El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1°: La presente ley tiene por objeto normalizar el funcionamiento de los mercados de productos agropecuarios, a través de la apertura de las operaciones de exportación.

Artículo 2 º: Elimínese a partir de la presente ley el Registro de Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior, denominado "R.O.E. Verde", para las operaciones de exportación de GRANOS Y/O SUS DERIVADOS, operado por la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno (UCESCI) dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Artículo 3º: Derogase toda normativa que se oponga a la presente. En particular, quedan derogadas las siguientes resoluciones: la Resolución Nº 61/2007 de la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos; las Resoluciones de la ex Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) Nº 94/2008, 543/2008, 684/2008, 912/2008, 2404/2008, 2846/2008, 5253/2008, 7833/2008, 8590/2008, 2/2009, 1174/2009, 7552/2009, 561/2010; y las Resoluciones Conjuntas de la ex Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) N° 1330/2006, 3714/2008, 1165/2009, 4122/2009, y 5556/2009.

Artículo 4°: De forma: comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El crecimiento de la producción argentina de cereales y oleaginosas está en desaceleración. Debido a la importancia que el sector agroindustrial tiene para la economía argentina, la pérdida de dinamismo del sector tiene serias consecuencias para el crecimiento, el empleo, la recaudación tributaria y el ingreso de divisas por exportaciones.

De acuerdo a datos de área sembrada y producción del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y la Bolsa de Cereales de Buenos Aires, la producción creció a un 4,8% anual entre las campañas 2000/01 y 2005/06 y a un 2,7% entre 2006/07 y 2013/14. Durante las últimas 6 campañas, la producción se encuentra prácticamente estancada en torno a las 100 millones de toneladas.

En este contexto, algunos cultivos tuvieron un desempeño muy pobre, sufriendo un retroceso en el área sembrada. La composición del área total sembrada con granos en Argentina ha registrado un aumento notable de la participación de la soja, que pasó a explicar el 65% del total en 2013/14. En cambio, el trigo fue el cultivo que registró la mayor pérdida de superficie sembrada (250 mil ha por año), evolucionando de 6,5 millones de ha en 2000/01 a 3,6 millones de ha en 2013/14, alcanzando los mínimos históricos. El resto de los principales cultivos anuales (maíz y girasol) también perdió participación en el área cultivada.

A las consecuencias económicas y sociales deben sumarse, entonces, las ambientales, con un sistema que pone en riesgo su sustentabilidad debido a la falta de rotación de los suelos. Debido a la tendencia al monocultivo de soja, se deja de reponer al suelo los nutrientes que extraen los cultivos (dosis de fertilizantes insuficientes).

Diversos estudios señalan que la productividad agropecuaria cobrará cada vez mayor importancia como motor de la producción. Para esto es necesario contar con precios favorables a la adopción de tecnología, que potencie los incrementos por el aumento del área cultivada, y permita contar con sistemas más amigables con el medio ambiente.

Esta situación tiene su correlato en las exportaciones de productos de origen agropecuario, que acumulan tres años de descenso y pérdida de la participación del país en el comercio internacional. En la presente campaña, con exportaciones de trigo por 1,5 millones de toneladas, Argentina apenas ha podido cubrir el 25% de las necesidades brasileñas del cereal, obligando a nuestro principal socio comercial a buscar abastecerse de otros grandes exportadores.

La política de restricciones y derechos a las exportaciones de los productos del complejo agroindustrial ha sido responsable en gran parte de la pérdida de dinamismo del sector y la caída en el área sembrada de cultivos clave. En el caso de los granos, el efecto en el mercado interno de estas políticas es una disminución del precio recibido por el productor; lo que erosiona

la rentabilidad, afectando la decisión de cuánto y que cultivos producir, retrasando las decisiones de inversión, y llevando a la aplicación de menores paquetes tecnológicos.

Desde el año 2008 el gobierno argentino aplica restricciones cuantitativas a las exportaciones de varios productos, entre ellos trigo, maíz, carne bovina y lácteos, a través de los denominados ROE (Registro de Operaciones de Exportación). Previamente, en diversas ocasiones, desde mediados de 2006 hasta la puesta en marcha de la Resolución 543 de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), se realizaron cierres temporarios de las exportaciones de distintos productos.

En Argentina, la nueva regulación en materia de exportaciones agrícolas tuvo repercusiones heterogéneas entre los distintos cultivos. Así, los cereales (trigo y maíz), han sido sujetos de un mayor nivel de intervención no virtuosa, mientras que las oleaginosas (soja) han sido afectadas pero en menor medida. Esto puede explicarse por la proporción en que unos y otros cultivos se destinan al mercado externo.

Actualmente, el volumen de los cupos de exportación se decide por el Gobierno nacional, sobre una base ad-hoc. Argentina no ha formalizado procedimientos para determinar tanto el nivel de la cuota, como su distribución entre los diferentes exportadores. La ausencia de legislación al respecto genera falta de transparencia y ausencia de predictibilidad en los mercados. La incertidumbre respecto de cuándo y por cuanto volumen serán restringidas las exportaciones ha resultado en descuentos mayores en los precios al productor. Incluso en ciertos períodos los productores no encontraron compradores para sus granos, lo que generó un perjuicio adicional, difícil de cuantificar. Al no poder vender sus productos, muchos productores no pudieron cubrir sus costos operativos con su producción.

Las restricciones a las exportaciones introducen mayores distorsiones que los derechos de exportación. Por un lado, crean rentas a favor de aquellos autorizados para exportar. Por otro, generan un mecanismo de búsqueda de estas rentas, al fomentar el desvío de recursos para influenciar a las autoridades para ingresar a la cuota. Los procesadores internos también se vieron beneficiados porque pudieron comprar sus insumos a precios más bajos. Finalmente, desplazan al sistema de precios por las decisiones gubernamentales como señal fundamental a la hora de tomar decisiones de producción (Nogués, 2014).

Es de notar que en el contenido de los impactos de las BNA export intervienen muchas variables correspondientes a los costos ocultos asociados a: a) los cambios frecuentes de las intervenciones en el mercado y en la definición de los cupos; b) las cargas administrativas crecientes resultantes de las regulaciones; c) los riesgos de sanciones ex-post por supuestos incumplimientos de algunas exigencias burocráticas; d) los riesgos incorporados por la aplicación de la Ley 26.351 de registros de las operaciones de exportación; e) los costos financieros asociados a las excesivas demoras en la devolución de los impuestos (IVA y reintegros a las exportaciones). También se han generado costos ocultos por la falta de informaciones confiables de la oferta y demanda de los granos. El cierre de la ONCCA, que tenía a su cargo las funciones de información y transparencia del mercado; los cambios en las autoridades a cargo de las regulaciones; y la discontinuidad de la publicación de informaciones clave sobre existencias, industrialización, declaraciones de ventas y compras de los distintos operadores, etc., están generando incertidumbre e ineficiencias y altos costos de transacción en las cadenas.

Las preocupaciones acerca de la seguridad alimentaria han llevado a que Argentina y otros países opten por restringir sus exportaciones con el objetivo de frenar aumentos de precios. No obstante, es necesario comprender la naturaleza cortoplacista de este tipo de políticas. Si bien

pueden tener algún efecto inmediato en los precios domésticos, en el mediano plazo terminan siendo perjudiciales para el cumplimiento de este mismo objetivo. Como sucedió en el caso del trigo, los productores incorporarán en su decisión los impactos negativos de estas restricciones en su rentabilidad lo que conduce a una menor producción local, generando una caída en la oferta que culmina con precios superiores a los existentes en forma previa a la intervención estatal. El productor optó por otros cultivos con menor grado de distorsión como soja y cebada.

En Argentina, con la introducción de las restricciones a la exportación los productores de trigo y maíz sufrieron importantes descuentos en los precios de venta de sus productos, que se situaron muy por debajo de los respectivos precios internacionales. Sumando a los derechos de exportación el equivalente ad-valorem de las cuotas de exportación (ROE), se observa que el productor argentino de trigo recibió entre 2007 y 2012 entre el 55 y el 65% del precio internacional. En maíz los precios recibidos por el productor han ido cayendo como porcentaje del FOB durante las campañas analizadas, llegando a representar apenas el 50% del precio internacional a fines de 2011.

De acuerdo a datos del Banco Interamericano de Desarrollo (2012), durante todo el período comprendido entre 2007 y 2011, debido a las políticas de derechos y restricciones a las exportaciones, las transferencias promedio del sector agrícola al resto de la economía vía precios más bajos de los productos e impuestos alcanzaron los 12.043 millones de dólares, lo que representó el 34% del valor total de la producción del sector. Los productos más perjudicados fueron maíz, trigo y girasol, donde estas transferencias fueron en promedio equivalentes al 60% del valor de la producción. En 2011 el sector transfirió al resto de la economía 19.417 millones de dólares.

Estas políticas han tenido un serio impacto en el desarrollo especialmente de regiones extra-pampeanas. La producción agroindustrial tiene una extensa cobertura geográfica en todo el país. Las desventajas competitivas de estas regiones (distancia a los principales mercados internos y a los puertos de exportación, condiciones ecológicas menos favorables, altos costos y falta de desarrollo de la infraestructura de transporte, estructura productiva con unidades de producción más pequeñas) no les permitieron absorber la desprotección comercial, lo que limitó especialmente el desarrollo del interior del país.

Los descuentos debido a las restricciones a la exportación también han afectado especialmente a productores pequeños y medianos, que son excluidos de la actividad debido a la falta de rentabilidad. Desde los años 1960s se ha registrado un proceso de concentración del tamaño de las unidades de producción y de reducción del número productores, cuya tendencia aumentó entre los últimos los dos Censos Nacionales Agropecuarios, de 2002 y 2008 (Cetrángolo et al., 2011).

En los últimos años han surgido duros cuestionamientos a la utilización de estas y otras restricciones a las exportaciones, por considerarlas responsables del pico de precios y la crisis alimentaria de 2008. Reacciones en cadena restringiendo las exportaciones provocaron shocks de oferta negativos que magnificaron el aumento de los precios internacionales. Los comportamientos individuales llevaron a los países a una situación peor a la que quisieron evitar. Como regla general, las restricciones cuantitativas y prohibiciones a las exportaciones se encuentran prohibidas por la OMC, salvo cuando sean aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios. Estas deben tomar debidamente en cuenta los efectos de esa prohibición o restricción a la exportación en la seguridad alimentaria de los países importadores; y notificarse por escrito al Comité de Agricultura de la OMC, quien

informará sobre la naturaleza de la misma al resto de los Miembros y abrirá una etapa de consultas.

Desde un punto de vista estratégico, restringir las exportaciones también reduce la confianza de los importadores en los mercados internacionales como fuente de aprovisionamiento de alimentos en tiempo de crisis.

Por los argumentos expresados es que proponemos la eliminación del Registro de Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior, denominado "R.O.E. Verde", para las operaciones de exportación de GRANOS Y/O SUS DERIVADOS.

Esta iniciativa contribuirá al incremento del área sembrada y la producción, favorecerá la inversión y la adopción de tecnología, mejorará la sustentabilidad del sistema, aumentará las exportaciones y fomentará el desarrollo de las provincias y las economías regionales.

Entendemos que esta medida no tendrá impacto en los precios domésticos en el corto plazo, favoreciendo el incremento de la oferta local que llevará a precios más bajos en el mediano plazo.

La historia reciente demuestra que las políticas de derechos y restricciones a las exportaciones impuestas para "defender la mesa de los argentinos" no pudieron cumplir con el objetivo de evitar los aumentos en los precios de los alimentos elaborados. La respuesta se encuentra en que los granos juegan un papel pequeño en la formación de precios de los bienes finales, en comparación con otros componentes como salarios, utilidades, impuestos y fletes, que pueden o no estar correlacionados con los precios al productor. De acuerdo a diversas estimaciones la incidencia del trigo en el costo de la harina es de alrededor del 48%, mientras que la incidencia de la harina en el costo del pan es de aproximadamente un 20%. Por lo tanto, el trigo representa apenas el 10% del precio del pan (Nogués y Porto, 2007; Beibe et. al., 2010; Confederaciones Rurales Argentinas, 2012).

En el caso del trigo, si bien las restricciones a las exportaciones fueron efectivas en desacoplar los precios domésticos del cereal de los internacionales y mantener los primeros en niveles relativamente bajos, no tuvo la misma incidencia en los precios de los alimentos elaborados en base a trigo, que acompañaron la tendencia creciente del nivel general de precios de la economía.

En un reciente trabajo, Calvo (2014) estimó que un incremento de un 10% en el precio del trigo está asociado a un aumento de entre el 0,6% y el 1,3% en el precio de los productos derivados. La autora calcula que sin derechos y restricciones a las exportaciones los precios al productor de trigo hubiesen sido en 2011 un 12% más altos y los precios de los productos elaborados en base a trigo sólo un 1% más altos que en el "escenario real", lo que prácticamente no tiene efectos sobre el bienestar de los consumidores.

Por el bajo efecto positivo que tienen las restricciones a la exportación en los consumidores y el impacto negativo que generan sobre el bienestar de los productores, su eliminación es una medida positiva para el bienestar social general. Esta medida debe también ser parte de una política integral que combata las verdaderas causas del proceso inflacionario argentino, y proteja el consumo de la población bajo la línea de pobreza con algún mecanismo de transferencia directa de ingresos para la compra de alimentos.

Por estos fundamentos y otros que se darán en oportunidad de su tratamiento, es que solicito la aprobación del siguiente proyecto de ley.