PROYECTO DE TP
Expediente 7794-D-2013
Sumario: REFORMA JUDICIAL: DEROGACION DE LAS LEYES 26853 CAMARAS FEDERALES DE CASACION; 26854 MEDIDAS CAUTELARES; 26855 CONSEJO DE LA MAGISTRATURA; 26856 PUBLICACION INTEGRA DE ACORDADAS Y RESOLUCIONES DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION Y TRIBUNALES DE SEGUNDA INSTANCIA; 26857 ETICA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA Y 26861 INGRESO DEMOCRATICO E IGUALITARIO DEL PERSONAL DEL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO PUBLICO DE LA NACION.
Fecha: 03/12/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 184
El Senado y Cámara de Diputados...
Derogación de la Reforma a la
Justicia
ARTÍCULO 1º: Deróguese la ley 26.853, de
creación de Cámaras Federales de Casación.
ARTÍCULO 2º: Deróguese la ley 26.854, de
reforma al régimen de Medidas Cautelares en las causas en las que interviene el
Estado.
ARTÍCULO 3º: Deróguese la ley 26.855, de
Consejo de la Magistratura.
ARTÍCULO 4º: Deróguese la ley 26.856, de
Publicación íntegra de acordadas y resoluciones de Corte Suprema de Justicia de la
Nación y Tribunales de Segunda Instancia.
ARTÍCULO 5º: Deróguese la ley 26.857, de
Ética en el Ejercicio de la Función Pública.
ARTÍCULO 6º: Deróguese la ley 26.861, de
Ingreso democrático e igualitario de personal al Poder Judicial de la Nación y al
Ministerio Público de la Nación.
ARTÍCULO 7º: Comuníquese al Poder
Ejecutivo de la Nación.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto pretende la lisa y
llana derogación del paquete de leyes que reformaron la justicia nacional bajo la ficción
de la democratización, pues no solo van en absoluta dirección contraria a los cambios
que nuestra sociedad necesita para recibir un adecuado servicio de justicia; sino que
todo lo relacionado con la sanción de estas leyes contraría los principios más básicos de
una democracia republicana respetuosa de los derechos humanos, motivo por el cual su
derogación es tan necesaria como inminente.
En principio, debe remarcarse que el
contenido de cada ley por separado es ya lo suficientemente funesto como para
justificar su derogación sin más, pues cada una de ellas es inconstitucional en sí misma.
Sin embargo, su inconstitucionalidad se ve agravada si se las considera en conjunto,
pues encarnan --como se explicará más adelante-- la lisa y llana denegación del
derecho a la tutela judicial efectiva. A esto debe sumarse, por último, el proceso
parlamentario que culminó con su sanción.
Leyes que deberían haber sido el fruto de
un debate y una deliberación propia de cualquier reforma estructural fueron en los
hechos producto de un tratamiento exprés donde las pocas voces que se escucharon en
reuniones maratónicas de comisiones no hicieron más que vaticinar (en los efímeros
diez minutos asignados) una crónica de una inconstitucionalidad anunciada.
El testimonio histórico de las
organizaciones de la sociedad civil, de los abogados y magistrados, y de los
representantes del pueblo que optamos por analizar estas leyes a conciencia --que
quedara plasmado en las versiones taquigráficas de las reuniones de comisión--,
cristaliza aún más el hecho de que el oficialismo hizo oídos sordos a las advertencias de
todos los actores institucionales involucrados que no respondían automáticamente a los
caprichos del Ejecutivo. Estas leyes deberían haber sido las más importantes y
trascendentes en un gobierno que prometía una Reforma a la Justicia; pero no fueron
más que una fantochada que buscó subyugar al Poder Judicial y socavar la
independencia de la justicia como poder autónomo de la República.
Lo hemos dicho ya en nuestros dictámenes
de rechazo presentados en las respectivas comisiones: en los hechos, las reformas tal
como están planteadas solo tienen como objetivo acrecentar la dependencia de los
jueces al poder político de turno; favorecer a los factores de poder enquistados en el
gobierno y en la justicia; y generar obstáculos al acceso a la justicia de la ciudadanía,
particularmente de los sectores más vulnerables.
I. Consideraciones generales
Como ya fue mencionado, ha quedado a
todas luces claro que la pretendida "democratización de la justicia" no ha sido más que
el modo de someter al Poder Judicial a la hegemonía del Poder Ejecutivo. De este
modo, el paquete de leyes nos dejó con la siguiente foto institucional:
En primer lugar, garantizó la existencia de
jueces no independientes, adeptos al poder de turno, vulnerando así el principio de
independencia e imparcialidad judicial que hacen a las bases mismas de la defensa en
juicio y de la existencia de una República. Ello así pues, al reformar el Consejo de la
Magistratura mediante la ley 26.855, se modificó su composición para establecer una
mayoría automática y se estableció la elección popular de abogados, magistrados y
académicos, violando burdamente la representación estamentaria establecida
explícitamente por el art. 114 de la Constitución Nacional. Al mismo tiempo, al crear
Cámaras de Casación mediante la ley 26.853, el Poder Ejecutivo se aseguró la
posibilidad de nombrar más de 20 jueces que tendrían la capacidad de revocar las
sentencias independientes e imparciales de los jueces inferiores y de licuar el poder de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al restringir el acceso de los sectores más
vulnerables que no pueden permitirse una instancia más de litigio. Más aún, dicha ley
se aseguró que estos jueces puedan ser nombrados de forma temporal sin necesidad
de sustanciar los concursos y de exigir el acuerdo del Senado (art. 7).
En segundo lugar, se estableció una
verdadera imposibilidad de procurar remedios temporarios que garanticen la efectiva
realización del remedio principal una vez que recaiga la sentencia firme en el caso en
cuestión, vulnerando así el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva: el primer
derecho de toda democracia constitucional. Ello así, pues la ley 26.854, estableció
estándares absurdos para que los jueces no puedan otorgar medidas cautelares en
contra del Estado (lo que viola, a su vez, el principio de división de poderes, toda vez
que incurre en el ámbito jurisdiccional exclusivo del Poder Judicial). No contentos con
ello, incluso si el juez logra acreditar todos los requisitos quiméricos, la ley impone
como máximo un plazo que no se condice en lo más mínimo con los plazos procesales
del derecho argentino (lo que verdaderamente debería haber atacado una genuina
reforma a la justicia), demostrando que no se pretendió que los juicios sean
rápidamente resueltos sino que se buscó privar al afectado del remedio temporal que
garantice la realización plena del derecho exigido.
En tercer lugar, se prolonga la duración de
los juicios, vulnerando aún más el derecho a la tutela judicial efectiva, pues la justicia
extemporánea es tan injusta como la justicia que nunca llega. Esto se logró a través de
la creación de Cámaras de Casación (ley 26.853), que suma una instancia más al ya
interminable y kafkiano proceso judicial. Esta ley, hecha a medida de los casos
previsionales contra la ANSES que el gobierno continúa apelando --contrario a lo dicho
por nuestro Máximo Tribunal--, pretende, como se mencionó, interponer una instancia
que permita revocar fallos de instancias anteriores adversos al poder de turno y de
licuar el poder de la Corte Suprema para confirmarlos.
En cuarto lugar, se politiza toda la
integración del Poder Judicial, violando --nuevamente-- el principio de división de
poderes. Ello así, pues mediante la ley 26.861, de pretendido acceso democrático a la
justicia, se estableció un sistema de concurso público que le permite al Consejo de la
Magistratura (que, como se mencionó, ha sido convertido en un filial del Poder
Ejecutivo) elegir entre los 20 primeros puestos del "orden de mérito".
En conclusión, la foto institucional es
autoexplicativa. La justicia que este paquete de leyes en conjunto nos ha dejado no es
justicia sino que es, al igual que el Consejo de la Magistratura que la administra, una
filial del Poder Ejecutivo.
II. Consideraciones particulares
1) Ley 26.853. Creación de Cámaras de
Casación
Esta ley, por un lado, contiene una
palmaria inconstitucionalidad; mientras que por el otro, constituye un programa político
que no busca más que licuar el poder y la independencia de la Corte Suprema y alargar
el proceso judicial sumando una instancia más innecesaria.
En cuanto a lo primero, la justicia ya ha
reconocido que el párrafo 2 ("En los casos en que resulte necesario, se podrán
establecer procedimientos abreviados para la designación de los jueces a los efectos de
otorgar mayor celeridad al trámite de las causas") y el párrafo 3 ("Hasta tanto las
Cámaras de Casación creadas por el artículo 1° de la presente ley sean compuestas
conforme el presente artículo, se integrarán por jueces subrogantes o conjueces para
iniciar su funcionamiento") del art. 7 resultan inconstitucionales. Ello así pues resulta
"contrario a lo dispuesto en el artículo 114, inciso 1 de la Constitución Nacional, que
establece de manera clara que será atribución del Consejo de la Magistratura:
'Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores'
y ello se vincula con la garantía del juez natural" Es decir, no sólo viola la literalidad del
art. 114 de la Constitución Nacional, sino que también viola la garantía del juez natural,
protegida por su art. 18, máxime cuando no "se configuran supuestos de urgencia de
gravedad o la configuración de una circunstancia excepcional [...] que justifique el
apartamiento del régimen regular de designación de jueces"
En cuanto a lo segundo, no caben dudas
de que la decisión de agregar Cámaras de Casación en nada mejora la administración
de justicia. Estas Cámaras funcionarán como una instancia más, lo que implica alargar
el ya kafkiano proceso judicial argentino en unos dos o tres años más. Así, lograr un
pronunciamiento firme por parte de la Corte Suprema tomará un promedio de entre 12
y 14 años (si no hay otras dilaciones en su sustanciación). Cabe aclarar que extender
de esta forma los plazos implica, en los hechos, la denegación de justicia de gran parte
de la sociedad que no puede permitirse litigar un caso por más de una década.
Prueba de que esta ley no busca lo que el
oficialismo pretende justificar es que se habló de la finalidad de "descongestionar" el
trabajo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ahora bien, ¿cómo se conjuga
esto con la aprobación del per saltum, cuyo efecto es totalmente el contrario? Estas
nuevas Cámaras fueron creadas para crear un escalón que interrumpa el normal camino
hacia la Corte Suprema. Un escalón controlado por el Poder Ejecutivo, en donde todas
las causas contra la ANSES por los haberes jubilatorios pierdan dos o tres años más, y
que los jubilados que demandan lo que les pertenencen no tengan otra alternativa que
llegar a una transacción judicial por un monto mucho menor del que la Constitución y la
Corte Suprema les garantiza.
En fin, como bien lo dijo la Asociación Civil
por la Igualdad y la Justicia en una nota pública dirigida a las autoridades del Honorable
Senado de la Nación, previo a la sanción de la ley: "El proyecto podría resultar
contradictorio respecto de las finalidades declaradas, y problemático respecto a: la
introducción de demoras significativas en los procesos judiciales; la no descompresión
de las causas que arriban a la Corte Suprema de Justicia de la Nación; la eliminación de
las herramientas de unificación de jurisprudencia; la introducción de facultades de
designación de magistrados a través de procesos abreviados distintos a los previstos
legal y constitucionalmente; la introducción de obstáculos de acceso a la justicia por
discriminación geográfica; la sobreabundancia de cargos judiciales; [y] la introducción
de obstáculos a la tutela judicial efectiva por la suspensión de los efectos de las
sentencias ante la concesión de recursos de casación".
2) Ley 26.854. Medidas cautelares en las
causas en las que interviene el Estado
La presente ley es la que más claramente
viola el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, configurando así una
verdadera denegación de justicia. El objeto de la ley es limitar el acceso a la
herramienta de la medida cautelar en un proceso judicial en el cual el Estado sea una
de las partes. Así, toda vez que una medida cautelar es una herramienta judicial
necesaria en muchos casos para asegurar la eficacia del derecho exigido, limitar su
acceso sin más, en términos generales y sin atender a las particularidades del caso, es
una burda violación del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido amparado por el
art. 18 de la Constitución Nacional; los arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre; el art. 8 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos; los arts. 8 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, los arts. 2 inc. 3 ap. a y b y 14 inc. 1, del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
Como bien se ha expresado la
jurisprudencia en la materia, la ley es inconstitucional "en todo aquello que restrinja o
haga imposible obtener una medida cautelar que impida que la eventual sentencia
favorable que pueda dictarse en esta causa, se torne ilusoria o de cumplimiento
imposible" entre ellas: "el exceso reglamentario dispuesto en cuanto a los requisitos
exigibles en la norma para conceder una medida cautelar, porque ello produce en los
hechos una limitación irrazonable a la facultad de los jueces para poder evaluar en cada
caso concreto si corresponde o no otorgarlas", el hecho de que "las medidas cautelares
no podrán coincidir con el objeto de la demanda principal (art. 3, inc. 4) [...] [pues] un
examen profundo de la situación planteada dejaría desprotegido a quien acude a
reivindicar su derecho"
Y no sólo vulnera el derecho a la tutela
judicial efectiva, sino que en tanto "desconoce las facultades ordenatorias e
instructorias propias de la función judicial", viola "la división de poderes y el derecho al
debido proceso formal y sustancial". De este modo, el Poder Legislativo "invade una
zona de reserva del Poder Judicial", es decir, la jurisdiccional.
Lo mismo sucede con la eliminación de la
caución juratoria que representa una manifiesta violación al derecho de acceder a la
justicia y a la igualdad ante la ley de quienes no cuentan con los recursos necesarios
para hacerlo, motivo por el cual el artículo pertinente ha sido objeto de diversas
declaraciones de inconstitucionalidad.
En fin, esta ley es un claro retroceso tanto
en materia de derechos humanos así como también una afrenta a los fundamentos
institucionales de toda República democrática, por lo que debe ser derogada cuanto
antes.
3) Ley 26.855. Reforma al Consejo de la
Magistratura
En este punto no cabe más que una
remisión al fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Rizzo c.
Poder Ejecutivo Nacional" (18 de junio del 2013). Sin perjuicio de ello, debe remarcarse
que esta ley: viola el principio de representación estamental dispuesto explícitamente
en el art. 114 de la Constitución Nacional, desnaturalizando el principio de
representación según el cual el representante debe ser elegido por el representado;
viola el principio de independencia de los jueces y consecuentemente el principio
republicano de división de poderes, pues establece una mayoría automática en favor del
Poder Ejecutivo permitiendo que este controle políticamente al Poder Judicial;
desnaturaliza la naturaleza contramayoritaria del Poder Judicial, al someter la elección
de miembros del Consejo a una elección directa, atada a las listas de partidos políticos
con candidatos a otros cargos electivos; y viola los derechos políticos de los ciudadanos
y de los electores al establecer pautas que, al momento de la sanción de la ley, sólo
habilitaban a un partido (el oficialista) para participar de la elección de los miembros
para el Conejo.
En fin, la ley es inconstitucional en tanto
"a) rompe el equilibrio al disponer que la totalidad de los miembros del Consejo resulte
directa o indirectamente emergente del sistema político-partidario; b) desconoce el
principio de representación de los estamentos técnicos al establecer la elección directa
de jueces, abogados, académicos y científicos; c) compromete la independencia judicial
al obligar a los jueces a intervenir en la lucha partidaria; y d) vulnera el ejercicio de los
derechos de los ciudadanos al distorsionar el proceso electoral".
4) Ley 26.856. Publicación íntegra de
acordadas y resoluciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y Tribunales de
Segunda Instancia
Si bien el objetivo de esta ley no es
cuestionable, tanto la técnica legislativa como su implementación exigen su pronta
derogación. Ello así, pues, por un lado, la norma no incluye explícitamente a las
Cámaras de Casación creadas por el mismo paquete de leyes presentadas por el Poder
Ejecutivo. Por otro lado, la norma es subinclusiva, pues los actos objeto de publicación
no alcanzan la totalidad de los pronunciamientos (deberían publicarse también, por
ejemplo, los dictámenes de los fiscales ante todas las instancias). Es decir, deben darse
a publicidad todas las decisiones que implican un efecto concreto sobre el servicio de
justicia y sobre la debida rendición de cuentas de sus operadores.
Por su parte, la ley ataca directamente a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación toda vez que la obligación de publicar
cuestiones a dirimir en acuerdos y reuniones se restringe únicamente al máximo
tribunal, y la obliga a cumplir plazos que otros poderes no respetan, incluido el
Legislativo. Además, el plazo rígido de antelación dificulta el trabajo judicial, y no
reconoce la dinámica de trabajo que puede poseer la Corte. Ello así, pues muchas veces
los plazos de trabajo mantienen su propia lógica y las urgencias propias de la realidad
impiden atenerse a plazos inflexibles. Por este motivo, la Corte, en su Acordada
24/2013 del 21 de agosto declaró la inaplicabilidad del art. 4 de la ley.
Por último, la vigencia inmediata de la
obligación de publicar prevista en el art. 6° no sólo es impracticable, sino que perjudica
el trabajo de los tribunales, que deben abocar gran parte de sus recursos a la
publicación inmediata de las sentencias y dejar de lado su tarea jurisdiccional
principal.
5) Ley 26.857. Ética en el Ejercicio de la
Función Pública
Esta ley prevé que las Declaraciones
Juradas exigidas a los funcionarios públicos sean similares a los formularios que se
presentan ante la Administración Federal de Ingresos Públicos. Si bien prevé la
publicidad de estas Declaraciones, lo que es, en principio, razonable, cierto es que de
nada sirve su publicidad si la información disponible es mínima y si no existe un
organismo que las fiscalice (no su mera presentación, sino su contenido).
Más aún, la ley otorga el carácter de
reservados a muchos rubros que antes eran obligatorios y públicos, lo que es un claro
retroceso respecto de los formularios que se presentaban ante la Oficina
Anticorrupción.
Al mismo tiempo, la ley derogó la Comisión
Nacional de Ética Pública que, si bien nunca se conformó, la solución no puede radicar
en su mera eliminación, sin reemplazarla por un organismo que cumpla el rol de
fiscalizar el contenido de las Declaraciones Juradas. La lisa y llana derogación de esta
comisión sin ninguna propuesta refleja una resignación estatal en la persecución de la
corrupción, lo que es totalmente contrario a los compromisos internacionales asumidos
por nuestro país.
En el mismo sentido, la reglamentación del
Poder Ejecutivo confirmó todas las sospechas al momento de la sanción de la ley pues:
atrasó el plazo para presentar las Declaraciones Juradas para que no coincidan con las
elecciones legislativas; confirmó el hecho de que la información a presentar sería
sustancialmente menor a la prevista anteriormente; dejó por fuera la presentación de
bienes de los cónyuges o hijos emancipados de los funcionarios públicos.
Por último, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, en su acordada 25/2013 del 21 de agosto decidió: "Declarar la inaplicabilidad
del artículo 6° de la Ley N° 26.857, y establecer como autoridad responsable de la
aplicación del régimen de recepción, custodia, registro y archivo de las Declaraciones
Juradas de los Magistrados y Funcionarios de este Tribunal, a la Secretaría General y de
Administración de la Corte Suprema de Justicia de la Nación" .
6) Ley 26.861. Ingreso democrático e
igualitario de personal al Poder Judicial de la Nación y al Ministerio Público de la
Nación
Por empezar, una verdadera ley de acceso
democrático e igualitario no debe concentrar sus esfuerzos solo en el Poder Judicial,
sino en todas las ramas del Estado. Por ello, es imposible no cuestionar por qué esta
iniciativa se restringió únicamente a la esfera del Poder Judicial y a parte del Ministerio
Público, sin abarcar por igual al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo.
Al mismo tiempo, la ley incurre en
demasiadas exclusiones respecto de cargos y áreas como para ser verdaderamente
"democrática e igualitaria" (como lo expresa su art. 3). Ello así, pues se excluyen de sus
alcances a la estructura "central de gobierno y administración" del Ministerio Público
(tanto PGN como DGN) y del Consejo de la Magistratura; y porque legaliza, para
determinados cargos (relatores, secretarios privados de primera instancia), las
designaciones directas.
Por último, pero no por ello menos
alarmante, el nombramiento de los cargos letrados rompen por completo con el ideal de
mérito e idoneidad para el empleo, consagrado en el art. 16 de nuestra Constitución
Nacional. Esto es así porque si bien la selección se organiza bajo un concurso público
de antecedentes, pueden seleccionarse entre los primeros 20 puestos del orden de
mérito. La pregunta es, ¿para qué instituir un concurso público de antecedentes si la
autoridad puede elegir discrecionalmente entre los primeros 20 puestos del orden de
mérito? Más aún, esta selección discrecional puede realizarse sin expresión alguna de
motivos y sin posibilidad de exigir explicaciones o impugnar la decisión.
En fin, la ley no genera más que aquello
mismo que dice querer combatir: las designaciones discrecionales contrarias a un
acceso igualitario a la justicia basado en ideales meritocráticos.
En conclusión, los diputados, los
abogados, los jueces, los académicos y las ONGs alertaron sobre la inconstitucionalidad
e inefectividad de este paquete de leyes, tanto en su conjunto como por separado. Si
bien por suerte la justicia ya ha invalidando muchas disposiciones de estas normas, lo
cierto es que ha generado un desperdicio de valiosa actividad jurisdiccional que podría
haber dedicado su tiempo a resolver casos donde se afecten los derechos de las
personas, del mismo modo que se dilapidaron semanas de actividad legislativa. Así, sin
perjuicio de lo dicho por la justicia, resulta imperioso la inminente derogación de todas
estas normas, para no someter a los habitantes del pueblo de la nación a una
peregrinación a los estrados judiciales a exigir los derechos que las leyes pretenden
negarles.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares
me acompañen en la sanción de este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| LEGISLACION GENERAL |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0845-D-15 |