Proyectos »
PROYECTO DE TP
Expediente 8700-D-2014
Sumario: POLITICA AMBIENTAL NACIONAL -LEY 25675 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 22, SOBRE CONTRATACION DEL SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL, CAUCION, FIANZA O CONSTITUIR AUTOSEGURO O FONDO DE RESTAURACION U OTRA GARANTIA, PARA LA REALIZACION DE ACTIVIDADES RIESGOSAS PARA EL AMBIENTE.
Fecha: 03/11/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 158
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTÍCULO 1º- Modifíquese el artículo
22 º de la Ley 25.675, el cual quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 22º- Toda persona física o
jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los
ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de
responsabilidad civil, caución, fianza o constituir un autoseguro o fondo de
restauración u otra garantía equivalente, según determine la reglamentación, los
que deberán tener entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la
recomposición del daño que en su tipo pudiere producir, restableciendo las
condiciones del ambiente afectado, hasta alcanzar niveles de riesgo aceptables
para la salud humana y para la auto regeneración de los recursos naturales, de
modo que la alteración negativa deje de ser relevante; asimismo según el caso
podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la
instrumentación de acciones de reparación".
ARTÍCULO 2.- La Superintendencia de
Seguros de la Nación y la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, en el
plazo de ciento ochenta (180) días de entrada en vigencia de la presente ley,
deberá dictar las normas reglamentarias a los fines del cumplimiento de lo
establecido en el artículo anterior.
ARTICULO 3.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La preservación, conservación,
mejoramiento y recuperación del ambiente son objetivos que requieren acciones
inmediatas desde el momento en que se ha tomado conciencia de que el desarrollo
económico no puede estar desligado de la protección ambiental.
Paralelamente también se ha
advertido la necesidad de desarrollar industrias y servicios en nuestro país, que
redundan en beneficio de toda la población generando fuentes de trabajo y, de
que es viable llevar adelante dicho desarrollo en forma compatible con el cuidado
del medio ambiente.
El derecho a un ambiente sano está
consagrado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna que establece que "todos los
habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen
el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación
de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la
protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la
preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la
información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas
que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones
locales".
Así, en la reforma efectuada en al
año 1994, al incorporar los derechos llamados de "tercera generación" como la
protección del medio ambiente sano se encomendó al Poder Legislativo Nacional el
dictado de una "ley de presupuestos básicos de protección del medio ambiente", y
las provincias en ejercicios de sus autonomías y de la facultad no delegada, debían
adherir y adecuar dicha legislación a sus particulares características.
En cumplimiento de ello, el
Congreso dictó en el año 2002 la ley 25.675 Ley General del Ambiente (LGA), que
establece presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y
adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la
implementación del desarrollo sustentable, la que regula entre otras cosas, el
seguro ambiental y fondo de restauración.
La referida ley es de carácter mixto,
ya que contiene por un lado, presupuestos mínimos para la gestión adecuada del
ambiente, que las provincias podrán luego mejorar, y por el otro, normas de
fondo, al regular el daño ambiental colectivo.
La norma citada define en su art. 27
el daño ambiental cubierto como "toda alteración relevante que modifique
negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los
bienes o valores colectivos".
En igual sentido, el actual artículo
28 establece que "el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable
de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea
técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia
ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación
Ambiental que se crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad
de aplicación, sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran
corresponde".
Ante tal situación, el artículo 22 de
la ley impone a toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice
actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos la obligación de contratar un seguro de cobertura con entidad
suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su
tipo pudiere producir.
El legislador ante la ocurrencia de
siniestros que generen daños ambientales de incidencia colectiva ha considerado al
seguro como una respuesta adecuada para hacer frente a dichos eventos
dañosos.
Sin duda los seguros ambientales
resultan un instrumento muy útil para prevenir y disminuir riesgos de daño al
ambiente (pues las aseguradoras realizan una evaluación de riesgo para evaluar
costo de las primas y posibles sumas a indemnizarse) y para obtener
compensaciones adecuadas en caso de afectaciones consumadas.
Acto seguido, el Poder Ejecutivo
Nacional dictó el Decreto 2413/2002 donde se indica que diversos artículos de la
mencionada Ley requieren de reglamentación para convertirse en normas
operativas, por lo que eliminaron la palabra "operativa" incluida en el Art. 3 de la
citada norma.
En la práctica, luego del dictado de
tales normas se suscitaron innumerables inconvenientes para poder ofertar los
seguros en el mercado nacional, por un lado por el vacío legal que existía sobre
estos y por el otro pues porque resulta impracticable un seguro de responsabilidad
por daño ambiental ilimitado e incalculable.
El objeto del presente proyecto es
efectuar modificaciones con el fin de viabilizar la existencia de garantías de
recomposición de daños ambientales y la exigencia de las mismas.
A fin de cubrir el vacío legal se
dictaron Resoluciones conjuntas de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo
Sustentable y de la Secretaria de Finanzas, como ser las Resoluciones:
a) Nros. 178 y 12 del 19 de febrero
de 2007, respectivamente que crean la Comisión Asesora en Garantías Financieras
Ambientales (CAGFA).
b) las Resoluciones Nros. 177 del 19
de febrero de 2007, 303 del 9 de marzo de 2007, 1639 del 31 de octubre de 2007
que fijan parámetros para establecer las actividades riesgosas para el ambiente
que deben contratar un seguro de riesgo por daño ambiental y crean la Unidad de
Evaluación de Riesgos Ambientales (UERA).
d) Nro 1398 del 8 de septiembre de
2008 que define el "Monto Mínimo Asegurable de Entidad Suficiente" como la
suma que asegura la recomposición del daño ambiental de incidencia colectiva
producido por un siniestro contaminante.
e) Nros. 1973 y 98 del 6 de diciembre
de 2007,Nro 481 del 12 de abril de 2011 y la Resolución Nº 35.168 del 15 de
junio de 2010 de la Superintendencia de Seguros de la Nación que establecieron
"Pautas básicas para condiciones contractuales de la Póliza de Seguro por Daño
Ambiental de Incidencia Colectiva" delimitando el alcance de la "recomposición"
exigida en el Art. 22 de la Ley 25.675 y el monto máximo asegurado.
Sin embargo, este esquema que
surgió con el dictado de este conjunto de resoluciones no resultó indemne a
críticas provenientes de distintos sectores y dirigidas a distintos aspectos del
instituto del seguro ambiental. Hasta ese momento sólo se hacía referencias a
pólizas de caución.
Una de las mayores críticas surge
de la disparidad de textos entre las normas de distinto rango como ser entre la
Resolución Conjunta Nº 98/2007 y 1973/2007 - que en su art. 6 fija la suma
asegurada, condiciendo con las bases técnicas del seguro pues una cobertura de
responsabilidad ambiental es impracticable con un seguro ilimitado- por un lado y
el Art. 22 de la LGA que obliga a contratar seguro de cobertura con entidad
suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su
tipo pudiere producir y en su art. 28 se refiere a restablecer el daño volviendo todo
a su estado anterior, lo que deriva en una gran incertidumbre legal.
Esta disparidad surgió por cuanto la
previsión de los arts. 22 y 28 de la LGA de entender la recomposición prevista en
el art. 41 de la Constitución Nacional como volver las cosas al estado anterior en el
ámbito del seguro ambiental ilimitado no resulta fácticamente viable, como se
explicará más adelante.
Como consecuencia, este régimen
de pólizas de caución fue derogado por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº
1638/12 dictado con fecha 11 de septiembre de 2012 y la Resolución Nº 37.160 de
la Superintendencia de Seguros de la Nación del 23 de octubre de 2012, que con
regulaciones que lograron sortear en alguna medida algunas de las dificultades del
sistema anterior y generaron nuevos interrogantes respecto de un nuevo régimen
que trajo entre otras cuestiones, distintos instrumentos para concretar el seguro
obligatorio, pues contempla los seguros de caución y el seguros de responsabilidad
y define y delimita el daño y la reparación y establece que la Superintendencia de
Seguros de la Nación deberá elaborar planes de seguros para brindar cobertura a
lo establecido en el artículo 22 de la Ley Nº 25.675.
Posteriormente, el régimen
establecido por los decretos y Resolución mencionados en el párrafo anterior fue
suspendido por decisión del Juzgado Contencioso Administrativo Federal N° 9, en
la causa "Fundación Medio Ambiente c/ Estado Nacional-PEN Decreto 1638/12 -
SSN Resol. 37.160 S/ medida Cautelar Autónoma" . El magistrado interviniente
resolvió la suspensión de los efectos del decreto 1638/12 del Poder Ejecutivo
Nacional y la Resolución SSN 36.170/12 como norma regulatoria del seguro
ambiental y ordenó a la Superintendencia de Seguros de la Nación, que previo a la
emisión o comercialización de pólizas, requiera la conformidad previa de la
Subsecretaria de Ambiente y Desarrollo y la acreditación de la conformidad técnica
para remediar, mediante contratos suscriptos con operadores debidamente
habilitados.
El pronunciamiento judicial, que
lleva la firma del Juez Federal Pablo G. Cayssials, sostiene que las empresas que
oferten seguros de responsabilidad civil deben acreditar conformidad técnica para
remediar y al suspender el decreto repone en consecuencia las Resoluciones Nº
SAyDS 178/07 y SF 12/07, SAyDS 1973/07 y SF 98/07, y SSN 35.168/10 que
forman parte del andamiaje constitutivo del seguro ambiental obligatorio así como
a la "Póliza de Caución por Riesgo de Daño Ambiental de Incidencia Colectiva -
Garantía de Remediación", que fue aprobada por la SSN mediante el Proveído
108.126 del año 2008.
Esta decisión fue posteriormente
confirmada por la Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo Federal de Feria
el 29 de enero de 2013, encontrándose a la fecha vigente, y circunstancia que
ciñe de gran incertidumbre jurídica al régimen del seguro ambiental.
Esta situación debe ser allanada por
una ley emanada del Congreso de la Nación. Es por ello que por el presente se
propone modificar los art. 22 y 28 de la LGA a efectos delimitar en qué consiste
la recomposición asegurable y ampliar las formas de garantizar la recomposición
y/o reparación del daño ambiental.
Para ello, en primer lugar partimos
de la base que si bien es un gran avance contar con normas que protejan el
ambiente, para alcanzar una plena vigencia de un ambiente sano y prevenir el
daño que pueden ocasionar actividades riesgosas, es vital que dichas previsiones
puedan ser efectivamente implementadas.
Al respecto, resulta útil analizar los
inconvenientes de los regímenes arriba descriptos tanto en sus aspectos jurídicos
como en sus consecuencias prácticas.
1- Quantum de la aseguración:
En primer lugar, cabe señalar que si
bien en otros países como Estados Unidos o algunos miembros de la Unión
Europea existen seguros ambientales, en ninguno de ellos se exige
obligatoriamente (Directiva Europea 2004/35/CE), sino que operan como garantías
complementarias que deciden contratar las empresas para evitar quedar al
descubierto frente a una eventual responsabilidad.
No tenemos duda alguna que frente
a un siniestro ambiental el responsable debe responder ilimitadamente frente al
daño ocasionado.
Sin embargo, una de las grandes
discusiones sobre el tema se relaciona con la necesidad -o no- de establecer un
límite para la remediación para tornar factible a implementación de seguros, y en
todo caso qué tipo de límite podría admitirse.
El sector industrial y de servicios
critica la amplitud de la noción de recomposición que propone la LGA, al demandar
en el art. 28 de la ley el restablecimiento del ambiente al estado anterior a la
producción del daño, por tornar la obligación excesivamente onerosa y de
imposible cumplimiento.
En este sentido, creemos que la
solución práctica no puede significar una interpretación restrictiva del concepto de
daño ambiental o de recomposición exigida a la aseguradora que traen la LGA, por
cuanto podría afectar la tutela constitucional del bien jurídico que se busca
proteger.
El seguro a exigirse debería ser más
acotado y posible, asociado a daños definidos con más precisión y a reparaciones
de alcance más razonable complementado con un fondo que garantice la
reparación excedente, de forma de asegurar la completa reparación aun de los
daños ambientales que se ocasionen incluso frente a la insolvencia del
causante.
Es por ello que la Resolución
conjunta SAyDS Nº 1973/07 y SF Nº 98/07 que establece las pautas básicas para
la contratación de las pólizas de seguro por daño ambiental de incidencia colectiva,
procede a definir algunos aspectos de este daño a recomponer. En tal sentido,
respecto del alcance de la recomposición, dispone que ésta deba restablecer las
condiciones del ambiente afectado hasta alcanzar niveles de riesgo aceptables para
la salud humana y de auto regeneración de los recursos naturales.
En consecuencia, el daño ambiental
se configura al constituirse un riesgo inaceptable a la salud humana, la destrucción
de un recurso natural o un deterioro tal que impida su capacidad auto-generativa.
Es por ello que el presente proyecto
propone elevar a rango de ley este concepto definido en la Resolución ut supra
mencionado incorporando en el art. 22 de la LGA la definición sobre que la
recomposición garantizada consiste en el restablecimiento de las condiciones del
ambiente afectado, hasta alcanzar niveles de riesgo aceptables para la salud
humana y para la auto regeneración de los recursos naturales, de modo que la
alteración negativa deje de ser relevante.
2-Oferta de un producto u oferta de
distintos productos:
Con respecto al tipo de productos
ofrecidos, una de los mayores críticas que presentaba el sistema anterior al
decreto 1638/12 era que brindaba tan solo una opción de aseguramiento, el de
seguro de caución por daño ambiental, que debido a falencias en la forma en que
fue divisado, redundaban en una oferta reducida de productos, comercializado de
hecho por un número pequeño de compañías aseguradoras.
Asimismo, este esquema no resulta
viable en términos de transferencia de riesgo ni económicos, ya que los seguros de
caución que fueron los únicos regulados hasta 2012, no son más que una fianza
simple donde la obligación indemnizatoria del Asegurador funciona ante el
incumplimiento de la obligación de recomponer por parte del sujeto obligado a
contratar el seguro. En virtud de ello, este producto en la actualidad resulta
deficiente con cláusulas leónicas y además las empresa deben pagan altas sumas
de dinero por una póliza de caución que, finalmente, frente a daños concretos, no
cubre el costo económico, debiendo la empresa asumir un doble costo (el de la
póliza más el que implica la reparación del daño)
En ese sentido, se ha dicho que el
seguro de caución, tal como está establecido en la normativa vigente, no obra de
incentivo para la prevención de daño ambiental, como debería en todo caso
funcionar a la luz del principio de prevención. Desde otro ángulo, un esquema que
comprometa a las compañías aseguradoras a responder ante la ocurrencia de un
siniestro, llevará a que se revise el sistema de evaluación de riesgos y los montos
de las primas y que las empresas aseguradas tiendan a optimizar sus capacidades
técnicas y de gestión.
El régimen que incorpora el Decreto
Nº 1638/12 trajo nuevas opciones en términos de instrumentos, ya que además de
un seguro de caución por daño ambiental de incidencia colectiva, prevé la
contratación de un seguro de responsabilidad por daño ambiental de incidencia
colectiva (artículo 1º), que sí cumpliría con la transferencia del riesgo a la
aseguradora.
No obstante, con relación a estos
seguros de transferencia de riesgo, y tal como se expuso en el fallo arriba
descripto, deben garantizar las aseguradoras que tienen conformidad técnica para
reparar.
En este sentido, la dificultad técnica
para determinar la tasa de siniestralidad, la excesiva incertidumbre que puede
traer el daño ecológico, la contaminación gradual, la evaluación financiera de los
daños derivados de la realización del siniestro es extraordinariamente complicada,
y muchas veces la magnitud del siniestro es tal que escapa a la propia capacidad
financiera de las aseguradoras, lo que conlleva a las mismas a retirarse del
mercado o establecer primas sumamente elevadas, imposibilitando a las pequeñas
empresas a poder obtener dicha cobertura. Esto se ve reflejado en la tendencia
actual que existe frente al "autoseguro".
Por otra parte, si la recomposición o
reparación ocasiona la falta de oferta en el mercado de los seguros de
responsabilidad civil, y sólo se cuenta en la actualidad con pólizas de caución,
carece de sentido seguir un criterio restingido-limitado como el previsto en el
actual art. 22 LGA y resulta conveniente ampliar a otras garantía que pueden
ofrecerse que en muchos casos podrían ser de utilidad, motivo por el cual se
propone incorporar al texto legal la posibilidad de garantizar esa recomposición
mediante un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza o también de
constituir un autoseguro o fondo de restauración u otra garantía equivalente.
El autoaseguro (ya
declaradoadmisible por la resolución 177/2007 art. 5 y art. 6 y 1639/2007) se
constituye en una opción válida y adecuada para responder por los daños
ocasionados al ambiente, siempre y cuando los titulares de las actividades
riesgosas sujetos a la obligación de contratar un seguro por daño ambiental,
acrediten solvencia económica y financiera.
Como antecedentes de "autoseguro"
pueden encontrarse en la ley 24.557 de riesgo de trabajo art. 3 t decreto 585/96
las leyes de presupuestos mínimos N° 25.612 de "Residuos Industriales" (art. 27 y
38) y la N° 25.670 de PCBs (art. 9), que al establecer la imposición de contratar
seguros ambientales, establecieron un sistema más amplio frente a las garantías
financieras, entre los cuales una de las alternativas fijadas fue el autoseguro.
Esta alternativa también se
encuentra regulada en otros países por ej en la ley 26/2007 España establece en
su art. 26 que una de las modalidades posibles de garantía financiera es la
constitución de una reserva técnica mediante la dotación de un fondo ad hoc con
materialización de inversiones financieras respaldadas por el sector público.
En EEUU se acepta para tanques
subterráneos de combustibles y plantas de operaciones de residuos
peligrosos.
En la Unión Europea, la Directiva
2004/35/CE (2007) fomenta a que los estados partes implementen instrumentos
de garantía financiera con la finalidad de que los operadores puedan recurrir a
garantías financieras para hacer frente a sus responsabilidades en virtud de la
presente Directiva.
Nuestra propuesta, es que en el
texto del art. 22 de la LGA estén contempladas todas estas opciones de garantía,
para ampliar las formas de garantizar la recomposición del daño ambiental, las que
por supuesto deberán cumplir con las exigencias previstas por la reglamentación
dictada en el plazo de 180 días por Superintendencia de Seguros de la Nación y la
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
Por lo expuesto es que solicito a mis
pares el rápido tratamiento y aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CACERES, EDUARDO AUGUSTO | SAN JUAN | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION DEL AMBIENTE HUMANO (Primera Competencia) |
| ECONOMIA |