El Senado y Cámara de Diputados...

AUDITORÍA INTEGRAL DE HIDROCARBUROS

Artículo 1º.- El Estado Nacional en conjunto con los Estado Provinciales correspondientes, procederán a realizar una Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos en las áreas bajo permiso y/o concesión de hidrocarburos nacionales como provinciales en un plazo de seis (6) meses desde la promulgación de la presente Ley.

Artículo 2º.- La Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos deberá ser realizada por especialistas idóneos en la actividad de la Secretaría de Energía de la Nación, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios o de Universidades Públicas Nacionales.

Artículo 3º.- La Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos deberá estimar las RESERVAS COMPROBADAS, PROBABLES y POSIBLES y los RECURSOS de hidrocarburos líquidos, sólidos y gaseosos, tanto hasta el final del período de concesión como hasta el final de la vida útil de cada yacimiento, concesión y permiso, según las definiciones estipuladas en la Resolución 324/2006 de la Secretaría de Energía de la Nación o las que las reemplacen en el futuro.

Artículo 4º.- El informe de la Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos incluirá por cada permiso o concesión: Nombre de la compañía Operadora; Compañías propietarias y su participación; Realización de las Inversiones a ejecutar informadas a la Secretaría de Energía según Resolución 2.057/1993; Amortizaciones y depreciaciones de las inversiones realizadas; Costos por barril equivalente de petróleo y Erogación de Impuestos y Regalías.

Artículo 5º.- La Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos contendrá un estudio del impacto ambiental y del cumplimiento de las normativas medioambientales correspondientes en cada yacimiento, permiso o concesión.

Artículo 6º.- En el caso de identificarse pasivos ambientales, la Secretaría de Energía con la asistencia de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros y el correspondiente organismo de control ambiental provincial deberán estimar el costo de su remediación.

Artículo 7º.- Los costos de la Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos estarán a cargo de los permisionarios y concesionarios, cuya retribución deberá corresponderse con los valores corrientes de mercado para este tipo de estudios.

Artículo 8º.- La Secretaría de Energía realizará una comparación entre el informe de la Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos, las reservas y recursos presentados por los permisionarios y concesionarios y las inversiones comprometidas según la Resolución 2.057/05. En el caso que comprobará una variación igual o mayor al DIEZ POR CIENTO (10%) en los permisos o concesiones ubicadas en las áreas nacionales, la Secretaría de Energía de la Nación intimará a los permisionarios y/o concesionarios para que justifiquen dichas transgresiones en el plazo de sesenta (60) días. Vencido el plazo, estipulará un plazo para subsanen los incumplimientos y fijará sanciones para, pudiendo llegar a la caducidad de los permisos y concesiones, independientemente de los procesos administrativos y legales que pudiesen corresponder. Respecto a las áreas provinciales, la Secretaría de Energía remitirá un informe detallado de los incumplimientos del permisionario y/o concesionario y sus posibles sanciones a la provincia correspondiente.

Artículo 9º.- La Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos deberá realizarse en forma periódica cada dos (2) años, certificando los recursos hidrocarburíferos al 31 de diciembre del año próximo anterior.

Artículo 10º.- Invitase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a las disposiciones de esta ley.

Artículo 11º.- La Secretaría de Energía de la Nación es responsable de la elaboración periódica de las estadísticas relacionadas con la actividad hidrocarburífera, incluyendo reservas comprobadas, probables y recursos por operador y por propietario; costos de extracción y precios de venta promedios por cuenca; pozos y metros perforados por concesión o permiso, tipo y operador; liquidación de regalías y toda aquella variable que entienda necesaria.

Artículo 12º.- Los resultados de las Auditorías Integrales de Recursos Hidrocarburíferos y todas las estadísticas de la actividad hidrocarburífera tendrán carácter y acceso público.

Artículo 13º.- De Forma.

Señor presidente:

Existe un acuerdo entre los diversos analistas de que la época del petróleo barato se ha acabado para siempre. Los hidrocarburos cobrarán cada vez más valor estratégico, mientras el mundo se acerca inexorablemente a cenit petrolero (es decir, el punto de máxima extracción) que los estudios más optimistas ubican dentro de apenas 15 años. En realidad, más importante que la llegada al cenit, luego del cual la disponibilidad de petróleo comenzará a mermar, es el momento en que la demanda de petróleo supere a la oferta. Ese punto, en que se sienta la escasez de un recurso vital para cualquier economía del mundo, sólo podrán acceder al consumo los países que cuenten con reservas propias o con dinero suficiente para comprarlo en los mercados internacionales.

Este contexto internacional no hace más que dar un marco de la importancia para el desarrollo nacional la actual crisis estructural de reservas de hidrocarburos que vive nuestro país. Las reservas de petróleo y gas natural argentinas caen año a año, tanto en términos absolutos como relativos, llegando a niveles críticos. A Diciembre de 2009, según último dato oficial, el horizonte de reservas de petróleo y gas natural era de apenas 11 y 8 años, respectivamente. Lejos quedaron los 14 y 34 años de extracción que Argentina contaba en 1989, antes de la desregulación y privatización de los hidrocarburos. La situación es aún más preocupante ya que estos menores niveles de reservas relativas se suceden en momentos en que la extracción de hidrocarburos cae ininterrumpidamente desde 1998 para el petróleo y desde 2004 para el gas natural.

Esto es grave ya que nuestro país mantiene una gran dependencia de los hidrocarburos en cuanto a su consumo energético. Según el Balance Energético Nacional, publicado por la Secretaría de Energía de la Nación, en el año 2007 el 90% de la energía consumida en nuestro país provino de hidrocarburos: 51% gas natural y 39% petróleo. Apenas el 7% de la energía consumida por nuestro país fueron fuentes renovables (fundamentalmente producida por las grandes hidroeléctricas) y el 3% restante de origen nuclear.

En el siguiente cuadro se muestra la evolución de las reservas de hidrocarburos nacionales, desde la desregulación que significó la entrada de las políticas neoliberales en el sector petrolero:

Desde que pasaron a manos privadas, las reservas argentinas de hidrocarburos han sido presa de diversas tergiversaciones y manejos pocos claros. A pesar de la importancia estratégica que tiene el conocer correctamente la cantidad de reservas con que cuenta nuestro país, desde 1989 se perdió totalmente el control de las mismas. Desde la desregulación del sector hidrocarburífero y la privatización de Y.P.F., el sector público no tiene la información estadística, pasando tanto la certificación de reservas como las declaraciones de pozos a manos de las propias empresas concesionarias o de consultoras seleccionadas por ellas. Por tanto, riquezas naturales de todos los argentinos como son las reservas de hidrocarburos pasaron a presentarse a simple declaración sin control estatal, permitiendo oscuros manejos por parte de las empresas concesionarias. Se mencionarán aquí algunos de los casos más relevantes de los últimos veinte años donde las empresas realizaron manejos irregulares en la información estadística:

-Como mecanismo previo a la privatización de Y.P.F., en 1990 se encargó a la consultora Gaffney, Clines & Asociados un recalculo del nivel de reservas de la empresa estatal, con fondos y asesoramiento del Banco Mundial. Mediante la reclasificación de reservas entre probadas y probables, la consultora generó una caída del 29% en las reservas probadas de petróleo y del 28% en las de gas natural. La caída de reservas representó más de tres años de consumo nacional. Sin embargo, luego de que los yacimientos pasaran a manos privadas, las reservas petroleras se recuperaron en apenas dos años. Entre 1991 y 1993, las reservas de petróleo crudo subieron un 32%, volviendo a los mismos niveles existentes antes de la certificación, aumento que nunca se pudo igualar. Este crecimiento no se puede justificar en nuevos yacimientos sino que se trató únicamente de la vuelta a considerar como reservas probadas, las probables. Las empresas privadas, por ejemplo, declararon una efectividad en los pozos de exploración del 70%, valor correspondiente a un país miembro de la OPEP y que no se condice con la historia ni la geología nacional. Sin embargo, no se realizaron nuevas auditorías para comprobar la veracidad de esos valores de reservas.

- Luego de la crisis social y económica de 2001 y la pesificación de las tarifas de gas natural en boca de pozo, las empresas comenzaron una drástica disminución de las reservas probadas. Al disminuir la ganancia en dólares de las empresas concesionarias, declararon "antieconómica" la extracción gasífera de cierto número de recursos, disminuyendo desde sus casas centrales las reservas probadas de la principal fuente energética argentina. Sin embargo, cuando los precios en boca de pozo tuvieron aumentos, las reservas no fueron incrementadas utilizando el mismo argumento. No se conocen investigaciones por parte del Poder Ejecutivo Nacional sobre si el cambio de precios relativos justificaba esa disminución en las reservas.

- En el año 2005 Repsol realizó una "revisión negativa" de las reservas de petróleo y gas natural en Argentina de YPF S.A. debido a un supuesto "mayor conocimiento de los campos". Asimismo, la reducción de reservas significó el reconocimiento del mal manejo realizado en el único mega-yacimiento gasífero nacional, Loma de la Lata, ya que justifica su excepcional caída de reservas en una "bajada de la presión observada en este campo durante el 2004 y 2005". No obstante, la baja de reservas continuó al punto que en 2009 Loma de la Lata acumula una caída del 75% con respecto al año 2000.

- La revisión de YPF S.A. anteriormente mencionada tuvo su correlato a nivel mundial con una fuerte baja del nivel de reservas de Repsol en toda América Latina. El motivo fue la denuncia del ex ministro de hidrocarburos de Bolivia, Andrés Soliz Rada, que indicaba que Repsol declaraba ante la Securities and Exchange Commission (SEC), órgano rector de la bolsa de acciones norteamericana, a las reservas concesionadas en Bolivia como de su propiedad con el objetivo de aumentar su cotización accionaria. No se conoce si el Gobierno Nacional ha investigado que el mismo caso no se repita con las reservas argentinas.

- Desde el año 2005 hasta 2007 se muestra un aumento de las reservas de petróleo del 20%, revirtiendo la caída que se venía registrando desde 1999. Casi la totalidad de este aumento de reservas se centró en la empresa Pan American Energy LLC, específicamente en la concesión de Anticlinal Grande - Cerro Dragón, el más grande yacimiento del país. Cuando se publicaron estos datos, la empresa negociaba con las provincias de Chubut y Santa Cruz la prórroga de su concesión hasta el 2047. En este período, la empresa declaró haber realizado veintitrés pozos de exploración, todos productivos. Luego de que la prórroga fuera aprobada por las legislaturas de ambas provincias, las reservas se mantuvieron sin nuevos crecimientos.

Estos ejemplos muestran que muchos datos oficiales de reservas y pozos, informados por las empresas como declaración jurada, generan dudas sobre su veracidad. Debemos tener en cuenta que el bajo nivel de las reservas hidrocarburíferas fundamentó la implementación de diversas medidas de subsidios públicos como los planes "Gas Plus", "Petróleo Plus" o el régimen promocional creado por la Ley 26.154, basados en datos que no tienen ni control ni garantía de veracidad. Muchos de estos subsidios tienen entre sus requisitos el mantenimiento o aumento del nivel de reservas, por lo que no da lugar a dudas sobre la necesidad de que el Estado Nacional realice un control real del nivel de reservas hidrocarburíferas.

La situación actual es insostenible ya que la información sobre las reservas reales y las inversiones es clave para conocer el estado actual del sector energético y planificar el futuro. Los argentinos no podemos desconocer cuánta es la riqueza que nos pertenece (ya que las empresas apenas cuentan con la concesión de los yacimientos pero nunca la propiedad).

Ante esta situación, el Estado Nacional, en su obligación de llevar adelante la política energética nacional y de regulador del sector hidrocarburífero, debe intervenir para garantizar el uso racional de los recursos no renovables y en defensa de los intereses de las próximas generaciones de argentinos y argentinas.

Las reservas e inversiones son informadas como Declaración Jurada gracias a la desregulación petrolera de los años '90 y, específicamente, a la Resolución N° 319/93 de la Secretaría de Energía de la Nación. La presentación solicitada en dicha resolución fue ampliada por la Secretaría de Energía mediante la Resolución N° 482/98, obligando la certificación por parte de auditorías externas de las reservas de petróleo y gas natural cada dos años, se estipularon definiciones (como la clasificación de reservas) y se dispuso la metodología del calculo de reservas y los requisitos a cumplir por parte de los auditores externos. La Resolución N° 2.057/05 extendió la información requerida en las declaraciones juradas de reservas, incluyendo un pronóstico de la extracción estimada de petróleo y gas, un detalle pormenorizado de las inversiones realizadas y una proyección de las inversiones a ejecutar.

Finalmente, ante la evidente evolución negativa de las reservas probadas y probables, la Secretaría de Energía redujo, mediante la Resolución N° 324/06, la periodicidad de las certificaciones de reservas a un año, modificando además las definiciones de reservas. Siguiendo los criterios internacionales de medición de reservas, indicadas por la SPE (Society of Petroleum Engineers), el WPC (World Petroleum Congress) y la AAPG (American Association of Petroleum Geologists), se crearon las categorías de Reservas Comprobadas, Reservas Probables, Reservas Posibles y Recursos.

Esta resolución estableció que la Secretaría de Energía tenia la capacidad, por sí o por medio de Universidades Nacionales con carreras en Ingeniería de Petróleos o afines, de efectuar certificaciones de reservas y recursos de cualquier área bajo permiso o concesión cuando lo considere de su interés. Los costos de estas certificaciones correrían a cargo de los permisionarios y concesionarios.

El presente proyecto obliga a la Secretaría a efectuar una Auditoría Integral del nivel de reservas y recursos hidrocarburíferos a nivel nacional, en línea con lo normado en la mencionada resolución. El objetivo de este proyecto es movilizar efectivamente un estudio integral de las reservas y recursos, para conocer fehacientemente el nivel de reservas comprobadas, probables, posibles y recursos existentes en el territorio nacional, que no causará gastos al erario público nacional o provincial al estar financiado por las propias empresas.

La Auditoría Integral de reservas está dentro de las obligaciones de la Secretaría de Energía, establecidas en el Decreto 1.142/03. En las acciones determinadas para la Dirección Nacional de Exploración, Producción y Transporte de Hidrocarburos, dependiente de la Subsecretaría de Combustible, aparece "Receptar y analizar las auditorías de reservas hidrocarburíferas en todo el país".

La Auditoría incluye para cada concesión y yacimiento, además de certificar las reservas probadas, probables y posibles, el control de datos claves como la Realización de las Inversiones comprometidas a la Secretaría de Energía, las Amortizaciones y depreciaciones de las inversiones realizadas, los Costos de extracción y descubrimiento por barril equivalente de petróleo (denominados lifting cost y finding cost), así como el cumplimiento en la erogación de Impuestos y Regalías.

Otro punto clave para investigar por parte de la Auditoría es el cumplimiento de las normativas ambientales. Un derecho fundamental de los ciudadanos que el Estado Nacional debe velar, es el derecho a un ambiente limpio, por lo que es necesaria la realización de este tipo de auditorías con el objeto de comprobar que las empresas hidrocarburíferas llevan adelante la extracción siguiendo todos los parámetros ecológicos y ambientales establecidos. Para esto, se contará con la asistencia de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

Los controles medioambientales deben ser rigurosos ya que la industria hidrocarburífera es una de las que pueden traer aparejados mayores impactos medioambientales si no se cumplen estándares mínimos de seguridad. Ese riesgo se multiplica en las áreas offshore, especialmente en aguas profundas como las pertenecientes al Estado Nacional. No hace falta más que ver los estragos que la mala operación de BP (ex British Petroleum) causó en aguas del Golfo de México por no llevar adelante todas las inversiones necesarias en protección ambiental.

En caso de encontrarse diferencias relevantes entre las reservas y recursos hidrocarburíferos certificadas, y las declaradas a la Secretaría de Energía o algún otro incumplimiento de los deberes de los permisionarios y concesionarios, se procederá a exigir su justificación y rectificación y se deberá llevar adelante el proceso administrativo correspondiente. El artículo 70 de la Ley 17.319 estipula que las empresas "suministrarán a la autoridad de aplicación en la forma y oportunidad que ésta determine, la información primaria referente a sus trabajos". La trasgresión de esta obligación es causal de caducidad de la concesión o el permiso, de acuerdo al inciso c) del artículo 80 de la mencionada ley.

La defensa y control de las reservas hidrocarburíferas deben llevarse adelante en coordinación con los estados provinciales, por lo que se los invita a adherirse a esta ley y a habilitar los mecanismos necesarios para que, a través de la Secretaría de Energía, se realice la Auditoría Integral de Recursos Hidrocarburíferos en su territorio. Por las razones antes expuestas, entendemos que todas las provincias se verán beneficiadas con el control de las reservas, inversiones y cumplimientos de las empresas, las permisionarias y concesionarias que operan en su territorio, sobre todo teniendo en cuenta que no causará ningún tipo de erogación.

Esta Auditoría Integral de Reservas y Recursos se deberá realizar en forma continua cada dos (2) años para poder llevar una real fiscalización del aprovechamiento de los recursos naturales no renovables. Toda la sociedad civil debe tener conocimiento del control que se realiza sobre los recursos que le pertenecen a todos los argentinos, por lo que todas las estadísticas del sector, incluido el resultado de esta Auditoría Integral, deberán tener carácter público y acceso libre, derecho que garantiza nuestra Constitución Nacional y los tratados internacionales con jerarquía constitucional. Además, la falta de carácter público de los datos estadísticos claves del sector impide a la población conocer la situación y perspectiva del sistema energético.

Auditorías como la propuesta son habituales en otros países como Bolivia, Colombia y Brasil, como herramienta del sector público para controlar la explotación privada de hidrocarburos.

Por todo ello, es que solicitamos a los Señores Diputados que acompañen la aprobación del presente proyecto de Ley.