder Judicial debía nombrar jueces como interventores. Entonces, la idea era nombrar a alguien cercano al Poder Judicial. No es una idea del todo original, pues ya ha ocurrido con anterioridad.

Por otro lado, quiero precisar que la intervención federal no es solamente para asegurar la forma republicana de gobierno sino también por requisición. La intervención por requisición es cuando las autoridades solicitan ser repuestas en sus funciones porque han sido depuestas por la sedición, según lo expresa la Constitución Nacional.

¿Qué es lo que dice Vélez Sarsfield respecto de esta cuestión? Ha expresado en la Constituyente de 1860 que toda violencia doméstica o interior que deje sin función a un funcionario policial es sedición; no es una sedición en el sentido estricto sino genérico. Lo llamamos sedición sencillamente porque tuvo estas consecuencias.

Por su parte, Montes de Oca lo ha mencionado en su obra Lecciones de Derecho Constitucional a fines del siglo antepasado, expresando que cuando hay requisición la intervención es obligatoria. Es decir, no es opinable. Cuando hay una requisición de un funcionario que ha sido depuesto, la intervención debe ocurrir.

La pregunta es si el procurador Sosa ha hecho algo similar a una requisición. ¿Puede alguien que sea procurador de la provincia requerir la ayuda del gobierno federal? Ha habido casos de requisiciones por procurador. Recuerdo un caso en la provincia de Córdoba y quizás el doctor Hernández me pueda ayudar sobre este dato. En el año 1974 en aquella provincia el gobernador fue depuesto y el procurador provincial solicitó una intervención, que finalmente se hizo por otro motivo. Pero hubo una requisición.

SR. HERNÁNDEZ Hablamos del gobernador y del vicegobernador. Todos sabemos lo que pasó allí.

SR. SOLA ¿Qué hizo el procurador Sosa? Fue a un órgano del gobierno federal -la Corte Suprema-, le pidió ser repuesto y la Corte le ordenó al gobernador reponerlo. Cuando esto no ocurrió, no sólo se cometió un delito probable o hipotético sino que en realidad le pide al Congreso la intervención. No es una situación nueva, pero tiene importancia que se la mencione.

¿Qué pasa con los efectos de la declaración de inconstitucionalidad? Pasaron tantos años, ¿se puede retrotraer en el tiempo? Sobre el efecto de la declaración de inconstitucionalidad podemos decir que es un punto técnico muy fácil de resolver.

La teoría más antigua proviene del caso "Marbury". El juez Marshall dice que un acto en contra de la Constitución es null and void, es decir nulo de nulidad absoluta. Nuestra propia Corte se ha referido a "un acto inconstitucional inexistente", que no puede haber producido ningún efecto jurídico.

Por supuesto que no es la única doctrina en materia de efecto de la declaración de inconstitucionalidad. Al respecto, puedo remitir al caso "Rosa" de la Corte argentina en el cual se cita toda la doctrina norteamericana.

Es posible que haya efectos flexibles, es decir pueden ocurrir ambas cuestiones. En este caso no me cabe mucha duda de que la designación posterior de un funcionario designado en forma inconstitucional no produce efectos. No digo que no produzca ningún efecto porque sin duda los produce, pues a lo mejor tiene derecho a ser indemnizados. Es probable -y coincido con lo que se ha dicho- que sus decisiones sean válidas, porque tenía color de legitimidad y además porque los efectos no afectan a ese caso. Pero no tiene un derecho constitucional al cargo si esa decisión ha sido declarada como inconstitucional formalmente. En esto no veo problema.

¿Alcanza con una indemnización? En algunos casos sí. Por ejemplo en el caso Humphrey's Executer de 1935 la Corte estadounidense ordenó que le pagaran una indemnización, pero el señor Humphrey ya había muerto. No conozco el estado de salud del señor Sosa, pero no parece ser tan grave, por lo tanto, no es ese el caso.

¿Qué pasaría si alguien va a un tribunal internacional? No sé, porque no ha ocurrido. Pero tendría que hacer un comentario inicial que cualquier abogado diría: debe agotar los recursos internos del Estado argentino antes de recurrir a un tribunal internacional, y es probable que su situación se resuelva claramente.

He querido hablar muy brevemente porque hay poco tiempo, aunque sé que los señores diputados son muy pacientes cuando oyen a profesores de derecho constitucional.

Es verdad que ha habido una mutación constitucional. Ya no hablamos de intervenciones en el territorio de las provincias sino de intervención a las provincias. Pero en este caso la situación no es compleja: tenemos una decisión de la Corte que determina la constitucionalidad del caso claramente, con lo cual nos ahorra una gran cantidad de debates. En segundo lugar, tenemos alguien que tiene un derecho constitucional reconocido y que debe ser repuesto en el cargo. No parece ser una situación cruenta. Yo diría que me sorprende que diera lugar a un pedido de intervención, dado que no debería ocurrir pues las sentencias se deberían cumplir.

Si hubiera una intervención, ahí sí sería una cuestión política. Si yo fuera diputado -y opino en el aire porque no lo soy-, analizaría que el Congreso tiene libertad en el derecho vigente para decidir qué tipo de intervención quiere. Pero es cierto que existen intervenciones muy acotadas en el territorio que resolverían la cuestión de la Corte sin mayor daño a la autonomía de esta provincia o de ninguna otra, con lo cual este tema sería relativamente sencillo.

Es cierto que hay que respetar el federalismo, tal como escribí en este libro cuando era joven. Pero también la defensa de los derechos de los habitantes es una cuestión central de derecho constitucional. Si no admitimos que se aplique la soberanía de los Estados para incumplir los derechos individuales, menos tenemos que aceptar que se ponga preeminencia a los derechos de las provincias por encima de los derechos individuales. Muchas gracias.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Muchísimas gracias, doctor Sola.

Tiene la palabra la señora diputada Bullrich, quien esperó pacientemente para formular una pregunta desde la intervención de la doctora Gelli.

SRA. BULLRICH Señora presidenta: estamos un poco apurados porque tenemos sesión y reuniones de bloque. Lo que me queda, no solamente de la intervención de la doctora Gelli, sino también de las otras intervenciones que plantearon, es que no se daría el caso de una violación al sistema republicano y en consecuencia no cabría la intervención.

Pero si nos remitimos a los que dicen que sí existiría algún tipo de intervención, en el caso que acaba de describir el doctor Sola de los estudiantes norteamericanos para lograr la igualdad, existió una clara decisión del gobierno federal de la utilización de la fuerza federal para que se cumplan las garantías o derechos constitucionales que debían ser puestos en marcha.

En el caso que nosotros estamos analizando el tema es cómo hacer efectiva la sentencia. El doctor Hernández plantea una gestión mediadora. Es decir, un paso previo a una imposición. Sin embargo, acá ha habido muchas gestiones mediadoras. La Corte Suprema de Justicia, en primer lugar, no le da la razón sino que le dice: "Usted tiene que ir por la vía del derecho público provincial". Y en realidad, después la Corte Suprema de Justicia tampoco es que le da la razón a Sosa, lo que dice es: "Habiendo la Corte Suprema de Justicia provincial declarado inconstitucional...", se hace la misma pregunta que nosotros ahora. Lo que hace la Corte Suprema de Justicia de la provincia es decir que es correcto pero no da la solución operativa para la puesta en vigencia de lo que ha sido reconocido. Este es el tema. Y a nosotros nos puede pasar lo mismo.

Nosotros decimos que por medio del proyecto del diputado Gil Lavedra, que es el más quirúrgico, sancionamos la ley y se cruzan de brazos. No tenemos, como en Estados Unidos, la fuerza federal a la cual recurrir para llevar adelante la capacidad de poner en marcha el procedimiento. Entonces, la pregunta es cómo operativizamos el hecho del cumplimiento concreto de esta orden o de esta disposición de la Corte Suprema de Justicia.

También me parece que es perjudicial, para el Congreso de la Nación o los poderes de la Nación, intentar algo y no lograrlo.

La Corte Suprema de Justicia de la provincia ya lo declaró inconstitucional, y por otro lado la Corte de Suprema de Justicia de la Nación le dice a la Corte Suprema de Justicia de la provincia que lo haga operativo, y falló, porque la Corte Suprema de Justicia de la provincia no lo hizo. El gobernador dijo que mandó una ley que nadie votó. Nosotros ahora vamos a mandar una ley, que la van a mirar y van a hacer pito catalán.

Entonces digo, ¿se ha pensado si hay algo que hacer para lograr la operatividad concreta? Es decir, uno ejecuta una acción y logra un resultado. Por eso digo que dejo de lado la posición del doctor Lonigro, que dijo que no se cumpliría la violación al sistema republicano y entonces no habría causa de intervención.

Esta es la duda que tenemos aquí, porque tomar una decisión política extrema sin resultados es también una decisión.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra la doctora Gelli



SRA. GELLI Hay dos cuestiones. Primero que en una democracia, lo ha dicho Griselda Gámbaro en una de sus obras, El silencio grita: las omisiones, los alzamientos, los incumplimientos en una democracia, cuando se hacen visibles para el público en general, para nosotros los ciudadanos, tienen su efecto. Muestran quién es quién y cómo actúa cada uno. Por eso me parece muy importante la fundamentación de la medida que vayan a tomar.

Voy a usar dos minutos del tiempo que dejé antes y he aprendido que no hay que dejar de usar el tiempo que uno tiene disponible. Lo cierto es que para interpretar las normas constitucionales hay que partir del artículo 1º, que define la forma de gobierno y la forma de Estado "según lo establece la presente Constitución". No es cualquier forma representativa, republicana y federal, sino la forma representativa, republicana y federal que se despliega en todas las normas constitucionales. Hemos mencionado varias disposiciones, pero a mí me quedó una: el artículo 128, que dice que los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno federal -y gobierno federal son los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial- para hacer cumplir la Constitución.

Hay una obligación primaria de la provincia, en cabeza de su gobernador, para que cumpla lo que manda la decisión federal; en este caso el último actor es la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Eso no ha ocurrido y la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que debe intervenir el Congreso de la Nación.

El Congreso debe intervenir más allá del resultado objetivo. Hay otros mecanismos, que no voy a mencionar, todos los conocen muy bien, para seguir demandando el cumplimiento de las normas en el país y el cumplimiento de las sentencias en el país.

Si se toma la primera opción y esa opción es desconocida, otra vez, hay un mensaje a la población. Hay poderes que se creen por encima de la Constitución. Creo que debemos aprender de una democracia que ha sido muy difícil de lograr en nuestro país, y asumir las propias responsabilidades.

"Responsabilidad" significa responder de los propios actos y agregaría de las propias omisiones. Por lo tanto esto no debería ser el temor del Congreso.

Todos han pasado noticia de sus libros, voy a ser más modesta y voy a mencionar un artículo sobre el caso Sosa que va a salir en La Ley -al que se refería el doctor Barcesat-, donde el último parágrafo se refiere a la hora del Congreso. Creo que el Congreso tiene un rol fundamental. Es una cuestión política y politizada, que no es lo mismo que política. Si es una cuestión política, institucional, ¿qué mejor que el Congreso para dar una respuesta? ¿Qué respuesta? La que produzca menor intrusión en la democracia y la autonomía de la provincia y que al mismo tiempo cumpla con lo ordenado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Si eso fracasa, hay otras alternativas en orden a la intervención federal y otras alternativas que no menciono pero que todos conocemos a propósito de los incumplimientos que los poderes del Estado hagan al orden institucional.

Creo que hay que ser muy prudentes, mensurar los pasos que se dan, pero dar los pasos necesarios para el cumplimiento de la Constitución que es cumplir la sentencia de la Corte Suprema.

SRA. BULLRICH Gracias, doctora Gelli.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Diputado Tunessi: el doctor Hernández me había pedido poder contestar el interrogante de la diputada Bullrich.

SR. TUNESSI Lo escuchamos con toda atención.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el doctor Hernández.

SR. HERNÁNDEZ En primer lugar, quiero dejar en manos de la presidenta, para la Comisión de Asuntos Constitucionales, dos libros. Uno se titula Federalismo y Constitucionalismo provincial, donde hago referencia a la teoría del federalismo y a los problemas de la intervención federal en algunos de los capítulos.

Luego, en referencia a lo que había manifestado respecto a la anomia en la Argentina, tengo aquí el libro Encuesta de cultura constitucional. Argentina, una sociedad anómica, cuyos autores somos los doctores Daniel Zovatto, Manuel Mora y Araujo y quien les habla. Hice referencia al problema de las emergencias y el orden constitucional y analicé el mal uso de uno de los institutos de emergencia, particularmente la intervención federal.

Creo que está expuesto claramente por qué razones constitucionales hay que intervenir federalmente. Lo vuelvo a mencionar muy sintéticamente a la luz de todas las exposiciones que se han realizado esta mañana.

En primer lugar, porque lo establece el artículo 6° de la Constitución Nacional y en relación a la primera de las cuatro causales, es decir, la violación del sistema republicano. La interpretación de "sistema republicano" es la que mayor problema ha traído a lo largo de la historia institucional. ¿Por qué? Porque se ha mal utilizado el concepto, que es demasiado indeterminado, y esto ha provocado violaciones constitucionales muy severas.

Un ejemplo de ello lo mencionó el doctor Sola: la intervención federal de la provincia de Córdoba en 1974. Nadie lo había imaginado, como Sarmiento, quien en 1860 se refiere al tema de la intervención expresando "nunca más una sedición". ¿Cómo va a levantarse un jefe sedicioso contra autoridades legítimamente constituidas? Pero como estamos en Argentina, se levantó el teniente coronel Antonio Domingo Navarro y metió presos al gobernador y al vicegobernador, Obregón Cano y Atilio López. Y ante la requisición efectuada por la Legislatura, por el gobernador y por el vicegobernador, el presidente Juan Domingo Perón viola la Constitución, no hace la intervención para sostener a las autoridades designadas por el pueblo -como lo decía la Constitución en las causales sucesivas del artículo 6°- y en su lugar, dejando pasar el tiempo, envía un proyecto de intervención federal a Córdoba. ¿Por qué? Por violación del sistema republicano.

En la reglamentación futura que hay que hacer del artículo 6°, lo más importante es tratar de caracterizar lo que significa "sistema republicano", que es lo que ha hecho la mayoría de los proyectos reglamentarios sobre intervención federal y, en particular, es lo que creo haber llevado a cabo en el proyecto presentado en el año 92 y que ahora está reproducido por el diputado Katz y otros señores diputados.

En segundo lugar, hay intervención federal por violación del artículo 5°. ¿En qué parte del artículo 5°? Esto resulta muy claro y lo vuelvo a repetir: es por la violación del sistema republicano. Además, porque no hay conformidad con las declaraciones, derechos y garantías. ¿Para qué se crea el federalismo? Para asegurar la plena vigencia de los derechos humanos. ¿Y para qué más? Porque es un modo de controlar verticalmente al poder.

Hay tres grandes distinciones en el sistema constitucional argentino. En primer término, una distinción entre poder constituyente y poder constituido. Es mucho más importante el poder constituyente que el poder constituido. La misión del poder constituido es respetar lo que dice la Constitución Nacional, que es la obra del poder constituyente. Hablamos del problema de la supremacía de la Constitución y la base de la teoría constitucional.

En segundo lugar, la división horizontal del sistema republicano: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.

En tercer lugar, la división territorial del poder, que es una forma de limitar los poderes.

Asimismo, no hay ninguna duda de que el primer gran objetivo del constitucionalismo es asegurar los derechos y garantías. ¿Qué significa la forma federal? Asegurar de mejor manera las declaraciones, derechos y garantías. ¿Por qué? Porque en la Constitución Nacional hay un sistema de reconocimiento de declaraciones, derechos y garantías, pero en el sistema del constitucionalismo provincial también se profundiza con mayor claridad esas declaraciones, derechos y garantías.

En consecuencia, si hay violación de declaraciones, derechos y garantías -como lo explicó la profesora Gelli-, que fueron los derechos constitucionales violados de Eduardo Sosa, también por eso hay causal de intervención federal.

Además, están naturalmente las causales del artículo 31. Recuerdo que la supremacía no es del gobierno federal sobre los gobiernos provinciales y municipales, sino de la Constitución. Esto es clave y lo explican muy bien tanto los constitucionalistas norteamericanos como Arturo M. Bas o Clodomiro Zavalía, grandes maestros en esta materia.

En adición, están las propias normas federales que dan competencia a la Corte Suprema para resolver problemas constitucionales, y el artículo que establece que los gobernadores son agentes naturales. Es decir que no hay ninguna duda sobre la constitucionalidad de una intervención federal.

Respecto de lo que tiene que hacer el Congreso, no hay ninguna duda de que aquí nos hemos puesto de acuerdo muchos de los profesores que hemos hablado en el sentido de que hay que encontrar la manera de lesionar lo menos posible las autonomías de las provincias.

Hemos encontrado en la historia argentina supuestos que así lo habilitan. Primero, una intervención mediadora, que significa ocupar los cargos que hoy tienen el gobernador y la Legislatura -que son quienes no quieren cumplir, no hay ninguna duda de eso-, y después eventualmente, con las experiencias históricas, que vuelvan las autoridades que anteriormente ejercían el cargo. Esa puede ser una variante.

En el devenir de los hechos, si se prueba que evidentemente esas autoridades quieren continuar incumpliendo tareas constitucionales o dificultando la plena vigencia de la Constitución federal, no quedará otro camino que las intervenciones sustitutivas, apelando inmediatamente al pueblo para que elija nuevas autoridades.

Quiero terminar con lo siguiente: ¿de qué conflicto estamos hablando en esta mañana? Del nacimiento del rule of law y del Estado de derecho. ¿Quiénes gobiernan una sociedad? ¿Las leyes o gobiernan los hombres? ¿Acá vale una democracia deliberativa que da como resultado la sanción del pacto sagrado que es la Constitución que todos debemos acatar o, por el contrario, lo que vale es el capricho personal que viola las leyes e impone la voluntad de las personas?

Este es el dilema que ha recorrido toda la historia política del hombre. El constitucionalismo nació para asegurar dos principios cardinales: el valor de los derechos humanos y la división del poder para impedir volver a la autocracia o a la tiranía, esto último basado sobre las obras inolvidables de pensadores como John Locke y James Madison, seguidos por pensadores que sostenían la idea de que había que limitar el poder, incluso a través de formas federales, para asegurar la vigencia de los derechos humanos.

SRA. BULLRICH Pido disculpas, pero debo retirarme de la reunión. Muchas gracias por su presencia.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el señor diputado Tunessi.

SR. TUNESSI Quiero enfatizar que es cierto lo expresado acerca del artículo 128 y de los agentes naturales del gobierno federal, pero en realidad en el caso estamos asistiendo a que el gobernador tuvo un intento de dar por cumplida la sentencia -al menos así lo consideró él- remitiendo un proyecto que la Legislatura no ha tratado hasta el presente.

SRA. GELLI Eso lo dijo también el doctor Lonigro, pero esa actitud del gobernador no fue de cumplimiento porque dividió el cargo de agente fiscal en dos y la distorsión reside en la competencia que atribuyó a uno y a otro en el proyecto.

SR. TUNESSI En eso estamos de acuerdo.

SRA. GELLI La propuesta del doctor Sosa no fue para la competencia que tenía como agente fiscal que sustituía al procurador, sino en lo comercial, civil, etcétera. Es decir que la cuestión política institucional central que era la competencia contencioso-administrativa y electoral quedaba para el otro funcionario.

SR. TUNESSI Estoy de acuerdo con usted. Creo que el espíritu que uno recoge en los sectores de la oposición en el Congreso es que no se quiere entrar en una escalada de conflictividad que devuelva golpe por golpe, que lejos de solucionar agrave la situación. Por eso se pensó en una intervención de carácter quirúrgico, puntual, con el menor daño posible a la autonomía de la provincia, etcétera.

En consecuencia prima la prudencia, y hemos querido ver en ese gesto del gobernador, por lo menos un intento de descomprimir la situación, que tampoco tuvo éxito.

En el proyecto del doctor Gil Lavedra que acompañamos está prevista la participación del procurador general de la Nación, algo que también se ha cuestionado. Sin embargo nosotros creímos ver allí también una instancia intermedia, porque responsabilizaríamos a un funcionario específico de llevar adelante la tarea -que es además el procurador ante la Corte y es el procurador de la Nación- antes de responsabilizar a las máximas autoridades institucionales del país. Esto sería una situación intermedia.

A ver si se puede entender lo que digo. Se trata de hacer responsable a alguien para llevar adelante la tarea de cumplir con la ley.

Nosotros vemos en el proyecto la idea de que la intervención se da al inmiscuirnos en funciones que son propias de la provincia y que ha dejado de cumplir. Es decir, una ley interviene legislando en materia provincial algo que la provincia no hace, entonces lo hace el gobierno federal. De alguna manera esa intervención alguien la tiene que ejecutar. Por eso hemos pensado que la presencia del procurador es mejor que la no presencia, porque es alguien que se hace responsable. ¿Ustedes cómo ven este tema?

SRA. GELLI Es interesante y además el procurador intervino en este pleito una vez. En una de las tantas instancias, la Corte Suprema le dio traslado al procurador Righi, que es el mismo órgano y la misma persona. Él dijo que como hasta ese entonces no había tomado intervención debía decidir la Corte Suprema. Pero no nos olvidemos que es procurador ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Por lo tanto, el primero que está obligado a velar por el cumplimiento como jefe de los fiscales de lo que decide la Corte es el procurador.

Me parece novedosa la solución que encontraron y es atendible. Además es el mismo procurador quien en su dictamen señala esto que hizo el gobernador de la provincia acerca de sustituir la reposición en el cargo por una indemnización.

Ahí está clara que la actitud del gobernador, con todo el respeto que me merece por supuesto, ha sido -voy a usar una palabra muy cuidadosa- reticente con la decisión de la Corte porque no es que depositó por la suya. Lo que hizo fue hacer lugar a un pedido de sustitución, que se le ocurrió cuando se encontró con el fallo de la Corte. En realidad fue una medida unilateral y esto lo recoge en su dictamen el procurador general y le dice a la Corte que resuelva en consecuencia.

Me parece que es una medida creativa, no se opone a ninguna norma constitucional -en lo que yo entiendo- y sería procedente porque es procurador ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Tiene la palabra el doctor Sola.

SR. SOLA Quiero decir dos palabras muy breves. Primero, nombrar al procurador no tiene antecedentes estrictos pero tiene antecedentes. Recordé, por ejemplo el caso del presidente Yrigoyen cuando designó al presidente de la Cámara de Apelaciones en lo Civil de la Capital, cuando dispuso la intervención de un órgano judicial.

Por otro lado, hay casos en el siglo XIX en que la misma ley designa al interventor.

Pero además hay otro punto que no hemos mencionado acá quizás por una cuestión de prudencia y que tiene que ver con lo que decía la diputada Bullrich.

Hay un riesgo que corre el gobierno de la provincia de Santa Cruz y me parece que es muy grave, todos lo hemos insinuado.

Supongamos que no se cumple el fallo y pasan uno o dos años. Dentro de dos años puede ocurrir que haya otra actitud en la Nación frente a este conflicto y el pedido de la Corte sigue vigente. Puede ser que este nuevo Congreso no tenga una actitud reticente. Es decir que la provincia de Santa Cruz corre el riesgo de que en el futuro le intervengan los tres poderes en forma amplia por no cumplir una sentencia judicial. Me parece un acto de una enorme torpeza intelectual y política. Todos hemos llegado cerca, pero nadie lo dijo porque a lo mejor puede ser que no se comprenda. El riesgo de intervención federal amplia es muy grande en el futuro, porque hasta que no se cumpla, el pedido de la Corte Suprema de Justicia de la Nación subsiste. Gracias, señora presidenta.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Gracias a usted.

Tiene la palabra el señor diputado Gil Lavedra.

SR. GIL LAVEDRA Señora presidenta: no voy a hacer ninguna pregunta. Dada la hora y que vamos a tener sesión dentro de 45 minutos, quiero agradecer muchísimo las exposiciones. La riqueza de cada una de las presentaciones va a ser recogida por los taquígrafos. En consecuencia mis colegas, sobre todo los del Frente para la Victoria que no han podido asistir a esta reunión, podrán enriquecerse con la lectura de la variedad de posiciones, pero siempre sobre un tronco común que me parece que ha sido muy homogéneo, que es la necesidad de resguardar el orden constitucional y respetar las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Y esto hace forma también al federalismo; es decir, el respeto de la integridad constitucional es también respetar el federalismo.

Por mi parte, me parece que no resta más que agradecer muchísimo a los amigos que se han molestado hasta acá y nos han ilustrado con cada una de sus exposiciones.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO Gracias señor diputado Gil Lavedra.

Tiene la diputada Stolbizer.

SRA. STOLBIZER Señora presidenta: voy a ser breve y haré una pregunta. Obviamente agradezco muchísimo también la presencia de nuestros invitados, todos sabemos del esfuerzo que significa para todos estar aquí y dedicarnos este tiempo, que sinceramente apreciamos mucho.

Yo me quedo con una conclusión, sin perjuicio obviamente del respeto por las opiniones de los doctores Barcesat y Lonigro. Hay una conclusión primaria en la que todos coincidieron, esto que el diputado Gil Lavedra llamaba el tronco madre: los fallos deben ser cumplidos. Como segundo supuesto o conclusión es que el Congreso tiene una responsabilidad concurrente en hacer cumplir esos fallos.

Luego, la diferencia está en si se dan o no los supuestos de la intervención, de qué característica tendría que ser la intervención.

Además de haber presentado el primero de los proyectos sobre la intervención, hemos trabajado entendiendo que una intervención al Poder Ejecutivo era una intervención acotada. Para mí ha sido muy útil la exposición que se ha hecho porque nos abre a presentar nuevas alternativas. Vamos a presentar la propuesta de un dictamen para tratar de avanzar y destrabar esta situación.

Puntualmente quiero conocer cuál es su opinión sobre la sanción de una ley que establezca el acotamiento de las condiciones de la intervención dándole precisión de objetivo, de finalidad, de tiempo y con instrucciones precisas, que es la reposición en el cargo. La idea es que la intervención sea exclusivamente con esa finalidad y que permita entonces salvaguardar la autonomía de la provincia y el funcionamiento del sistema.

La verdad es que todos intentamos disimular la grave situación a nivel institucional que vive el país. Porque la presidenta de la Nación fue quien le dijo al gobernador Peralta, incumplidor de un fallo de la Corte: "Venga a la Casa de Gobierno, que acá le vamos a dar asilo". El marido de la presidenta y ex presidente de la Nación hizo un acto público convocando a los gobernadores para desafiar a la Corte.

La verdad es que podemos estar aquí las horas que hemos estado y muchas horas más, e intentar desde el punto de vista técnico -con el extraordinario aporte que ustedes nos han hecho- buscar una salida, pero todos sabemos el gran problema y la frustración que esto significa: por buena, técnica y estrictamente constitucional que sea la salida que propongamos, esto es imposible que pueda salir del Congreso, porque se ha abroquelado desgraciadamente -no quiero usar un término muy grosero pero no me sale otro- en la complicidad respecto de lo que es claramente el desafío que está haciendo un gobernador a un fallo de la Corte.

Esto pone en serio riesgo el funcionamiento de las instituciones.

La conclusión a la que he llegado después de escuchar el aporte de los invitados es que hoy la intervención ya no es una decisión opinable sino obligatoria. Ustedes lo han planteado. Y el Congreso es quien tiene que dar esa salida. Hoy hablamos de un Parlamento que está acotado en sus capacidades de poder hacerlo, por lo que acaba de manifestar el doctor Sola. Es posible que dentro de un año la situación política institucional sea distinta, pero hoy tenemos esta situación.

Les agradecemos mucho, pero todos sabemos la traba que existe para poder avanzar. Nosotros vamos a recoger todas las cosas que ustedes nos han dicho, pero ustedes también sabrán cuáles son nuestros límites.

SRA. PRESIDENTA CAMAÑO No vamos a ser tan pesimistas. Algunos de nosotros creemos que tenemos enormes responsabilidades y vamos a cumplirlas. A nosotros nos queda por delante el debate entre los señores legisladores y, si Dios quiere, producir el dictamen que corresponda.

Agradecemos muchísimo su presencia y valoramos el aporte que han hecho esta mañana.

- Es la hora 14 y 17.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los diecisiete días del mes de noviembre de 2016, a la hora 10 y 45:
SR. PRESIDENTE TONELLI La Comisión de Justicia no ha logrado reunir quórum para iniciar la reunión; ni siquiera cuenta con el tercio necesario. Por lo tanto, pasada la media hora reglamentaria, lamentablemente queda levantada la reunión conjunta de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Justicia en la que debíamos dictaminar sobre el proyecto de debates presidenciales obligatorios.

Por otra parte, como también ha sido convocada la Comisión de Asuntos Constitucionales. En unos minutos tendremos el número reglamentario e intentaremos obtener dictamen sobre el proyecto de ley de régimen de transición de gobierno.

En consecuencia, la reunión conjunta de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Justicia queda levantada, y tenemos pendiente la reunión de la Comisión de Asuntos Constitucionales en la que en unos pocos minutos intentaremos obtener dictamen sobre transición presidencial. En relación con la primera reunión, hemos decidido convocar nuevamente a ambas comisiones para las 11 horas.

Es la hora 10 y 46.

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