El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1º.- Derógase el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias.

Artículo 2º.- Dispóngase que los alcances de la presente norma no darán derecho a ninguna de las partes involucradas a reclamo alguno. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios instruirá a quienes han sido designados como agentes de percepción de los cargos tarifarios creados por el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional que se abstengan de percibir las facturaciones emitidas y que realicen una refacturación de las mismas. En el caso de aquellos usuarios que hubiesen abonado facturas que contenían los cargos tarifarios creados por el Decreto en cuestión, los agentes de percepción deberán devolver los importes percibidos por tal motivo. A los efectos de dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios procederá a devolver a los agentes de percepción los recursos provenientes de los cargos tarifarios creados para integrar el Fondo Fiduciario creado por el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional que ya hubiesen sido depositados en el mismo.

Artículo 3º.- Los restantes recursos que se hubieran generado por la aplicación del Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias, serán destinados a financiar el consumo residencial de gas licuado de petróleo (GLP) envasado para usuarios de bajos recursos y para la expansión de ramales de transporte, distribución y redes domiciliares de gas natural a zonas no cubiertas al día de la fecha.

Artículo 4º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, etc.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

Se somete a consideración de Vuestra Honorabilidad el presente Proyecto de Ley, a través del cual se impulsa derogar el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias, norma que dispuso la creación de un Fondo Fiduciario "para atender las importaciones de gas natural y toda aquella necesaria para complementar la inyección de gas natural que sea requerida para satisfacer las necesidades nacionales de dicho hidrocarburo, con el fin de garantizar el abastecimiento interno y la continuidad del crecimiento del país y sus industrias", de acuerdo a lo expuesto en el referido Decreto.

Como regla general, al Poder Ejecutivo le está absolutamente vedada la posibilidad de emitir normas legislativas, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Únicamente en casos excepcionales se permite que el Poder Ejecutivo pueda emitir disposiciones de este tipo, bajo estricto cumplimiento de los requisitos fijados en la propia Constitución.

Nuestra Constitución contiene varias disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos preocupa. La primera de ellas es el artículo 1º, en cuanto adopta el régimen republicano de gobierno, cuyo pilar básico es la división de poderes. Otra de ellas está contenida en el artículo 99 inciso 3, cuando señala que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá, en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, dictar disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes y "no se tratare de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos podrá dictar decretos de necesidad y urgencia".

La otra disposición es la contenida en el artículo 76 de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en aquellas materias determinadas de administración o de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

Finalmente, otra norma a tener en cuenta en este análisis es la vieja cláusula de defensa de la democracia que está contenida en el artículo 29 de la Constitución Nacional en cuanto establece que "El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por los que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarán a los que lo formulen, consientan o firmen a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria". Es del juego sistemático de estas normas del cual debe surgir la interpretación correcta de la Constitución Nacional en esta materia.

Tanto el artículo 76 como el artículo 99 inciso 3, establecen un principio prohibitivo expreso en materia de legislación secundaria. Señalan claramente que no puede el Poder Ejecutivo asumir funciones legislativas ni tampoco puede el Congreso delegar estas funciones, de modo tal que esta prohibición genérica ya nos señala la primera pauta de interpretación de esta norma constitucional. De la prohibición contenida en el primer párrafo se desprende claramente que la interpretación debe ser entendida en un sentido estricto, es decir que en caso de duda debe estarse claramente por la prohibición y no por la habilitación. La habilitación, las materias y los contenidos allí especificados constituyen una excepción al principio prohibitivo expresado en el primer párrafo de ambos artículos, y que además se encuentra plenamente reforzado y además sancionado penalmente por el artículo 29 de la Constitución Nacional.

Como es sabido, en materia tributaria el principio de legalidad o de reserva es absoluto. Esto significa que no admite excepción alguna, y alcanza tanto la creación de impuestos, tasas o contribuciones, como la modificación de los elementos esenciales que lo componen: hecho imponible, alícuota, base de cálculo, sujetos alcanzados y exentos. El principio implica que la competencia del Congreso es exclusiva y que no puede ser ejercida por ninguno de los otros poderes, ni siquiera en situaciones de emergencia (1) .

En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha explicado la extensión del principio de legalidad en materia tributaria en reiteradas oportunidades. La Corte ha sostenido: "Que resulta necesario recordar que el principio de legalidad...abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones... De ahí, pues, que en esta materia, la competencia del Poder Legislativo es exclusiva (Fallos: 321:366, in re "Luisa Spak de Kupchik y otro c/ Banco Central de la República Argentina y otro"; Fallos: 316:2329; 318:1154 y 323:3770)." (2)

Este principio se encuentra consagrado en diversas normas de nuestra Ley Fundamental. Así, el artículo 4º de la Constitución Nacional dispone que "El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional".

Como ya se ha señalado, el principio de legalidad que establece que ningún tributo puede ser establecido sin ley -nullum tributum sine lege- es una clara derivación del principio genérico de legalidad que consagra el art. 19 de la Constitución Nacional, conforme al cual nadie puede ser obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe.

El artículo 52 anteriormente trascripto fija que la Cámara de Diputados, donde está representada la voluntad del pueblo- debe ser aquella que de inicio de los proyectos relativos a contribuciones. Esta disposición encuentra justificación en el principio de representatividad democrática, según el cual no se puede obligar a la ciudadanía a pagar tributos sin que, por medio de sus representantes, preste consentimiento acerca del alcance y extensión de aquellas obligaciones (3) .

Se considera tributo a toda prestación obligatoria, en dinero o en especie, que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, y que debe ser impuesta por ley ajustándose a los principios de razonabilidad, igualdad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva, entre otros. De esta forma, es una obligación unilateral y coercitivamente impuesta por el Estado en virtud de su poder de imperio y que tiene como fin solventar el cumplimiento de sus fines propios (4) . Además, los tributos pueden ser utilizados como herramientas para incentivar o desincentivar la realización de determinadas actividades y regular la economía.

También sabemos que la potestad tributaria que posee todo Estado se ejerce sobre la base de diversos instrumentos que caben dentro del género "tributo" y que cuentan con un denominador común: "el de ser una detracción coactiva de riqueza impuesta por el estado en virtud de su legitimación constitucional" (5) .

Generalmente, los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones. Los impuestos "son tributos que se establecen a los ciudadanos considerando alguna medida de su capacidad contributiva o del beneficio que han de recibir, cuyo destino son las rentas generales sin asignación específica" (6) . Las tasas son "aquellas prestaciones en dinero, o excepcionalmente en especie, que el Estado cobra por un servicio determinado e individualizado que presta." (7) Finalmente, las contribuciones son aquellos tributos que gravan a quienes han de recibir un beneficio perfectamente individualizado que se traduce, de alguna manera en el incremento de su patrimonio, como consecuencia de una actividad del Estado. (8)

En los fundamentos del Decreto que aquí nos ocupa se menciona expresamente que el mismo se enmarca, entre otras normas, en el artículo 1º de la Ley Nº 25.561 -Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario-. A través de la misma, y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional, se delegaron facultades al Poder Ejecutivo Nacional a los efectos de proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; de reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; de crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública y de reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido.

Ahora, la Constitución Nacional es clara en el sentido de consagrar una zona de reserva legal absoluta, que implica que hay un núcleo de potestades legislativas en determinadas materias que bajo ningún concepto pueden ser objeto de delegación o de asunción de facultades por parte del Poder Ejecutivo, aún mediando emergencia o urgencia.

La materia tributaria no es materia delegable, ya que la Constitución prohíbe terminantemente al Poder Ejecutivo dictar normas que avancen sobre ella, a la vez que otorga en forma exclusiva y expresa esta atribución al Congreso de la Nación.

En este sentido se expide Luqui (9) , al afirmar que "en materia financiera, existe una sola función que cada uno de los órganos políticos del gobierno (Poder Legislativo y Poder Ejecutivo) ejerce en la etapa correspondiente y dentro de la competencia que a su vez fija la carta. En efecto, al Poder Legislativo corresponde imponer las contribuciones (Art. 67, inc. 7). El Poder Ejecutivo, por su parte, tiene a su cargo la 'recaudación de las rentas' y 'decreta su inversión' (Art. 86, inc. 13). Por último, para cerrar este verdadero ciclo, el Poder Ejecutivo debe presentar anualmente al Congreso la 'cuenta de inversión', y en manos de éste está aprobarla o desecharla (Arts. 86, inc. 13, y 67, inc. 7, respectivamente).

En estas pocas disposiciones la Constitución compendia toda la función financiera del gobierno en su aspecto político- administrativo. Al punto se ve que una sola es la función que pertenece a ambos poderes, pero cada uno debe ejercerla dentro de su competencia y en las correspondientes etapas. Esto quiere decir que ninguno de ellos puede delegar, menos renunciar, a ejercer la etapa correspondiente a su competencia dentro de la mencionada función, so pena de romper el equilibrio del sistema".

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que la delegación de facultades tributarias en el Poder Ejecutivo es inconstitucional. La Corte ha dicho: "...la jurisprudencia de esta Corte resulta categórica en cuanto a que "los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas" (Fallos: 321:366 y sus citas), y concordemente con ello ha afirmado que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400 y sus citas, entre otros). Que de la reiterada doctrina precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (conf. sobre esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400, en especial, su considerando 9°).

Agregó la Corte que "no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tiene cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76) autoriza, como excepción bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo" (10) .

Además de ello, de tratarse del uso de facultades delegadas hubiera sido necesario seguir el procedimiento constitucional luego de su dictado. En este sentido, el Jefe de Gabinete y los demás Ministros debían refrendar a través de un Decreto la norma en cuestión y luego enviarla al Congreso para ser analizada por la Comisión Bicameral Permanente, de conformidad con lo previsto en el artículo 100, inciso 12 de la Constitución Nacional.

En consecuencia, a la luz del principio de legalidad en materia tributaria, el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias resulta abiertamente inconstitucional, puesto que la facultad de imponer, eliminar y modificar cualquiera de los elementos de los tributos corresponde, como ya hemos ampliamente fundamentado, exclusivamente al Poder Legislativo y es indelegable.

Por otra parte, en la práctica la implementación del referido Decreto ha generado graves perjuicios a los usuarios, con incrementos en sus facturas que, en combinación con el aumento de las tarifas del servicio de gas natural autorizado a través de las Resoluciones Nº 1070/08 y 1417/08 de la Secretaría de Energía (la primera con vigencia a partir del 1º de Septiembre y la segunda a partir del 1º de Noviembre) y de los castigos previstos en el PURE GAS por los incrementos en el consumo en relación al período considerado como base -2003- (el cual, a su vez, es calculado a partir de un mayor costo de las tarifas del servicio), han alcanzado el 200%.

Debemos agregar que este recargo está siendo destinado a financiar, ante la declinación de la producción local y el aumento del consumo y la exportación, las importaciones de gas natural a un costo muy superior al que se está pagando en promedio en el mundo (U$S 4,5 el millón de BTU (11) ). Estas importaciones provienen de Bolivia (gas natural) y de Trinidad y Tobago (gas licuado que ingresa, para su posterior regasificación, a través de buques metaneros y que se encuentran operando desde junio de 2008 en el puerto de la ciudad de Bahía Blanca, provincia de Buenos Aires). En efecto, las últimas informaciones a las que pudimos acceder daban cuenta que el costo del gas proveniente de Bolivia ronda los U$S 8 el millón de BTU, mientras el que llega en los buques ronda los U$S 13 y 14.

La combinación de estos aumentos, recargos e impuestos inconstitucionales (como es el caso del Decreto que aquí nos ocupa), autorizados a ser trasladados a la tarifa final de los usuarios, resulta en una afectación desproporcionada, arbitraria e irracional de todas las tarifas vigentes y aplicables a todos y cada uno de los usuarios, se encuentren éstos en el rango de consumo que se encuentren. Estos incrementos repercuten perjudicialmente en el bolsillo de los consumidores, independientemente de los recursos económicos que posean, y dejan en evidencia la inoportunidad de la medida en un contexto socioeconómico extremadamente difícil para todos.

No podemos dejar de remarcar que resulta injusto que ante el evidente fracaso del sistema privatizador, situación que se viene tratando de disimular desde comienzos de este siglo, sean solo los usuarios finales los que deban seguir solventando los desequilibrios del mercado.

Cuestionamos aquí la oportunidad y conveniencia de la aplicación de programas, medidas e impuestos manifiestamente ilegales que continúan hostigando al consumidor, que no sólo le generan serios perjuicios sino que ni siquiera solucionan la cuestión de fondo, lo que hace a los mismos más injustificables aún.

Por todo lo expuesto, reclamamos una mayor equidad en la distribución de responsabilidades por el rumbo de un sistema privatizado que se encuentra colapsado debido a la ausencia de una planificación energética de largo plazo, la escasez de inversiones, el inexistente control sobre el estado de los pozos petroleros y gasíferos, y el aumento en la exportación de energía. Por tal motivo, exigimos que, sobre la base del imperativo de orden legal vigente, se sancionen los actos administrativos que reviertan definitivamente la situación de fondo, preservando en primer término los derechos de los consumidores y trabajadores del sector energético, solicitando al Poder Ejecutivo que, a través de sus organismos competentes, ejerza el Poder de Policía en el marco de las facultades que la Administración Pública le confiere, exigiendo el fiel y acabado cumplimiento de los contratos de concesión correspondientes, así como también sancionando las infracciones o incumplimientos cometidos por las empresas prestadoras del servicio público de gas.

En consecuencia con todo lo anteriormente enunciado, pretendemos a través del presente Proyecto de Ley derogar el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias, toda vez que el mismo vulnera el principio de reserva de ley garantizado por la Constitución Nacional en la creación de tributos, competencia que como hemos dicho pertenece exclusivamente al Honorable Congreso de la Nación en ejercicio de su función legislativa.

Por todo lo expuesto anteriormente, es que solicito a las Sras. Diputadas y Sres. Diputados acompañen en la sanción del presente Proyecto de Ley.-

Señor presidente: