Señor presidente:

En la Argentina tanto la Constitución Nacional como las leyes vigentes de administración financiera otorgan un importante rol al Poder Legislativo durante el proceso presupuestario en las etapas de aprobación y control. El artículo 75 inciso 8 de la constitución Nacional establece como atribuciones del Congreso: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión." Sin embargo, en la práctica estas facultades conferidas no se logran desarrollar plenamente, ya que el Congreso no posee capacidad técnica para realizar una evaluación profunda y continua del proceso presupuestario. Esto se debe a la innumerable cantidad de temas que son objeto de análisis en la Comisión de Presupuesto y Hacienda, y a la falta de herramientas para hacer frente a la complejidad del análisis requerido. Por este motivo se propone iniciar un proceso para saldar estas deficiencias mediante la creación de una Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación, dentro de un programa de fortalecimiento del Congreso. El proyecto propone dotar al Congreso de los recursos humanos, las fuentes de información y la autonomía necesarias para poder asistir a los legisladores en el desempeño de sus funciones.

La historia reciente señala graves deficiencias en las instituciones presupuestarias, algunas de las cuales se han expresado en el diseño institucional mediante la Ley N° 26.124 y han tenido como resultado que a pesar de que desde 1992 los presupuestos se presentan al Congreso en el período determinado, prácticamente no ha habido un solo presupuesto que no sufriera enormes modificaciones (por subejecución, cuando se sobreestimaban las variables en la década de 1990, o por ampliación de los créditos, cuando se las subestimaba desde 2004 en adelante) que lo alejaran significativamente de lo aprobado, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, por el Congreso. En parte, esas deficiencias surgen de la asimetría de información existente entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. Una OPCN reduciría substancialmente esa asimetría de información y posibilitaría acercar el proceso presupuestario a la gente, por intermedio de sus representantes, incrementar la transparencia y sentar las bases para el desarrollo de mejores políticas públicas.

La existencia de una gran cantidad de datos presupuestarios en el proyecto de ley de presupuesto remitido por el Ejecutivo no implica la existencia de información de calidad para los legisladores. Esto genera un bajo nivel de participación de aquellos legisladores no expertos en temas presupuestarios y una tendencia de los legisladores a focalizarse sobre aspectos particulares del presupuesto, como por ejemplo, los fondos destinados a obras públicas o a subsidios, en especial aquéllos destinados a sus respectivas provincias de origen. Por otro lado, existen numerosos entes en el sector público nacional cuyos presupuestos no son analizados por el Congreso (que trata anualmente el presupuesto de la administración nacional), y sobre lo cual es necesario generar informes de alta calidad y regularidad que permitan la discusión en el Congreso sobre esas actividades del Estado.

Lo que se requiere es un organismo eminentemente técnico que de apoyo a la labor permanente relativa al proceso presupuestario analizando los desarrollos en materia presupuestaria durante el ejercicio y el nivel de verosimilitud y precisión de las estimaciones contenidas en el proyecto de ley de presupuesto. Al no tener ni las herramientas ni los insumos de información para realizar proyecciones económicas, de recaudación, inflación y demás variables, debe tomar las estadísticas presentadas por el Poder Ejecutivo como válidas, sin tener posibilidad de contrastarlas y compararlas con las propias. En este sentido, la información y la capacidad de análisis que posee el Poder Ejecutivo es mayor a la del Poder Legislativo, y esto se ve directamente reflejado en el poder relativo de negociación y de decisión que poseen durante el proceso presupuestario. Cabe señalar que este proceso de desarrollo institucional por el que el órgano de representación popular realiza esfuerzos para fortalecer sus capacidades presupuestarias ante excesos del Poder Ejecutivo ya ha sido recorrido por otros países, en los cuales se han desarrollado instituciones de apoyo técnico en materia presupuestaria para el Congreso a partir de o bien abusos por parte del Poder Ejecutivo en la formulación del presupuesto (como sucedió en los EUA por las acciones de Nixon) o bien por esfuerzos para fortalecer institucionalmente al Congreso luego de experiencias de poder hegemónico (como sucedió en México o Corea del Sur).

La debilidad de las instituciones redunda en una pérdida de relevancia del proceso presupuestario. En los últimos años se ha visto un record de modificaciones y ampliaciones al presupuesto, tanto en cantidad como en valores, que no fueron discutidas por el Congreso. Ellas resultaron de la escasa transparencia y difusión de los programas de gobierno (que permitió grandes modificaciones al programa de gobierno sin que fueran discutidas por los representantes del pueblo que nominalmente lo aprueban y lo controlan al finalizar su ejecución), de proyecciones de recursos y gastos erradas y de proyecciones macroeconómicas directamente inverosímiles que no fueron contrastadas por una oficina de nivel técnico suficiente y autonomía para alertar al Congreso de la necesidad de realizar las correcciones necesarias. En todos los casos se produjeron ampliaciones al presupuesto entre los meses de septiembre y noviembre, por Decreto de Necesidad y Urgencia, de nuevo producto de la información no revelada por el Poder Ejecutivo y la incapacidad del Congreso de hacer un seguimiento adecuado y con carácter oficial de la evolución de las cuentas públicas.

Esta debilidad resulta determinante, ya que en definitiva es el Congreso de la Nación quien tiene la facultad de aprobar las metas de políticas económicas, el plan de acción del gobierno y la asignación de los recursos públicos (aprobación del presupuesto); controlar su ejecución y hacer el seguimiento de las modificaciones presupuestarias (durante la ejecución del presupuesto), y aprobar o rechazar la cuenta de inversión presentada por el Poder Ejecutivo al finalizar el período (evaluación del presupuesto).

Saldar las asimetrías de información descriptas requiere, en lo relativo a las cuestiones presupuestarias, de dos insumos básicos inseparables que constituyen el espíritu de esta norma. Esos insumos sobre los que se basa el diseño institucional de la OPCN son los recursos humanos y la garantía del acceso a la información en forma irrestricta y sin intermediarios. Se trata de dos cuestiones relacionadas e inseparables una de la otra.

Esta oficina proveerá a los legisladores del personal técnico necesario para evaluar y controlar el proceso presupuestario, ayudando así a disminuir los riesgos de que se produzcan casos de "contabilidad creativa" y a que se cumpla con las reglas del presupuesto nacional. Asimismo, estimulará la transparencia fiscal, alimentando los debates que se den en el seno del ámbito legislativo. Esto impactará directamente en las capacidades dedicadas al cuidado de los recursos fiscales, y a la utilización y entendimiento del presupuesto nacional como la herramienta básica de política pública. Si bien en la actualidad tanto las comisiones cuentan con personal permanente y los legisladores disponen de asesores, en el primer caso el personal no se encuentra especializado ni abocado a este tipo de tareas de asesoramiento, mientras que los asesores de los legisladores tienen una visión eminentemente sesgada políticamente, carecen de estructura y de acceso a la información. Si bien hay una cierta especialización tanto en legisladores como en asesores respecto de las cuestiones presupuestarias, no se ha logrado un desarrollo interno que garantice la independencia del Congreso respecto del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria.

Respecto del acceso a la información, una de las principales características de este proyecto en relación a otros previamente presentados es que garantiza la independencia de la voluntad del Poder Ejecutivo para proporcionar información al disponer por ley el acceso a los sistemas informáticos de gestión, en tiempo real y con elevado nivel de detalle.

El proyecto de ley establece que la OPCN difunda los datos necesarios para el análisis económico y presupuestario para incrementar la transparencia y la democratización del acceso a la información. En lo que hace a la información presupuestaria, se dispone la difusión de la misma en los términos en que actualmente lo hace la Secretaría de Hacienda por intermedio de su "Sitio de Consulta para el Ciudadano" de la ejecución presupuestaria nacional, sito en el URL http://sg.mecon.ar/ejecucion/.

Existen numerosos antecedentes de servicios de asistencia legislativos alrededor del mundo. Los antecedentes más relevantes en materia presupuestaria son los de la Congressional Budget Office de los EUA y la National Assambly's Budget Office de Corea del Sur. Ambas oficinas son modelo entre las casi 30 de su tipo que funcionan en el mundo. En ambos casos se trata de instituciones con planteles de personal altamente profesionalizado y apartidario cuyas funciones son asistir al Congreso en todo lo relacionado al presupuesto.

Asimismo, otros países de América Latina también han creado una oficina de presupuesto en el Poder Legislativo con la finalidad de proporcionar análisis e información técnica en la materia. Venezuela es un caso de ello que, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, ha puesto en funcionamiento la Oficina de Análisis Presupuestario del Congreso; o Bolivia, que cuenta con una oficina técnica del presupuesto. Por su parte, Chile ha creado en el año 2002 una comisión parlamentaria mixta que tiene a su cargo una oficina de asesoramiento presupuestario. México posee desde 1998 un servicio similar, el Centro de Estudios de Finanzas Públicas, con unos 27 empleados. Se destaca además el caso de Brasil, que cuenta con servicios de asistencia específicos de temas presupuestarios de 65 personas (uno para cada cámara, con 45 empleados en la cámara baja), y otros 375 empleados destinados al asesoramiento en temas de políticas sectoriales.

El caso de la NABO de Corea del Sur es un ejemplo importante de un proceso rápido y exitoso de implementación de estos servicios de asesoramiento a los legisladores. El país ha creado una institución en sólo 6 años que, con menos de 100 empleados, ha llegado a producir 100 estudios de envergadura al año, 1.100 respuestas a consultas de legisladores, 600 estimaciones de costos de proyectos de ley, y numerosas actividades de capacitación y desarrollo como seminarios y talleres. A nuestro juicio, el éxito en esa experiencia deriva del gran énfasis puesto en la calidad de los recursos humanos, contando alrededor de un tercio de su planta con títulos de doctorado.

Al margen de la asistencia que provea la OPCN a la hora de discutir y sancionar el presupuesto anual sobre bases verosímiles, los modelos de la CBO y de la NABO ofrecen un número considerable de beneficios adicionales para la labor parlamentaria que justifican plenamente los costos. En efecto, la OPCN es una herramienta indispensable para la introducción de un proceso de formulación del presupuesto desde arriba hacia abajo (top-down budgeting) que incrementaría considerablemente la participación del Congreso en la definición de los programas de gobierno. Otros ejemplos de funciones adicionales desarrolladas por los antecedentes de la OPCN son análisis y evaluación del impacto económico de la legislación y el seguimiento de políticas y programas significativos, entre otros.

Una estimación preliminar de los costos para el desarrollo de las funciones básicas durante el ejercicio 2010 del proyecto los sitúa en alrededor de $ 25 millones, lo cual representa menos del 0,01% del presupuesto de gastos corrientes y de capital para el año 2010. La ampliación de las facultades adicionales detalladas en el proyecto insumiría otros $ 50 millones. Creemos que los servicios que potencialmente proveería la OPCN justifican sobradamente los costos tanto de la provisión de los servicios básicos como de las funciones extendidas.

En esta materia existe un consenso de base, y su manifestación más significativa estuvo reflejada en el proyecto de ley del senador Raúl Baglini, el cual fue acompañado por los senadores Oscar Lamberto, Miguel Ángel Pichetto y Carlos Maestro, exp. 1641-S-2003, presentado el 6 de agosto del 2003. Este proyecto tuvo Despacho de Comisión aunque perdió estado parlamentario antes de ser debatido en el recinto. Por esta razón, el diputado Oscar Lamberto lo presentó nuevamente en esta Cámara de Diputados en septiembre del 2004, exp. 5555-D-2004, y luego en 2006, exp. 0912-D- 2006.

Hemos consultado también otros proyectos, que en esencia persiguen el mismo objetivo, con ligeras variantes. Así, en noviembre de 2000 encontramos la primera iniciativa en esta materia, la que correspondió al diputado Carlos Mario Bálter (exp. 7688-D-2000), quien proponía la creación por ley en el ámbito del Poder Legislativo Nacional de la Oficina Central de Estudio, Seguimiento, Control y Corrección de Presupuesto.

En 2002, en el marco de un proyecto de ley más amplio sobre fortalecimiento del Congreso, el senador Mario Jorge Colazo también realizó una propuesta con un tenor similar bajo el exp. 1764-S- 2002. A fines de 2003 el exp. 5947-D-2003 firmado por los diputados María José Lubertino Beltrán, Héctor Teodoro Polino, Eduardo Daniel García, José Alberto Roselli, Jorge Rivas, Rubén Héctor Giustiniani, Fernando Cesar Melillo, María Elena Barbagelata, Marcela Antonia Bordenave, Lilia Puig de Stubrin y José Alberto Vitar propone un proyecto de ley con características similares al proyecto del senador Colazo.

En 2006 también presentaron proyectos referidos a esta materia los diputados Gustavo Fernando Chironi y Alicia Ester Tate (exp. 2062-D-2006), y finalmente, bajo el exp. 1547-D-2006, los diputados Francisco De Narváez, Jorge Emilio Sarghini, Alejandra Beatriz Oviedo, Marina Cassese, Gustavo Enrique Ferri, Cristian Adrián Ritondo, Stella Marys Peso, Claudio Javier Poggi, Carlos Francisco Dellepiane, María Angélica Torrontegui, Luis Bernardo Lusquiños, también ingresaron una iniciativa, la que posteriormente fue presentada como un proyecto con la firma del diputado Francisco De Narváez (exp. 1060- D-2008).

Similarmente se presentaron otros proyectos con la firma de los diputados E. Bullrich, (exp. 3953-D-2009), Galvalisi, Guibergia y Montero (exp. 4427-D-2009) y Pinedo y Triaca (exp. 2287-D-2010), siendo este último el que mayores avances realiza en la redacción del proyecto de ley. Sin embargo, estas iniciativas no contaron con el apoyo suficiente para su sanción definitiva.

Nuestro bloque ha cristalizado los principios rectores de este proyecto tan temprano como en la primera plataforma electoral presentada (año 2003), en donde se plantea la necesidad de la "creación de un cuerpo de asesores permanentes en el Poder Legislativo" de acuerdo con los siguientes principios:

"La falta de transparencia en la designación del personal que se desempeña en el Congreso ha contribuido notablemente al descrédito del Cuerpo. En efecto, el personal legislativo -tanto de la planta transitoria y permanente, como de los contratados- ha sido nombrado más por razones de clientelismo, amiguismo o en retribución de favores, que por razones de idoneidad. Ello repercute negativamente en los resultados de la labor parlamentaria.

"A efectos de jerarquizar el trabajo parlamentario, resulta indispensable contar con un cuerpo de asesores permanentes en cada Cámara del Congreso de la Nación. Dichos asesores deben acceder al cargo por concurso público y teniendo eminentemente en cuenta los antecedentes profesionales y académicos de los postulantes. Los concursos deben ser anónimos y transparentes, a fin de garantizar el ingreso por exclusivas razones de mérito a la planta de asesores permanentes."