El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1.- Modificase la ley 26.338 incorporándose el siguiente texto:

"Artículo 1 bis: El Gabinete Nacional se reunirá al menos una vez por semana entre el 1 de febrero y el 31 de diciembre de cada año, según la modalidad que establezca el Poder Ejecutivo Nacional y con asistencia obligatoria de sus integrantes.

La reunión del Gabinete Nacional es convocada por el Jefe de Gabinete de Ministros y presidida por el Presidente de la Nación. En ausencia de éste, por el Vicepresidente de la Nación y en ausencia de ambos por el Jefe de Gabinete de Ministros; a quien además, el Presidente de la Nación podrá delegar ejercer la presidencia para un número determinado de reuniones, que no podrán exceder de dos por mes.

Sus reuniones, de las que se levantará acta, podrán tener carácter decisorio. En las actas figurarán, exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.

En cuanto al régimen de funcionamiento, a las reuniones del Gabinete de Ministros podrán asistir los Secretarios o subsecretarios de Estado cuando sean convocados. Las deliberaciones del Gabinete serán secretas.

Al concluirse la correspondiente reunión de gabinete, al menos uno de los ministros estará obligado a comparecer ante los medios de prensa acreditados y efectuará una memoria de los asuntos tratados y decisiones adoptadas, en observancia de la publicidad de los actos de gobierno.

Artículo 1 ter: Para el supuesto de dictarse decreto de necesidad y urgencia por el Poder Ejecutivo Nacional, el acuerdo general de ministros establecido en el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional deberá ser filmado y emitido por la televisión pública de la empresa Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado.

Artículo 2.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Se cumplieron días atrás veinte años desde la reforma constitucional de 1994. Así como resultaría impertinente negar la legitimidad formal del proceso de reforma, las circunstancias que vive actualmente el país imponen otra apelación, posiblemente acuciante: la importancia de que todos, ciudadanos y gobernantes, tomemos conciencia de la necesidad de respetar y cumplir nuestra Constitución.

En rigor, leído con atención el segmento de la Constitución que se refiere al Jefe de Gabinete y demás ministros, el constituyente dio por sentado que periódicamente habría reuniones de los secretarios que asisten al presidente con el nombre de ministros. Empero, la realidad es que esas reuniones están ausentes. De ahí la necesidad de esta ley que es estrictamente constitucional en orden a que viene a llenar un aparente vacío legal y subsanar una experiencia consistente en que los ministros no se reúnen y el Jefe de Gabinete aparece desnaturalizado en su alta función.

El proceso que derivó en la última reforma constitucional, como se sabe, nació en 1993 de la mano de una suerte de pecado original, en tanto fue gestado a partir del único propósito del entonces presidente Dr. Carlos Menem de obtener una reelección inmediata que la Constitución de 1853-60 sabiamente no contemplaba.

El objetivo de Menem pudo ser cumplido merced al recordado Pacto de Olivos con su antecesor, Dr. Raúl Alfonsín, quien logró incorporar al proyecto de reforma algunas cláusulas tendientes a un mayor equilibrio en el Senado, mediante la incorporación del tercer senador por cada distrito, en representación de la oposición, y otras para atenuar el híper-presidencialismo, entre las que se hallaba la creación de la figura de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

Ninguna de estas últimas modificaciones ha servido hasta ahora para garantizar los fines buscados. La inclusión del tercer senador ha tendido a debilitar a la Cámara alta, en tanto los senadores, en la mayoría de los casos, no se comportan hoy como representantes de sus provincias a la hora de debatir las leyes, sino como voceros de sus respectivos partidos políticos -algo que se magnifica en el caso de la fuerza gobernante-, duplicando así el esquema que impera en la Cámara de Diputados.

El Senado como cuerpo de estabilidad y sabiduría, de templaza y de acuerdos de Estado, puente natural entre el Ejecutivo y la Cámara baja representativa del pueblo, se ha desnaturalizado en los hechos. Empíricamente ha enajenado su naturaleza. Ni siquiera a la hora de ejercer sus funciones co-ejecutivas - cuando presta acuerdos para la Justicia, la Defensa, las Finanzas - logra despojarse de su condición originaria político-partidista para obrar cual estadistas reunidos en el cuerpo pensado para equilibrar la República.

La institución del jefe de Gabinete, en tanto, parece no tener mayor sentido cuando los dos últimos presidentes de la República han prescindido de las reuniones del gabinete de ministros, un cuerpo que, desde sus orígenes, sirvió para recortar el poder tradicionalmente concentrado.

Lejos ha estado la reforma constitucional de atenuar las facultades del Poder Ejecutivo. Es más, la introducción de la posibilidad de que el presidente dicte decretos de necesidad y urgencia, que no estaba contemplada hasta ese momento de 1994 en la Constitución, le brindó mayores prerrogativas aún. La deficiente norma con la que el Congreso reglamentó el dictado de esos decretos convalidó un aumento de las facultades presidenciales y, en buena medida, abusos de poder.

Este proyecto de ley pretende institucionalizar las reuniones de Gabinete de manera periódica, a fin de mejorar el diálogo entre los ministros del Poder Ejecutivo, notificarse e interiorizarse de la marcha de las distintas carteras, afianzar la transparencia y solidaridad y propender a la coordinación interministerial dado que la administración nacional es un todo, que a los fines prácticos de subdivide en los ministerios que determina la ley 26.388. Uno de los perniciosos efectos de la ausencia de reuniones de Gabinete es la tendencia a los llamados compartimentos estancos, es decir cada ministro atiende a su área, descoordinado de las otras. La falta de reuniones supone una sobrecarga de tareas por parte del presidente que debe asumir la faena coordinadora sin el concurso de sus ministros y menos aún del Jefe de Gabinete. Es éste el funcionario que la Constitución supuso como quien además de aliviar y desconcentrar labores del presidente, coordina la acción gubernamental para darle más eficacia y unidad de criterios.

La propia Constitución Nacional abre las puertas a la continuidad de hiperpresidencialismo, pero asignando un relevante rol al Gabinete, al establecer en su art. 99 inc 3 que: "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".

Desde mayo de 2003 a la fecha no se ha celebrado ninguna reunión de gabinete ministerial, por lo que cabe preguntarnos con el constitucionalista Dr. Jorge Horacio Gentile si en cada DNU cuando se señala que fue aprobado en acuerdo general de ministros: ¿Hubo ese día efectivamente "acuerdo general de ministros"?; ¿Adónde y a qué hora fue?; si la reunión de gabinete no hizo ¿cuándo y a donde se firmó ese decreto? La falta de "acuerdo" podría tornar nulo al decreto.

En consecuencia, para el dictado de un DNU, al requisito de las situaciones excepcionales, y la imposibilidad del tratamiento parlamentario, debemos sumar ciertos condicionamientos formales entre ellos que el decreto de necesidad y urgencia debe surgir de un acuerdo general de Ministros. Ya lo hemos señalado al traer el artículo 99 (González Ueltzen, Gastón (1999) "Los decretos de necesidad y urgencia en la reforma constitucional de 1994" La Plata: UNLP).

Nuestro sistema constitucional adscribe - respecto del dictado de decretos de necesidad y urgencia - a la posición que niega su procedencia genérica, pero admite su excepcional dictado en el marco de emergencia que determina el Poder Ejecutivo, controlable por parte delCongreso de la Nación y el Poder Judicial en sus respectivos ámbitos.

Se trata de un acto complejo, generado en un contexto deemergencia, que no puede ser resuelto solamente por el Presidente (en ningún caso) sino que requiere para viabilizar la medida, además de su voluntad, el acuerdo favorable de ministros y refrendo conjunto de ellos y del jefe de gabinete de ministros (la ley 26122 es la que establece el régimen legal de los DNU).

Solo así el D.N.U. estará en condiciones de entrar en vigencia (ad referéndum de su aprobación del Congreso, y sujeto a ulterior revisión judicial). Los controles que la Constitución ha dispuesto para enmarcar y contextualizar el dictado de los decretos de necesidad y urgencia en el sistema republicano de gobierno son variados, y estimamos que para actuarse debidamente se debe requerir y exigir la existencia y funcionamiento de todos ellos en forma orgánica y conjunta.

La omisión de los trámites impuestos por la Constitución Nacional trae aparejada como efecto la nulidad absoluta e insanable dispuesta por el art. 99 de la C.N. (Jiménez, Eduardo Derecho Constitucional Argentino; Cayuso, Susana. "Los decretos de necesidad y urgencia. Texto constitucional vs. Praxis constitucional". La Ley 2005-D, 961. p. 8.)

Si prestamos atención a la última frase del primer párrafo del art. 100 C.N. advertimos que el refrendo ministerial en los actos del presidente cumple la función de "legalizar" y constituye un requisito para su "eficacia". A ello debemos agregar que el Jefe de Gabinete debe acudir mensualmente a cada una de las Cámaras del Congreso a dar cuenta de la marcha del gobierno, y podrá ser interpelado para tratar mociones de censura o de remoción, ocasión en la que seguramente será interrogado por los decretos que refrendó. Por último, el art. 102 C.N. establece que "Cada ministro es responsable de los actos que legaliza y solidariamente de los que acuerda con sus colegas".

Con base en ambos grupos de argumentos, creemos que todos los decretos son actos complejos que requieren la intervención de más de un funcionario: puede ser el presidente y un ministro o el presidente y todo el gabinete, según el caso. Por lo tanto, esos actos no se constituyen, ni existen como tales cuando uno de esos órganos no interviene. Y para ello no influye el hecho de que los ministros y el jefe de gabinete sean funcionarios subordinados al presidente, ni que sean sus "secretarios", ni que sean nombrados y removidos por decreto, al igual que el Jefe de Gabinete (Bidart Campos, Germán y Manili, Pablo "Reflexiones sobre la jerarquía normativa de las distintas clases de decretos del Poder Ejecutivo: A propósito de la moderna "decretocracia" argentina", La Ley 2003-C:1359).

Por lo expuesto, solicito el acompañamiento de mis pares a fin de aprobar esta iniciativa.