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PROYECTO DE TP


Expediente 9417-D-2014
Sumario: FIDEICOMISOS PUBLICOS CONSTITUIDOS CON BIENES DEL ESTADO. MARCO REGULATORIO.
Fecha: 28/11/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 175
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


MARCO REGULATORIO DE LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS
CONSTITUÍDOS CON BIENES DEL ESTADO
ARTÍCULO 1º- Habrá fideicomiso público cuando el Estado, por intermedio de alguna de las dependencias de la administración, en carácter de fiduciante, transmita la propiedad de bienes de dominio público o privado del Estado o afecte fondos públicos a un fiduciario para realizar un fin de interés público a favor de uno o más beneficiarios.
ARTÍCULO 2º- El fideicomiso de bienes del Estado deberá crearse por ley, la que establecerá el fiduciante, el fiduciario, el beneficiario, el objeto a cumplir, que deberá ser determinado, así como también el plazo de duración, que no podrá exceder de 50 años. También podrá prever la existencia de un órgano de administración, según sean las necesidades y servicios a prestar por el fideicomiso. Dicho órgano ejercerá sus funciones en coordinación con el fiduciario.
ARTÍCULO 3º- El fiduciario del fondo integrado con bienes o recursos del Estado podrá invertir las disponibilidades líquidas y sin aplicación temporal del mencionado fondo siempre que estas inversiones respeten el objetivo de creación del fideicomiso.
Cuando las inversiones fueren realizadas en letras emitidas por la Tesorería General de la Nación, esta inversión deberá ser con carácter transitorio, por un plazo que no podrá superar los NOVENTA (90) días al año, y no podrá afectarse más del 20% de las disponibilidades liquidas y sin aplicación temporal.
En ambos casos el fiduciario, con anterioridad a realizar la inversión, deberá poner a consideración de la Comisión Bicameral a la que se refiere el artículo 5º el plan de inversión, a efectos de que la Comisión emita el dictamen aconsejando su aprobación o rechazo, el que deberá elevarse a ambas Cámaras del Congreso para su tratamiento.
ARTÍCULO 4º- El fiduciario o en su caso el Órgano de Administración, deberán presentar anualmente ante la Comisión Bicameral del artículo 5º, una rendición de cuentas de su gestión. Sus demás obligaciones se regirán por lo previsto en la presente ley en su parte pertinente, y serán considerados como funcionarios públicos en el cumplimiento de sus funciones.
ARTÍCULO 5º- Crease la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control de los Fideicomisos constituidos con Bienes o Fondos del Estado Nacional, que funcionará en ámbito del Congreso de la Nación.
Esta comisión tendrá a su cargo el seguimiento y control de los bienes o recursos que fueran fideicometidos, preservando el objetivo inicial de cada uno de los fideicomisos públicos.
ARTÍCULO 6º- Las funciones de la Comisión Bicameral, prevista en el artículo 5º, serán las siguientes:
1) Examinar los objetivos y fines propuestos en el momento de creación de cada uno de los fideicomisos públicos;
2) Realizar el seguimiento de las aplicaciones de los recursos que integran el patrimonio de los fideicomisos, así como también los flujos de los fondos y el redireccionamiento de las disponibilidades líquidas y sin aplicación temporal;
3) Solicitar al Poder Ejecutivo Nacional, al Jefe de Gabinete de Ministros y/o al organismo encargado de la administración de los fideicomisos, toda información referida a:
a) El estado patrimonial de los fondos;
b) Detalle de las transferencias realizadas a las Provincias, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Municipios, Empresas y/o Sociedades del Estado o aquellas en las que este tuviera parte;
c) Informes sobre las disponibilidades liquidas de cada uno de los Fideicomisos. Para los casos de Fideicomisos relacionados con obras de Infraestructura podrá pedir el plan de obras a ser financiado, la forma de contratación a través de la cual se ejecutan o ejecutarán las obras y el estado de avance de las mismas;
d) Toda cuestión lo que la comisión estime conveniente para dar cumplimiento a sus fines;
4) Solicitar la presencia al seno de la Comisión del fiduciario y/o de la entidad que administre el fondo y de todo funcionario de la Administración relacionado con el fondo de que se trate, a fin de que den las explicaciones que se les requiera;
5) Recibir la rendición de cuentas anual a la que se refiere el artículo 4º;
6) Elaborar un dictamen recomendando a ambas Cámaras del Congreso de la Nación la aprobación o el rechazo de las inversiones referidas en el artículo 3º, en un plazo de veinte días hábiles contados a partir de la recepción del plan de inversión;
ARTÍCULO 7º- El dictamen al que se hace referencia en el artículo 6º inc. 6 podrá ser despachado por unanimidad o tener despachos de mayoría y minoría. En ambos casos el o los dictámenes serán remitidos simultáneamente al plenario de la Cámara de Diputados y de Senadores, debiendo tratarlos cada una de ellas dentro del plazo de treinta y cinco días hábiles de recibido los dictámenes.
Se considerará aprobado el plan de inversión que sea aceptado por ambas Cámaras mediante resolución de cada una de ellas, con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de sus miembros, excluyéndose en todos los casos la aprobación ficta.
ARTÍCULO 8º- La Comisión estará integrada por veintiún miembros, diez senadores y diez diputados, más un diputado o senador, según a que Cámara le corresponda ejercer la presidencia de la Comisión. Durarán dos años en sus cargos y serán elegidos de forma tal que, en lo posible, los sectores políticos estén representados en la misma proporción que en ambas Cámaras.
El Presidente de la Comisión será designado a propuesta de los partidos políticos de la oposición con mayor representación en las Cámaras, debiendo turnarse en el ejercicio de la presidencia alternadamente, cada dos años, un diputado y un senador, en ese orden.
También se elegirán dos vicepresidentes y dos secretarios y se aplicará supletoriamente las normas que rigen el funcionamiento de las comisiones permanentes de la Cámara de Diputados, en todo aquello no previsto en esta ley.
ARTÍCULO 9º- Los Fideicomisos constituidos con bienes o fondos del Estado Nacional deberán estar incluidos en la Ley de Presupuesto de la Administración Pública Nacional para cada ejercicio, en la que deberán incluirse:
1- Los flujos financieros para la constitución y uso de los Fideicomisos constituidos con bienes o fondos del Estado Nacional.
2- El plan de acción de cada uno de los fideicomisos, con una breve descripción de los objetivos y tareas propuestas para el próximo año.
3- Las proyecciones de la cuenta ahorro, inversión y financiamiento.
4- Las principales fuentes y aplicaciones financieras.
5- Los principales proyectos a financiar por el fondo, con una ubicación geográfica y estado de ejecución.
6- La desagregación de la planta de personal del órgano administrador de cada uno de los fideicomisos.
ARTÍCULO 10º- Comuníquese al poder ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El fideicomiso es el contrato mediante el cual una persona trasmite la propiedad de ciertos bienes con el objeto de que sean destinados a cumplir un fin determinado. En esta conceptualización genérica se destacan dos aspectos claramente definidos. Uno, la transferencia de la propiedad del bien; otro, un mandato en confianza.
El mismo no constituye un fin en sí mismo, sino, en verdad, un vehículo apto para dotar de mayor seguridad jurídica a un determinado negocio. El adquirente es el receptor de ciertos bienes, los que se mantienen separados del patrimonio de los demás sujetos que participan en el negocio y del suyo propio. La propiedad que aquél ostenta desde el punto de vista jurídico carece de contenido económico, pues éste le pertenece al beneficiario o bien al fideicomisario, que puede ser el propio transmitente (fiduciante).
El fideicomiso en resumen, consiste en una operación de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el aspecto más importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor del mismo (fiduciario), siendo una unidad patrimonial autónoma afectada a la finalidad perseguida en el contrato en cuestión.
Ahora bien, al fideicomiso público debe entendérselo como una variante del fideicomiso del ámbito del derecho privado. En el fideicomiso público, el Estado actúa como uno de los sujetos intervinientes del fideicomiso.
En líneas generales esta herramienta sirve como una suerte de presupuesto garantizado por más de un año, que asegura el financiamiento de un programa público. Se trata de apartar fondos del tesoro para cumplir sólo unos fines determinados.
Además, se busca asegurar que al momento de decidir la construcción de alguna obra determinada, por ejemplo, no pueda llegar a paralizar por falta de presupuesto en los años posteriores a su puesta en marcha, logrando que los fondos ya destinados no se usen con otros fines.
Esta utilización práctica que fue realizando el Estado, tomando una figura de regulación del Derecho Privado, ha sido cuestionada por varios motivos en tanto la utilización se hacía más usual.
Uno de los motivos radicó en la falta de control y de un marco regulatorio a través de una ley específica que cree la figura y regule su funcionamiento dentro del ámbito del Derecho Administrativo. El peligro radicaba en el desvío de los fondos estatales que iban destinados al pago de una deuda pública o al financiamiento de una obra o subsidios, que involucraba la utilización de una figura negocial pensada para el ámbito privado, siempre que no estaban previsto los controles fiscales para el caso en que uno de los actores fuera el Estado.
La idea del proyecto es otorgarle transparencia y control a la figura nueva, a través de la creación de un cuerpo colegiado en el ámbito del Poder Legislativo para fiscalizar este tipo de relaciones contractuales.
Muchas críticas se fundaron en que estas prácticas por años desnaturalizaban la figura que se pretendió constituir al momento de su génesis con la ley de financiamiento de la vivienda.
Cuando el actor del fideicomiso constituido en fideicomitente, es el Estado, es necesario por su naturaleza, que el objeto contractual atienda al interés común y tenga las herramientas legales para garantizarlo.
Es por esto que la finalidad del proyecto es poner fin a esta suerte de vacío jurídico, creando la norma para el ámbito administrativo y del Derecho Público, y otorgando veracidad y certeza, y contralor para este tipo de relaciones jurídicas.
Los puntos fuertes del proyecto son la necesidad de una ley específica que le dé virtualidad jurídica a la relación negocial; el establecimiento de un plazo temporal, y objeto del fideicomiso; limitaciones temporales de las inversiones; la creación de una Comisión Bicameral en el ámbito del Poder Legislativo que emita dictámenes aprobando o desechando las propuestas de inversión; y la obligación de rendición de cuentas anual.
En la Argentina se ha dado el mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios en los países que tipificaron el fideicomiso como México, Colombia, y Venezuela, donde se volvió público un instituto nacido en el derecho privado.
Frente a las controversias generadas y las críticas al Estado, el Gobierno y particularmente el Ministerio de Planificación han estimado que se trata de una evolución natural del derecho administrativo que fue receptada en el derecho positivo en las disposiciones del Capítulo IX denominado "De los Fondos Fiduciarios" de la Ley 25565, de Presupuesto.
De todas formas, vislumbro la necesidad formal de una ley que le de sustento jurídico formal a este instituto nuevo que derivó por cuestiones de uso negocial de una creación del Derecho Privado en una del Derecho Público.
Por los motivos expuestos, solicito a mis pares tengan a bien acompañar el presente proyecto de ley, que recoge el antecedente del expediente S-3679/10 del senador nacional (m. c) Juan A. Pérez Alsina.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ASSEFF, ALBERTO BUENOS AIRES UNIR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO