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PROYECTO DE TP
Expediente 7603-D-2013
Sumario: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. REGIMEN.
Fecha: 22/11/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 179
El Senado y Cámara de Diputados...
RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO
ARTÍCULO 1o.- Esta ley regirá en
todo el territorio de la Nación, ello no obstará a la aplicación de las constituciones
de Provincia o de leyes dictadas en su consecuencia, cuando se considere que las
mismas otorgan más eficiente protección de los derechos que se refiere esta
ley.
ARTÍCULO 2°.- La responsabilidad del
Estado por los daños que su actividad o inactividad le produzca a los bienes o
derechos de las personas es objetiva y directa.
ARTÍCULO 3°.- Se exceptúan de los
alcances de la presente ley:
a) los casos fortuitos o fuerza mayor
siempre que la misma sea exterior al estado y no fueren asumidos expresamente
por ley especial;
b) los daños y perjuicios que se
deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar
según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el
momento de su acaecimiento;
ARTÍCULO 4°.- Son requisitos de la
responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
a) daño cierto y actual, debidamente
acreditado y mensurable en dinero;
b) imputabilidad material de la
actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) relación de causalidad adecuada
entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se
persigue;
d) falta de servicio consistente en una
actuación u omisión irregular de parte del Estado;
ARTÍCULO 5°.- Son requisitos de la
responsabilidad estatal por actividad legítima:
a) daño cierto y actual, debidamente
acreditado y mensurable en dinero;
b) imputabilidad material de la
actividad a un órgano estatal;
c) relación de causalidad directa,
inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) ausencia de deber jurídico de
soportar el daño;
e) sacrificio especial en la persona
dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la
afectación de un derecho adquirido.
ARTÍCULO 6°.- La indemnización de
la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del
bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad
desplegada por la autoridad pública, pero, si es afectada la continuación de una
actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en
cuanto hayan sido razonables para su giro.
ARTÍCULO 7°.- La indemnización de
la responsabilidad del Estado por actividad ilegítima comprende el valor objetivo
del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad
desplegada por la autoridad pública con mas el lucro cesante.
ARTÍCULO 8 °.- El funcionario o
empleado público es responsable por los daños causados a los particulares por los
hechos y las omisiones en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una
manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas. Las
responsabilidades del funcionario o empleado público y del Estado son
concurrentes.
ARTÍCULO 9 °.- La responsabilidad
contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas específicas. En caso
de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria.
ARTÍCULO 10 °.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El fundamento de la responsabilidad
del Estado (1) se encuentra en la justicia y los principios derivados de ella. Se
trata de principios generales del derecho pertenecientes al derecho natural, que
han tenido recepción en el ordenamiento positivo constitucional como la igualdad
ante las cargas públicas y el "alterum non leadere".
Como la justicia consiste en una
relación de igualdad, la ruptura de ésta exige la correspondiente compensación o
reparación, ya se trate de la justicia distributiva o de la conmutativa, pues resulta
injusto que no se reconozca la responsabilidad estatal por los daños ocasionados
por sus órganos, de un modo parecido a lo que acontece en las relaciones entre
privados, pero con distinto fundamento, reglas y alcance.
Los perjuicios deben ser reparados en
función de la naturaleza de la actividad contractual y extracontractual y, dentro de
esta última, tanto por la actuación legítima como ilegítima.
La obligación de reparar tiene como
fundamento el principio de la corrección del desequilibrio causado al administrado
que soporta un daño, desigualdad que requiere una justa restitución, la cual si
bien se gradúa de un modo distinto según provenga de la actuación legítima o
ilegítima del Estado, responde siempre a la necesidad esencial de reparar la
injusticia que provoca la violación de la igualdad, de impedir la subsistencia del
desequilibrio.
La obligación de resarcir el perjuicio
cometido no nace del daño sino de la alteración del principio de igualdad ante las
cargas públicas, aun cuando se requiera la ocurrencia del daño. Todos los demás
fundamentos o son derivaciones de él o bien constituyen principios
complementarios, como el enriquecimiento sin causa.
Se trata, por lo demás de un principio
reconocido por el Derecho Constitucional argentino, que estatuye que la igualdad
es la base de las cargas públicas (Art. 16, C.N.), el cual cobra especial
trascendencia en la responsabilidad por actividad legítima.
En este sentido, uno de los requisitos
que deben darse para que juegue la responsabilidad del Estado por la actividad
legítima es el relativo a la especialidad del daño, lo cual no significa otra cosa que
una condición del desequilibrio y comprende también los perjuicios causados a
varios individuos, donde si bien puede haber una cierta generalidad, el daño puede
ser soportado de un modo desigual respecto de otros miembros de la comunidad y
dar lugar a la responsabilidad estatal.
La causa que desencadena la
responsabilidad extracontractual del Estado, que constituye uno de sus
presupuestos, no es el daño antijurídico sino el daño injusto, pues puede haber
razones de justicia que hagan que el daño lo soporte la víctima y no la
comunidad.
El concepto de responsabilidad del
Estado abarca un espectro amplio, que va desde el Estado propiamente dicho,
como entidad con una personalidad jurídica independiente de los funcionarios que
los representan, y también la de los mismos funcionarios por los actos que ellos
desempeñan en el ejercicio de sus funciones.
Por otro lado, el concepto de Estado
hace referencia tanto al Estado Nacional, como al Provincial y al Municipal y a los
distintos estratos de gobierno, es decir, al Poder ejecutivo, legislativo y
judicial.
Lo que se pretende con la teoría de
la responsabilidad del Estado, es hacer cargo a éste y a los funcionarios, de los
actos de gobierno, y con ello limitar el accionar de aquellos con el fin de proteger
los derechos individuales de los administrados.
La responsabilidad del estado ha
sido producto de una histórica labor jurisprudencial.
Hasta el año 1933 se aceptaba la
responsabilidad del estado por el incumplimiento de sus obligaciones
convencionales, también se lo consideraba responsable por sus actos de gestión,
sea que se tratare de actos de gestión de su patrimonio privado como de los
referentes a la intendencia de los servicios públicos (por Ej. responsabilidad por los
actos de los agentes que en ejercicio de su misión clausuran un establecimiento
industrial por error o negligencia).En cambio no se reconocía la responsabilidad
aquiliana del Estado por delitos o cuasidelitos.
A partir del año 1933 se puede
hablar de un segundo período en el cual la Corte Suprema de Justicia cambio el
criterio a partir del caso "Tomás Devoto c/ Estado Nacional s/ daños y perjuicios",
admitiendo la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho
público, en los supuestos de culpa a él imputable. Reconociendo así su
responsabilidad indirecta sobre la base de los arts. 1109 y 1113 del Código
Civil.
La regla de la responsabilidad
indirecta se siguió aplicando, sin interrupciones hasta el año 1985 respecto de
aquellos actos y hechos considerados ilícitos.
A partir de este año, la Corte
Suprema de Justicia abandonó su anterior postura en el sentido de fundamentar la
responsabilidad extracontractual del Estado en los arts. 1109 y 1113 del Código
Civil, es decir, prescinde de que los daños deriven de un comportamiento ilícito,
culposo o doloso, al admitir esa responsabilidad en los supuestos de daños
derivados tanto de una actividad ilícita como lícita.
Así se empezó a aplicar el Art. 1112
del Código Civil que regula la responsabilidad de los funcionarios por falta de
servicio, elaborando un criterio de una responsabilidad directa, fundada en la idea
objetiva de falta de servicio, aún cuando no excluye la posibilidad de que se
configure la falta personal del agente público.
De esta manera la Corte en el caso
"Vadell c/ Provincia de Buenos Aires" (2) , empieza a aplicar el Art. 1112 del
Código Civil, responsabilidad objetiva, y la teoría del órgano, lo que el órgano
persona hace, responde el órgano institución, independientemente de que el hecho
sea lícito o ilícito.
En el final de la evolución, se llega a
la responsabilidad del Estado por acto lícito que, si bien ya insinuada en fallos
precedentes, se plasma con precisión en el caso "Laplacette, Juan Sucesión".
Esta línea fue perfeccionada en
precedentes posteriores a través de la recepción jurisprudencial de los restantes
presupuestos que condicionan la responsabilidad exigiéndose la imputación
material del hecho u omisión a un órgano estatal, un daño cierto en el patrimonio
del administrado y la relación de causalidad entre el hecho u omisión y el
perjuicio.
El presente proyecto propone un
régimen de responsabilidad del estado aplicable a todo el territorio nacional.
Sostiene Cassagne (3) que "las
autonomías provinciales no deberían constituir un freno para el dictado de una
legislación que unifique los presupuestos mínimos y los alcances de la
responsabilidad pública en todo el territorio nacional. En cualquier caso, la mayoría
de los presupuestos y requisitos de la responsabilidad (adoptados por la
jurisprudencia de la Corte) constituyen una derivación razonable de los principios
constitucionales (vgr. la igualdad ante las cargas públicas, la garantía de la
propiedad, la obligación de reparar los daños causados injustamente etc.)." (4)
En igual sentido Sagüés señala (5)
que el reclamo a la reparación de todo daño injusto, a favor de la víctima y a cargo
de quien lo ha causado, "en la Argentina tiende a perfilarse como un 'derecho
inferido' por los tribunales y por la doctrina principalmente del principio
constitucional de Justicia de los arts. 17 y 19 de su texto". (6) .
Por tanto la reparación del daño es
materia regulable por legislación de fondo, ciertamente con las características
particulares que hacen a la actividad del Estado y que fueran explicadas
presentemente.
La posición del el proyecto del Poder
Ejecutivo se basa en una lectura amañada "Barreto" (7) del 21 de marzo de 2006
por la cual la responsabilidad del Estado corresponde al campo del Derecho
administrativo y por ende de índole local.
La sentencia del caso "Barreto",
invocada como autoridad por el Poder Ejecutivo, estuvo única y exclusivamente
orientada a resolver la cuestión acerca de si en esa oportunidad resultaba
pertinente acudir a la jurisdicción originaria de la Corte Suprema prevista en el art.
117 de la Constitución Nacional. Más precisamente, el objeto de esa sentencia no
fue el de resolver una cuestión de fondo sobre responsabilidad del Estado, sino el
de abandonar "la generalizada calificación del concepto de 'causa civil' que se
viene aplicando" desde 1992 (8) .
El holding del fallo sólo comprende la
cuestión de la competencia originaria, que sólo atañe a una dimensión procesal del
problema de la responsabilidad del Estado sin pronunciarse ni resolver nada en
absoluto sobre el fondo del asunto.
Ello es así, en primer lugar, porque en
el considerando 12 se afirma que no obsta a las conclusiones restrictivas sobre
competencia originaria "la circunstancia de que para resolver el sub lite se
invoquen eventualmente disposiciones contenidas en el Código Civil, pues todos
los principios jurídicos -entre los que se encuentra el de la responsabilidad y el
resarcimiento por daños ocasionados- aunque contenidos en aquel cuerpo legal
no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica y menos aun del derecho
privado, pues constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera
de ellas, aunque interpretándolos teniendo en cuenta el origen y naturaleza de la
relación jurídica de que se trate" .
Tiene también dicho la Corte Suprema
de Justicia de la Nación que no basta apelar a la autonomía del derecho público
"para desconocer la uniformidad de la legislación de fondo perseguida mediante la
atribución que se confiere al poder central para dictar los códigos según el art. 67
Inc. 11 CN (actual Art. 75 Inc. 12); uniformidad esta que no sería tal si las
provincias pudieran desvirtuarla en su esencia, legislando con distinto criterio
instituciones fundamentales de carácter común, so color del ejercicio de los
poderes que les están reservados". (9)
Cuales son las cuestiones asignadas si
al derecho publico?, las eminentemente procesales.
La noción genérica y objetiva de
"falta de servicio" debe ser complementada por las normas locales de índole
administrativa que describen concretamente cuál es ese "servicio", cuáles son y en
que condiciones las competencias y funciones públicas que el Estado se encuentra
obligado a prestar.
Para evaluar si existe un supuesto de
responsabilidad, hay que acreditar inicialmente la ejecución irregular del servicio,
lo cual no puede hacerse a partir de las normas generales de responsabilidad.
Se da así la concurrencia de normas
generales que establecen el principio básico, fundamental de la responsabilidad
objetiva del estado, y la de normas administrativas propias de cada jurisdicción,
que definen de manera concreta cuál es el ejercicio regular de un servicio
determinado y disciplinan la actuación de los órganos a los que se atribuye la
responsabilidad.
Siguiendo el desarrollo jurisprudencial
el proyecto propone la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o
inactividad le produzca a los bienes o derechos de las personas es objetiva y
directa.
Se exceptúan los casos fortuitos o
fuerza mayor siempre que la misma sea exterior al estado y no fueren asumidos
expresamente por ley especial, los daños y perjuicios que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su
acaecimiento y aquellos casos en los que el damnificado o el hecho de un tercero
hubiera concurrido a provocar el daño.
Los requisitos de la responsabilidad
del Estado por actividad e inactividad ilegítima son que el daño cierto y actual,
relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el
daño cuya reparación se persigue y la falta de servicio consistente en una
actuación u omisión irregular de parte del Estado;
En cuanto a responsabilidad estatal
por actividad legítima se agrega la ausencia de deber jurídico de soportar el daño y
sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la
comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.
La extensión de la indemnización de
la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del
bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad
desplegada por la autoridad pública, pero si es afectada la continuación de una
actividad se incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas,
en cuanto hayan sido razonables para su giro.
En relación a la responsabilidad del
funcionario y empleado público estos serán responsables concurrentemente con el
estado.
Por estas y por las demás razones
que en oportunidad de su tratamiento expondré en el recinto solicito la aprobación
del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |