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PROYECTO DE TP
Expediente 7842-D-2010
Sumario: PREVENCION Y SANCION DEL MANEJO ESPURIO DE FONDOS PUBLICOS DESTINADOS A POLITICAS SOCIALES.
Fecha: 26/10/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 162
El Senado y Cámara de Diputados...
PREVENCION Y SANCION DEL
MANEJO ESPURIO
DE FONDOS PUBLICOS
DESTINADOS A POLÍTICAS SOCIALES
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 1º - Objeto. La presente ley
tiene por objeto prevenir y sancionar la adjudicación de fondos públicos destinados a
políticas sociales a cambio de una contraprestación no prevista legalmente, aún cuando
mediare asentimiento de la persona beneficiaria.
ARTÍCULO 2º - Definiciones. A los fines
de la presente Ley se entiende por:
1) Fondos Públicos Destinados a
Políticas Sociales: a aquellos empleados en planes, programas sociales y, en general, el
conjunto de herramientas e instrumentos ejecutados con fondos públicos destinados a
mejorar la distribución de riqueza y oportunidades a favor de los grupos sociales más
vulnerables y excluidos.
2) Contraprestación No Prevista
Legalmente: a cualquier obligación de dar, hacer o de no hacer que el beneficiario asuma
a cambio de la percepción de un beneficio social que no se encuentre comprendido dentro
de los requisitos exigibles por la normativa correspondiente.
TITULO II
DERECHOS DE LOS
DAMNIFICADOS
ARTICULO 3º - Derechos. Los
damnificados tienen derecho a:
1) La protección frente a toda posible
represalia contra su persona o su familia, pudiéndose incorporar al programa nacional de
protección de testigos en las condiciones previstas por la Ley Nº 25.764 y adoptándose
las medidas necesarias para garantizar su integridad física y psicológica.
2) Recibir información sobre sus derechos
y ser informadas del estado de las actuaciones, de las medidas adoptadas y de la
evolución del proceso.
3) Contar con asistencia psicológica,
médica y jurídica gratuita; y
4) La protección de su identidad e
intimidad.
ARTÍCULO 4º - Indemnidad del
beneficio. Frente a la configuración del delito, los damnificados tienen derecho a la no
interrupción del beneficio en tanto cumplan con los requisitos previstos por la normativa
correspondiente.
ARTÍCULO 5º - No punibilidad. Los
damnificados por la conducta delictiva no son punibles por la comisión de los delitos que
sean el resultado directo de haber sido objeto de las acciones previstas en la presente
ley.
TITULO III
DISPOSICIONES PENALES Y
PROCESALES
ARTICULO 6º. - Incorporase como
Capítulo IV ter del Libro Segundo, Título VI, del Código Penal, el siguiente:
"Capítulo IV ter
Manejo Espurio de Fondos Públicos
Destinados a Políticas Sociales
ARTICULO 175 ter. -El que ilegítimamente
solicitare, exigiere o recibiere una contraprestación por gestionar, obtener u otorgar un
beneficio social con fondos públicos, será reprimido con prisión de uno a seis años.
TITULO IV
DISPOSICIONES FINALES
ARTÍCULO 7º - Reglamentación. Esta
ley será reglamentada en un plazo máximo de SESENTA (60) días contados a partir de su
promulgación.
ARTICULO 8º - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I.- Introducción. Objeto
El presente proyecto tiene por objeto
implementar medidas tendientes a prevenir y sancionar la adjudicación de fondos públicos
mediante planes sociales, a cambio de una contraprestación no prevista legalmente de
forma expresa, aún cuando mediare asentimiento de la persona beneficiaria.
Obedece a la necesidad de transparentar la
asignación de fondos públicos destinados a políticas asistenciales frente a la observancia
de una práctica clientelar reiterada tendiente a exigir, a quienes atraviesan por una
situación de pobreza, la entrega de fondos, bienes o la realización de acciones a cambio
de la percepción de un plan social.
De esta forma, lucrando perversamente con la
necesidad de quien atraviesa por una grave situación social, se obtienen beneficios
económicos personales no previstos por las normas causando un perjuicio al destinatario
del plan social y un enorme disvalor a toda la sociedad que observa como las medidas
que deben ser adoptadas para combatir la pobreza terminan resultando un incentivo para
el enriquecimiento de punteros políticos y sociales que buscan consolidar su poder
regional.
El manejo clientelar lejos de ser una
intermediación positiva entre los planes y los destinatarios perjudican enormemente a los
mismos, agravando sus condiciones de pobreza.
Tal explotación de la pobreza y las necesidades más básicas constituye un crimen
aberrante, que es necesario tipificar, prevenir y sancionar.
La finalidad perseguida está por ende
claramente delimitada en la eliminación de todo manejo clientelar espurio de la asistencia
social y la erradicación de toda actividad lucrativa relacionada con la explotación de una
situación de pobreza y necesidad.
II.- Antecedentes Político Sociales
El clientelismo posee una especial y
preocupante centralidad en la ejecución de las políticas públicas de índole social en
nuestro país.
Explora y se expande sobre el trabajo de
cooperativas, organizaciones vecinales y sociales, pervirtiendo el acceso natural y directo
que debe darse a un plan social cuyos requisitos no contemplan la necesidad de ser
"apadrinado" o "presentado" por gestor alguno. Mucho menos contemplan la exigencia de
que se otorgue a tales personas algo a cambio por la gestión realizada, como condición
para ello o sufrir amenazas por no colaborar o consentir con esta perversión del sistema
legal creado.
La creación de un sistema paralelo, ilegal,
montado sobre la base de prebendas y amenazas en nada colabora con las políticas
sociales, contribuyen a agravar las condiciones de pobreza de los sujetos destinatarios y
en no pocos casos, provoca adicionalmente amenazas o lesiones.
En este sentido, Miguel Trotta plantea que el
clientelismo político ha existido sucesivamente en diversos períodos políticos (autoritarios
o democráticos, Estado de Bienestar o neoliberalismo) y considera que el clientelismo
político es opuesto a la expansión de los derechos sociales, siendo un obstáculo para la
gestión de proyectos sociales (1) . Si bien en su inicio o concepto puede aludir a permitir un
conocimiento y acercamiento a la población necesitada, su manejo se ha ido desvirtuando
con el tiempo, dando lugar a marcados abusos.
En nuestro país se ha consentido esta práctica
a lo largo de estos años y ha permitido que se instale como una rutinización de la
estructura social y el modo en que se produce la interacción y la gestión social.
Según Trotta se puede analizar una
contradicción básica entre la libertad del sujeto y la autoridad sustentada por el Estado. El
sujeto busca ampliar su voluntad y el Estado pretende uniformizar esas voluntades a
través de mecanismos de legitimación centrados en su autoridad y en su fuerza coercitiva;
en donde las políticas sociales juegan un papel central en ese control. En este contexto, el
clientelismo tiene un rol central en la legitimación de ese control social a través de las
políticas sociales. Por lo tanto Estado y políticas sociales son categorías claves para
entender el clientelismo político.
De ahí la necesidad de algunos gobiernos de
mantener un esquema de gobierno a través de la manipulación de esa necesidad.
En la práctica no solo se opera como arreglos personalizados informales sino como
formas institucionales de gestión de políticas públicas, fuertemente instaladas en el poder
central del Estado.
Cabe definir a la política social como un
conjunto articulado y temporalizado de acciones, mecanismos e instrumentos, conducidos
por un agente público, explícitamente destinados a mejorar la distribución de
oportunidades o corregir la distribución de activos a favor de ciertos grupos o categorías
sociales (2) .
Debe partirse de la base de que las políticas
públicas requieren de un buen diseño.
Lo que se busca es genera un proceso
distributivo e intervenir en la sociedad, para mejorar el reparto de oportunidades y activos
sociales.
El clientelismo revierte dicha práctica y
consiste en un intercambio de favores entre planes sociales y apoyo o lealtad política
(aunque puede ser a cambio de otros bienes y servicios o como respuesta a amenazas y
coacciones).
En esto, tal como se señala, no hay que
confundir el clientelismo con otras deformaciones como corrupción, tráfico de influencias o
fraude, que pueden estar presentes o no.
Existe una diferencia también entre lo que
podría denominarse el clientelismo tradicional, con intercambio explícito de bienes o
servicios, y el clientelismo institucional que involucra no solo recursos sino también planes
o programas, e implica no solo a sujetos individuales sino también colectivos.
Más allá de lo expuesto, es cierto que existen
quienes presentan al clientelismo como inevitable y funcional, al mencionar que existe una
relación de complementariedad y de intercambio que favorece el acercamiento de
recursos y de las partes (Estado-Beneficiario del Plan Social), que a menudo puede ser
dificultoso y hace a la frialdad y lejanía que puede existir entre el Estado y la Sociedad -al
decir de Susana Corzo-.
Georg Simmel había destacado que el
equilibrio y la cohesión no podían subsistir sin contactos entre los hombres que implicasen
dar algo y recibir algo a cambio, un elemento presente incluso en situaciones extremas de
subordinación.
Sin embargo, es clara la diferencia entre un
acercamiento y el lucrar y aprovecharse por el mismo de una situación de pobreza. Es
decir, la intermediación o el beneficio de acercar a un Estado a menudo lejano no tiene
porqué ni debe ser a cambio de agravar las condiciones de pobreza de los sujetos
destinatarios o condicionar su libertad exigiendo actos clientelares a cambio de satisfacer
sus necesidades primarias. En estos acuerdos no prima la libertad de contratación, está
claro, sino una marcada necesidad por aceptar cualquier condición con tal de aliviar la
pobreza. Acercamiento no es sinónimo de manipulación y aprovechamiento.
La sociedad no puede permanecer impávida
mientras advierte que se manipula la necesidad de esta forma. No se trata solo de no
desviar recursos del Estado mal destinados a la población que lo requiere, sino de evitar
que las poblaciones más castigadas no sean además blanco de sujetos inescrupulosos
que solo buscan construir su propio poder regional y recursos económicos, a cualquier
precio.
No debe olvidarse que esta práctica está a
menudo permitida y alentada (cuanto menos consentida tácitamente) por funcionarios del
poder central que realizan una distribución de fondos con claros objetivos clientelares, que
se advierten como centrales a un control y manejo político personal o de su partido. En
definitiva, no está en miras la mejoría en la distribución de ingresos sino la construcción
de una masa clientelar que pueda ser utilizada en beneficio de un proyecto político.
Es que "el clientelismo político es un concepto
desarrollado por las ciencias sociales a lo largo de medio siglo, que aún resulta para
analizar diversas situaciones históricas. Sobre todo, su uso parece provechoso a la hora
de describir las relaciones de los individuos y de los grupos sociales con el Estado a
través de la mediación de los patronos políticos, sean éstos individuos u organizaciones;
de observar la estructura de los partidos y su conversión, partiendo de las reuniones de
notables, en formaciones burocráticas complejas; y de constatar el desarrollo y la
profesionalización de las administraciones públicas. Los estudios antropológicos,
sociológicos, politológicos e históricos permiten extraer algunas conclusiones sobre las
condiciones sociales que hacen posible el predominio de las relaciones clientelares sobre
otras formas de comportamiento político, requisitos tales como la existencia de amplios
grupos con un acceso deficiente a los recursos estatales, la debilidad de la sociedad civil
o la hegemonía de una cultura particularista. Sin embargo, las elites, responsables y
principales beneficiarias de la creación de las redes de patronazgo, representan un papel
protagonista en la permanencia del clientelismo" (3) .
En este sentido, diversos autores han
señalado que desalienta la participación, agrava la pobreza, produce extorsiones y
amenazas, provoca participaciones atomizadas carentes de direccionalidad y no
contestes con la política social pública trazada.
Así se ha señalado que la relación patrón-
mediador, al implementar un modelo de gestión con criterios neoliberales que responden
a intereses que tienden funcionalmente a legitimar un modelo excluyente de miles de
personas, en desmedro de su calidad de vida. En este contexto el clientelismo
institucional asume el ejercicio contradictorio de distribución formal de bienes (planes) a
través de los cuales se adscriben pertenencias e inclusiones de sectores que por otra
parte fragmentan.
III.- Aspectos Jurídicos del
Proyecto
El Proyecto tiene por objeto "implementar
medidas tendientes a prevenir y sancionar la adjudicación de fondos públicos destinados
a políticas asistenciales a cambio de una contraprestación no prevista legalmente, aún
cuando mediare asentimiento de la persona beneficiaria".
Define en función de ello lo que
se entiende a sus efectos por contraprestación ("cualquier obligación de dar, hacer o de
no hacer que el beneficiario asuma a cambio de la percepción de fondos públicos
derivados de la ejecución de la asistencia social del Estado") y Fondos Públicos
Destinados a Políticas Asistenciales ("los planes, programas sociales y en general el
conjunto de herramientas e instrumentos ejecutados con fondos públicos destinados a
mejorar la distribución de riqueza u oportunidades a favor de ciertos grupos o categorías
sociales más vulnerables").
En función de ello determina las penalidades
que corresponde a quienes incurran en esta práctica delictiva
Es importante destacar que el proyecto busca
proteger a los damnificados, como no podría ser de otra forma habida cuenta que
precisamente se busca evitar que sean perjudicados en su condición de pobreza.
Se agrega una figura penal que será
incorporada en el Capítulo IV ter del Libro Segundo, Título VI, del Código Penal a quien
ilegítimamente solicitare, exigiere o recibiere una contraprestación por gestionar, obtener
u otorgar un beneficio asistencial con fondos públicos, mereciendo la condena de prisión
de uno a seis años
IV.- Conclusión
Existe un amplio consenso en considerar que
en la Argentina de hoy, productora de alimentos para más de 300 millones de personas,
no puede admitirse una realidad de pobreza e indigencia para un gran número de
habitantes.
La pobreza exige medidas urgentes, claras y
precisas para su reversión.
En el caso del proyecto que nos ocupa,
puntualmente, se busca eliminar la conducta clientelar particularmente nociva y
aberrante.
Es evidente que algunos líderes temen
abandonar prácticas clientelares que durante años les han proporcionado control político,
fondos y votos. Sin embargo, no puede ya admitirse estas prácticas estructurales que
atentan contra las condiciones de vida de nuestros sectores más vulnerables y por ende
ponen en peligro su subsistencia.
Por ende, deben ser removidos los obstáculos
de tipo político y de la mano de un cuerpo legal vencer la resistencia a abandonar estás
prácticas aberrantes de la mano de un reclamo social impostergable.
Deben por ende perseguirse penalmente las
conductas de quienes llevan a cabo diversas acciones de manipulación o
aprovechamiento de la situación de quienes son destinatarios finales de dichas
políticas.
Se incorpora un instrumento adicional y
complementario para la lucha contra el hambre y la manipulación de la pobreza.
Por todo esto es que solicito al cuerpo la
aprobación de este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MICHETTI, MARTA GABRIELA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
| LEGISLACION PENAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 1192-D-12 |