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PROYECTO DE TP
Expediente 6286-D-2014
Sumario: ASIGNACION UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD, NACIMIENTO Y PRENATAL: DEROGACION DE LOS DECRETOS 1602/2009 Y 446/2011, Y DE LA LEY 24471.
Fecha: 14/08/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 102
El Senado y Cámara de Diputados...
ASIGNACION UNIVERSAL POR
NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD, NACIMIENTO
Y PRENATAL.
ARTICULO 1º.- Se deroga:
Deróguense los Decretos Nº 1602/2009 y Nº 446/2011. Deróguese de la Ley
24.741 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y
modificatorias los puntos a, b, c, d, f y g del artículo 6º, los artículos 7º, 8º, 9º,
10º, 12º, los puntos b y c del artículo 15º, los puntos a, b, c, d, f, y j del
Artículo 18º y el Artículo 22º.
ARTICULO 2º.-Prestaciones:
Institúyase las siguientes prestaciones como derechos de carácter nacional,
obligatorios y universales para aquellas personas que residiendo en la República
Argentina cumplan con los requisitos previstos en el Artículo 7º:
Asignación universal por niño, niña
y adolescente.
Asignación universal por persona
con discapacidad.
Asignación universal por ayuda
escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal.
Asignación universal por
nacimiento.
Asignación universal prenatal.
ARTÍCULO 3º.-Montos: Los
montos de las Asignaciones a, b, c, d y e, previstas en el artículo precedente
serán iguales al valor de cada una de las asignaciones equivalentes en la Ley
24.714 correspondientes a la menor categoría salarial vigente antes de la
sanción de la presente Ley y respetando los valores diferenciales estimados
para cada zona geográfica. A continuación se da cuenta de las equivalencias
aquí formuladas:
Asignación universal por niño, niña
y adolescente remplaza a Asignación por Hijo
Asignación universal por persona
con discapacidad remplaza a Asignación por hijo con discapacidad.
Asignación universal por ayuda
escolar anual para la educación inicial, básica general y polimodal remplaza a
Asignación por ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal.
Asignación universal por
nacimiento remplaza a Asignación por nacimiento
Asignación universal Prenatal
remplaza a Asignación prenatal
ARTÍCULO 4º- Coeficiente de
actualización: El Órgano de Contralor deberá arbitrar los medios necesarios
para establecer un mecanismo de actualización de las Asignaciones universales
a fin de garantizar que se conserve su poder adquisitivo.
ARTÍCULO 5º.- Titularidad: serán
titulares de las prestaciones instituidas en la presente ley, las personas
establecidas en los siguientes incisos que sean argentinas -nativas o por
opción-, o extranjeras a quienes se les haya adjudicado el certificado de
radicación precaria.
Asignación universal por niño, niña
y adolescente: niños, niñas y adolescentes, desde el nacimiento hasta los
dieciocho (18) años de edad.
Asignación universal por persona
con discapacidad: personas con discapacidad sin límite de edad.
Asignación universal por ayuda
escolar anual para la educación inicial, básica y polimodal: niños, niñas y
adolescentes de cinco (5) a dieciocho (18) años de edad, o bien para personas
de cualquiera edad si concurren a educación diferencial.
Asignación universal por
nacimiento: niños y niñasmenores a los 30 días de edad.
Asignación universal prenatal:
mujeres que tengan un embarazo superior a los tres (3) meses de
gestación.
ARTÍCULO 6º: Receptores: Para
la:
Asignación universal por niño, niña
y adolescente,
Asignación universal por ayuda
escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal,
y, Asignación universal por
nacimiento.
El cobro estará a cargo de uno
solo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer
grado. En caso de efectuarse algún cambio en la organización cotidiana de la
vida familiar que se traduzca en una separación de hecho de los integrantes del
hogar, el cobro de la asignación familiar será efectuado a través del padre,
tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado que continúe
conviviendo con el titular. El receptor de la asignación será responsable, tanto,
de la efectiva utilización de la prestación en favor de su titular como del
cumplimiento de los requisitos establecidos en el Artículo 7º de la presente
ley.
Para la:
Asignación universal por persona
con discapacidad.
Los receptores serán los titulares
de la prestación mientras ellos sean personas capaces de administrar bienes o
de disponer de ellos -mayores de 18 años y con capacidades para ello-. De
caso contrario,el cobro y administración de la prestación estará a cargo
de uno solo de los padres, tutor,
curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado
Para la:
Asignación universal prenatal
El cobro de la Asignación Prenatal
le corresponde a la mujer titular del derecho, mientras ella sea mayor de edad.
De caso contrario se constituirá en receptor uno solo de los padres, tutor,
curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado de la
embarazada.
ARTÍCULO 7º.- Requisitos: A
continuación se enumeran los requisitos previstos para la Asignación universal
por niño, niña y adolescente, Asignación universal por persona con
discapacidad, Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial,
básica general y polimodal;Asignación universal pre natal y Asignación universal
por nacimiento:
A) Acreditar el vínculo entre
la persona que percibirá la prestación y el titular mediante la presentación de
las partidas de nacimiento correspondiente o el testimonio judiciales pertinente
en el caso en que correspondiera.
B) Acreditar la existencia de
la discapacidad mediante el certificado correspondiente para la percepción de la
Asignación universal por persona con discapacidad.
C) Hasta los cinco (5) años
de los niños y niñas se deberá acreditar los controles sanitarios obligatorios
efectuados en los establecimientos públicos o servicios médicos privados
autorizados, así como el cumplimiento de las vacunas obligatorias. Desde los
cinco (5) hasta los dieciocho (18) años de edad se deberá presentar
anualmente el certificado de asistencia a la educación formal. No se establecerá
diferencia entre titulares que asistan a escuelas de gestión estatal o privada.
En los casos de la Asignación
universal por niño, niña y adolescente, la Asignación universal por persona con
discapacidad y la Asignación universal por ayuda escolar anual para la
educación inicial, básica y polimodal la inexistencia de la documentación exigida
en el punto c no detendrá bajo ninguna circunstancia la percepción de la
prestación quedando en deber de la Autoridad de aplicación arbitrar los medios
necesarios para garantizar el cumplimiento de los requisitos dispuestos.
En el caso de la Asignación
universal prenatal, será requisito excluyente para su percepción acreditar por
certificado médico el estado de embarazo a partir del tercer mes de gestación.
Constituye también un requisito la presentación bimensual de los controles
médicos correspondientes. En caso de no acreditarse dichos controles la
prestación será mantenida y la Autoridad de aplicación debe arbitrar los medios
necesarios para garantizar el cumplimiento de los requisitos dispuestos.
En el caso de la Asignación
Universal por nacimiento el requisito consiste en la acreditación del
acontecimiento frente a la autoridad de aplicación.
ARTÍCULO 8º: Compatibilidad: Las
prestaciones aquí estipuladas no suponen ningún tipo de incompatibilidad con
otras políticas sociales existentes, instrumentadas en cualquiera de los niveles
de gobierno (nacional, local, municipal). Con excepción de las siguientes
circunstancias:
Si la persona es titular de una
Pensión por Invalidez según Ley Nº 18.910 Decreto Nº 432/97 no podrá
acceder a la Asignación universal por persona con discapacidad.
Las asignaciones familiares
estipuladas en el Art. 2 de la presente Ley serán incompatibles si la persona es
titular de asignaciones familiares correspondiente al Sistema Contributivo
Provincial o Municipal que sea sean análogas en tanto tengan como función
cubrir los mismos riesgos.
ARTÍCULO 9º: Autoridad de
aplicación. La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)
constituirá la autoridad de aplicación.
ARTÍCULO 10º: Evaluación: Las
prestaciones aquí creadasserán Permanentemente evaluadas y monitoreadas
para poder llevar un registro de su funcionamiento, impacto y alcance, con el
objeto de contar con la información necesaria p pp ara realizar las correcciones
y mejoras pertinentes que garanticen el correcto funcionamiento del Sistema.
ARTÍCULO 11º: Contralor: El
Honorable Congreso de la Nación designará las autoridades del órgano
contralor, el cual estará compuesto por miembros del Gobierno Nacional, y los
Gobiernos Municipales, organizaciones de la sociedad civil y miembros de
Universidades Nacionales y/o del ámbito académico.
ARTÍCULO 12º: Respecto al pago:
Los montos correspondientes a las diversas prestaciones serán depositados la
primera semana de cada mes en una cuenta del Banco de la Nación Argentina,
la cual no supondrá costo alguno para los titulares de las prestaciones. En el
caso de que por un error de la administración no se realice alguna de las
transferencias correspondientes, estas serán realizadas retroactivamente una
vez que se haya comprobado el error.
En el caso de la Asignación
universal por ayuda escolar anual para la educación inicial, básica general y
polimodal los montos correspondientes serán depositados la primera semana
del mes de Marzo de cada año.
En el caso de la Asignación
universal prenatal, la transferencia de ingresos se realiza la primera semana de
cada mes desde la acreditación del estado y en los meses correspondientes al
período de titularidad.
ARTICULO 13º.- Impuesto a las
ganancias: Elimínese el punto 2 del inciso b) del artículo 23 de la Ley de
Impuesto a las Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias.
ARTÍCULO 14º -Incorporación de
créditos: Incorpórese todos los créditos provenientes de la eliminación de los
puntos a, b, c, d y f del artículo 6º de la Ley 24.741 y del Decreto Nº
1602/2009 y 446/2011 ambos del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas
complementarias y modificatorias.
ARTICULO 15º -Presupuesto: En
forma anual y en ocasión de aprobarse el Presupuesto General de la
Administración Nacional, el Congreso de la Nación fijará los recursos destinados
al financiamiento anual del Sistema Universal de Asignaciones requeridos por la
presente ley.
ARTÍCULO 16º -Reglamentación:
El Poder Ejecutivo Nacional reglamentará la presente ley en un plazo de
sesenta (60) días corridos a partir de la publicación en el Boletín Oficial
ARTÍCULO 17º- Invitación a las
Provincias: Se invita a las provincias que no han adherido al Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA) a adherirse a la "ASIGNACION UNIVERSAL POR
NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD, PRENATAL Y
NACIMIENTO".
ARTICULO 18º- Comuníquese al
Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Se propone en el presente
proyecto de ley la Unificación y Universalización del Sistema de Asignaciones
Familiares con el fin de superar las limitaciones existentes en esta materia. A
continuación se expondrán los principales obstáculos que impiden una real
inclusión y efectiva universalización junto con el detalle de la propuesta que
permita la ampliación de los derechos al conjunto de los niños, niñas y
adolescentes que habitan nuestro país.
La seguridad social subordinada a
la categoría ocupacional de las personas
Durante el período que se extendió
entre décadas del 40 y 70 del Siglo XX el trabajador se constituyó en la figura a
través de la cual se accedía al sistema de derechos sociales. Esto quedó
plasmado en la Constitución Nacional de 1949 que en el Inciso 7º del Art. 37
definía el Derecho de la Seguridad Social como "el derecho de los individuos a
ser amparados en los casos de disminución, suspensión o pérdida de su
capacidad para el trabajo...". Estas políticas se fueron estructurando a través
de un proceso de suma de "cuerpos autónomos de seguros sociales" que
terminaron de configurar en la práctica un sistema de acceso masivo (aunque
con prestaciones diferenciales) en un escenario con niveles del pleno empleo y
esquemas familiares organizados según el patrón hombre proveedor/mujer
cuidadora. Bajo este arreglo familiar las mujeres que participaban escasamente
en el mercado laboral, accedían al igual que los niños y niñas, a la protección
social a través de la extensión de los derechos del hombre proveedor, conyugue
y padre. Aunque invisivilizado este régimen de bienestar tuvo un eje
fuertemente apoyado en la familia, en la medida de la actividad del trabajo
doméstico en el seno del hogar suponía un componente esencial en la
reproducción familiar. En este período se implementó el sistema previsional de
Asignaciones Familiares - de aquí
en más AAFF- , el seguro de desempleo y demás prestaciones del régimen.
Esta lógica de la protección social
se inscribió en un contexto económico donde el colapso del comercio mundial
había dado origen a un proceso de sustitución de importaciones con el objetivo
de aminorar y revertir la caída del ingreso resultado de la contracción de las
exportaciones. La lógica del modelo se basaba en la demanda interna, donde el
consumo de masas tomaba un importante protagonismo.
Cambios en la sociedad: fin de la
sociedad del pleno empleo
La etapa de profundos cambios
que comenzó a principios de los 70´s y se agudizó en los 90´s, derivó en un
"nuevo régimen de acumulación, basado en el proceso de valorización
financiera, endeudamiento externo y fuga de capitales como la lógica principal
en el marco de lo cual se da un proceso de desindustrialización significativo".
En este nuevo contexto, el mercado interno de masas pierde relevancia y la
producción se destina tanto a la exportación como a los sectores internos de
altos ingresos. Este redireccionamiento productivo sumado a los discursos que
esgrimían la necesidad de bajar los costos laborales, llevaron a un incremento
del desempleo y de la flexibilidad laboral, con lo que se dio origen a la pérdida
de la seguridad del empleo, que había caracterizado al mercado laboral en las
décadas anteriores. Como destaca Lo Vuolo, "mientras el modelo reclama
estabilidad en condiciones macroeconómicas y de reglas de juego para que sea
rentable la inversión en capital físico y financiero, al mismo tiempo exige
inestabilidad en las reglas que regulan el "capital humano"".
Este proceso supuso
consecuentemente cambios en la participación de las mujeres en el mercado
laboral y en la organización familiar; fundamentalmente se trata a partir de los
80´s de un importante incremento en la incidencia de las mujeres en la
actividad
laboral, que debe ser entendido
más que como resultado de la "liberación femenina" como respuesta a la
necesidad de otros ingresos en el hogar.
Como resultado de los cambios en
el mundo laboral y el crecimiento de la pobreza, se implementaron una serie de
programas que a modo de parche buscaron "amortiguar" la pobreza y proteger
de los riesgos sociales a quienes no se encontraban dentro del mercado laboral
formal. A principios de la década del 2000 el deterioro del cuadro social supuso
la expansión de estas políticas que pasaron a ser masivas, sin embargo no
perdieron su lógica focalizada y residual.
Las políticas actuales de alivio de
la extensión de las familia
El DNU 1602/09 que crea el
subsistema de Asignación Universal por Hijo para Protección Social -de aquí en
más AUH- se incorporó como un componente más en el escenario fragmentario
de la política social lo cual implicó que en lugar de reformular el Sistema de
Asignaciones Familiares, se dispusiera a atender a un 30% de los niños
excluidos, un alcance muy inferior a lo que supone un instrumento
universal.
La AUH concretamente vino a
querer aliviar los elevados niveles de exclusión de la población infanto-juvenil
primero y luego, con la creación de la Asignación Universal por Embarazo -
AUE- dar respuesta al cuadro de des-protección que atravesaban las mujeres
embarazadas. La AUH tiene como positivo que extendió la cobertura de las
AAFF a través de este subsistema
y en el mismo movimiento le reconoció, por primera vez, derechos a los
trabajadores informales como categoría en sí. Sin embargo el
subsistema no contributivo (AUH y
AUE) presenta una serie de déficit que tienen su explicación última en que este
no rompe con la asignación de recursos diferencial (cualitativa y cuantitativa)
en función de la categorización laboral de las personas: los padres de los niños
en el primer caso, las mujeres embarazadas en el segundo. Lo dicho en la
oración anterior da cuenta que el Estado argentino no reconoce que los niños
son por sí mismos portadores de derechos esenciales y por lo tanto
merecedores de un trato igual ante la ley (principio de no discriminación). Tal
concepción sobre la niñez se encuentra avalada por la Constitución Nacional
que ratificó la Convención de los Derechos del Niño y por nuestro marco
normativo que pone en funcionamiento estos principios a través de la Ley
26.061.
A continuación enumeramos las
principales críticas a la Asignación Universal por Hijo (AUH) y a la Asignación
Universal por Embarazo (AUE):
No es universal: pese a que el
programa tiene como objetivo atender a los hijos menores de 18 años y
prenatales de los trabajadores informales y desocupados que no perciban la
prestación correspondiente, desde su diseño impone una serie de restricciones
para su acceso (demostración de ingresos inferiores al salario mínimo, no
tributar en régimen de autónomos o monotributo, el carácter excluyente la
contrapartida de salud y educación, la incompatibilidad de su percepción con la
mayor parte de los programas del sector público pese a que atienda otra
necesidad, etc) que genera la exclusión de nada menos que del 28% de la
población menor de 18 años, es decir 3,6 millones de chicos.
Al hacer un análisis general de la
cantidad total de niños, niñas y adolescentes que se encuentran cubiertos por
este esquema, surge que la configuración que adquieren las diversas
prestaciones lleva a reproducir en el tiempo "baches" de cobertura del sistema
vigente. Concretamente, según lo informado en el Mensaje del Proyecto de Ley
de Presupuesto 2014, la cantidad de chicos a la que el Estado Nacional prevé
cubrir a través de la AUH es de 3.313.271, prácticamente
el mismo nivel habido durante el
año 2013. Por otra parte, conforme a los últimos anuncios de ANSES la
cantidad de chicos menores de 18 años incluidos por las asignaciones familiares
por hijo contributivas asciende a 4.387.165, lo cual aumentó con respecto al
2013 a causa de la medida que en Agosto de dicho año elevó el tope salarial
para el pago de impuestos a las ganancias de la 4ta categoría junto con el
incremento del tope máximo de la escala del Sistema Contributivo de
Asignaciones Familiares. Al mismo tiempo, como resultado del aumento del
mínimo no imponible cae la cantidad de chicos "cubiertos" por esta categoría
porque ingresarían dentro del sistema de AAFF de ANSES, esta cifra rondaría en
torno a los 236.557, implicando una caída del 56,5% con respecto al 2013.
Considerando el aumento que para el 2014 se prevé en la cantidad de
Pensiones No Contributivas para Madres de 7 o más hijos resulta que, la
configuración del "pseudo"-sistema de Asignaciones Familiares deja a 3,6
millones de niños excluidos del Sistema de Asignaciones Familiares y casi 2,5
millones excluidos de cualquier prestación a la niñez.
Cuadro Nº 1: Cobertura del
sistema de Asignaciones Familiares.
* Incluye las Asignaciones
Familiares correspondiente al personal del Gobierno Nacional
No da respuesta a la constante
pérdida del poder adquisitivo de la prestación producto de la persistente
inflación como consecuencia de no haber contemplado un mecanismo de ajuste
automático más eficiente que los aumentos discrecionales del Poder Ejecutivo.
Esto implicó que los $180 por hijo iniciales, que luego del último aumento
otorgado se convirtieron en $460, en términos reales supongan a febrero de
2014 $167,7es decir un 7% menos que al inicio demostrando, en esta medida
en concreto, el efecto de ajuste que supone la inflación.
En términos de inclusión social(no
sólo al sistema de asignaciones familiares)los ingresos no son suficiente para
asegurar el acceso a los bienes básicos por dos motivos, desde el inicio de la
medida se procuró que el nivel transferido por la AUH fuera inferior a la canasta
de alimentos para una familia, de allí surge la limitación al 5to hijo, ya que este
era el límite a partir del cual la acumulación de asignaciones superaba el valor
de la canasta. Por otra parte, la AUH no está integrada a una estrategia de
carácter universal que permita asegurar ingresos y garantías al conjunto de los
hogares y por lo tanto, en ella recae prácticamente el grueso de la
responsabilidad de dar respuesta a los sectores más desprotegidos
que lógicamente, sin un replanteo
integral del sistema en su conjunto, la misma es insuficiente.
El cuadro general de pobreza
actual y rasgo de infantilización del este flagelo social, que implica una tasa de
pobreza del 36% y del 54% para la población infantojuvenil,
torna difícil plantear como
satisfactorio el objetivo de inclusión social de la AUH. Esto no significa que con
la medida no se haya avanzado en morigerar el nivel de deterioro de las
condiciones de vida de un sector de la población que carga con altos índices de
precariedad material, lo que está de fondo en el debate de la inclusión social es
que la AUH es insuficiente para generar las garantías que impliquen la reversión
definitiva de tales condiciones.
La propuesta de Unificación y
Universalización del Sistema de Asignaciones Familiares supera el alcance de la
AUH
La propuesta de Unificación del
Régimen de Asignaciones Familiares implica la creación un verdadero sistema
UNIVERSAL otorgando cobertura a todos los niños, niñas, adolescentes y
mujeres embarazadas que habitan en nuestro país, garantizando igualdad de
montos y trato a cada uno de los titulares y receptores del derecho. Esta es una
diferencia fundamental con respecto a la Asignación Universal por Hijo (AUH) y
la Asignación Universal por Embarazo (AUE) que mantiene prestaciones
diferenciadas en función de las condiciones laborales.
En vistas a la situación de
exclusión evidenciada aquí se propone universalizar las siguientes prestaciones:
Asignación universal por niño, niña
y adolescente.
Asignación universal por persona
con discapacidad.
Asignación universal por ayuda
escolar anual para la educación básica y polimodal.
Asignación universal por
nacimiento.
Asignación universal prenatal.
Los valores de transferencia serán
los máximos establecidos por zona eliminándose los tramos de ingresos
vigentes. Sólo para el caso de Hijo con Discapacidad se opera una modificación
de los valores vigentes a fin de restablecer la relación de 4 asignaciones por
hijo por Asignación por Discapacidad que se vio disminuida a partir de
2012.
En base a los valores vigentes a
Junio de 2014, estos serían los montos de las prestaciones:
Cuadro N º 2: Montos de las
prestaciones propuestas.
Fuente: elaboración propia en
base a datos de ANSES.
A continuación enumeramos los
puntos que diferencian la vigente AUH de una propuesta que efectivamente
revista el carácter universal de la prestación en cuestión:
En primer lugar, la AUH no cubre
necesariamente a la totalidad de los niños de una familia sino que lo hace hasta
el quinto hijo como máximo (artículo 5 del DNU). Esto provoca una diferencia
entre los derechos de quienes acceden a las Asignaciones Familiares del
régimen contributivo y quienes acceden a esta prestación, ya que los primeros
perciben una transferencia de ingresos por cada uno de los hijos sin
límite.
En segundo lugar, la AUH excluye
a los hijos de aquellos trabajadores informales que ganen más del salario
mínimo, actualmente valuado en $3.600. Ésta restricción resulta arbitraria ya
que al ser una suma fija no contempla tamaño y composición de los hogares,
es decir, la cantidad de hijos a cargo. Por otro lado, la condición laboral exigida
para el grupo familiar conlleva a que los chicos deban encontrarse en una
situación de desamparo. Una
medida universal jamás exigiría que para su aplicación exista situación de
desamparo porque su objetivo es generar una red de contención que evite que
se produzca el daño, mientras que una política asistencial, como lo es la AUH,
tiene lugar una vez que el daño ya ha sido causado, ya sea desamparo,
desocupación, etc.
Por otra parte, los requisitos para
acceder a la AUH dejan afuera a los hijos de los monotributistas, de los
autónomos y de los trabajadores formales que superen el tope de ingresos
establecido para percibir la asignación familiar. Con respecto a estos últimos,
esta situación puede llegar a evitarse cuando dicho tope coincide con el mínimo
no imponible de ganancias, ya que los asalariados formales que lo superen
pueden aplicar deducciones por hijo a la masa imponible para el pago del
impuesto. Al analizar lo ocurrido desde la implementación de la AUH hasta la
fecha, se observa que durante algunos lapsos de tiempo, cuando ambos valores
no coincidían, se generaba una brecha que excluía a los hijos de aquellos
asalariados formales cuyos ingresos se encontraban en el rango establecido
entre el tope para el pago de las AAFF y el mínimo no imponible. Sin embargo,
aunque en la actualidad ambos valores coinciden, tal circunstancia responde a
una cuestión de discrecionalidad por parte de las autoridades políticas, más que
a un ajuste automático establecido normativamente, con lo cual nada garantiza
que en un futuro cercano vuelva a generarse una brecha de exclusión a la cual
la AUH no cubre.
El decreto vigente también excluye
a quienes reciban otros planes sociales, por más que los mismos no estén
destinados a la niñez, como por ejemplo los planes de empleo (con excepción
de Argentina Trabaja, que sí es compatible con la AUH). Asimismo, la AUH
condiciona el acceso de los ciudadanos extranjeros que habitan en el país, en
tanto les exige una residencia no menor a tres años previos a la solicitud.
Es por todos estos motivos, que
desde la AUH es insuficiente para efectivizar una revisión completa e integral de
la protección social con destino a la niñez. Para ello es indispensable unificar
ambos subsistemas (contributivo y no contributivo) en un mismo
régimen de asignaciones
familiares, que además de llegar a todos los niños y niñas, no haga ningún tipo
de discriminación en función de la condición laboral de los padres.
Por otra parte, el proyecto que
proponemos unifica el monto recibido por cada hijo, sin hacer distinción según
el tramo de ingresos de sus padres, ya que consideramos que todos los niños y
niñas tienen derecho a recibir el mismo valor más allá de la categoría
ocupacional de sus padres, y la situación de ingresos del grupo familiar. En
paralelo, eliminaríamos la deducción por hijo para el pago del impuesto a las
ganancias, de forma tal que las familias de altos ingresos no cuenten con un
doble beneficio.
Otra modificación que establece
nuestro proyecto, es que incorpora un ajuste automático por inflación, lo cual
no está previsto en el decreto vigente. En la actualidad los aumentos en el
monto de las asignaciones están sujetos a la discrecionalidad de las autoridades
políticas, pudiendo generar pérdidas en el poder adquisitivo de la prestación.
Claramente nuestro proyecto debe ir acompañado además de una
normalización del INDEC de forma tal de recuperar índices de precios confiables
para tomar como parámetro.
En síntesis, en lo que respecta a la
asignación por hijo, nuestro proyecto apunta a generar una medida realmente
universal, que no discrimine a los chicos en función de la categoría ocupacional
de los padres, y que no esté sujeta a la discrecionalidad de las autoridades de
turno. Pero por otra parte, vamos más allá de la asignación por hijo y
universalizamos también otras prestaciones, como la asignación por persona
con discapacidad, la asignación por ayuda escolar anual, la asignación por
nacimiento y la asignación prenatal.
Finalmente, una modificación que
consideramos central respecto a la situación vigente, es la fuente de
financiamiento de la prestación. Actualmente, la AUH se financia con fondos de
ANSES, en un contexto en el cual el nivel de los haberes previsionales es
insuficiente para cubrir las
necesidades de los mayores y el Estado continúa postergando el pago de la
deuda previsional a los jubilados. De esta forma, lejos de haberse
seleccionado una fuente de
financiamiento que produzca una redistribución de los recursos desde las
poblaciones más acomodadas hacia las más desfavorecidas, se puso en
competencia a dos de los grupos poblacionales más vulnerables (las personas
mayores y los niños) por los recursos destinados a protegerlos. De esta
manera se descartaron otras fuentes de financiamiento más progresivas, como
por ejemplo la restitución de las contribuciones patronales a los niveles de 1993
para grandes empresas; la recuperación de la renta petrolera y la eliminación
de exenciones en ganancias, IVA, combustibles y regímenes de promoción
industrial.
En este marco se inscribe la
ASIGNACION UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR,
DISCAPACIDAD, PRENATAL Y NACIMIENTO - AAUU-.
Características generales de las
Asignaciones Universales
Titular:
La elección de establecer como
titulares del derecho de las prestaciones a, b, c y d -establecidas en el artículo
2º de la presente ley- a los niños, niñas, adolescentes y personas con
discapacidad supone asumir su jerarquía de sujetos de derecho. La Asignación
prenatal entiende como titular y receptor de la prestación a las mujeres, en
tanto que su estado exige un mayor cuidado y protección.
Receptores:
Son los responsables de
recepcionar la prestación y utilizarla en función del interés de los titulares. Aquí
no se preestablece cuál de los padres deberá constituirse en receptora de la
prestación sino que se entiende que ésta debe ser una decisión a ser tomada
en el seno del hogar. Condicionarla parte del supuesto de un único modelo de
familia
(nuclear heterosexual) que no
respeta la diversidad realmente presente en la sociedad argentina.
Este diseño busca propiciar la
igualdad de trato y de oportunidades de género de los miembros de las familias
a la vez que garantizar el reconocimiento y compromiso de hombres y mujeres
respecto a la educación y el desarrollo de sus hijos, y de esta forma evitar la
reproducción de estereotipos sexistas. Lo dicho aquí no desconoce que aún se
encuentra en gran medida presente el modelo de familia tradicional el cual
redunda en que sean mayoritariamente las mujeres quienes realizan las tareas
domésticas y quienes se responsabilizan en mayor grado por la crianza de los
hijos; pero se considera que es importante que el Estado les brinde autonomía
a las familias empoderándolas para tomar las decisiones. Las tensiones
resultantes del proceso de transformación deben ser acompañadas por una
mayor participación del Estado y cambios legislativos que colaboren en el
proceso, y no deben ser eliminadas a través de la negación de mayor
autonomía de las mujeres bajo el pretexto de su protección. Esta forma de
concebir las políticas públicas se encuentra en sintonía con los postulados del
Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer (CEDAW) que sostiene que: "Los Estados Partes están obligados a hacer
frente a las relaciones prevalecientes entre los géneros y a la persistencia de
estereotipos basados en el género
que afectan a la mujer no sólo a
través de actos individuales sino también porque se reflejan en las leyes y las
estructuras e instituciones jurídicas y sociales".
Migrantes:
Tanto en el caso de los titulares
como receptores se instituye como requisito ser argentino, nativo, por opción o
poseer el certificado de radicación precaria. Bajo este diseño se establece que
mientras el país le haya dado la bienvenida a personas de otras nacionalidades,
se le debe garantizar a estas sus derechos. Lo que se busca es hacer efectivos,
de la mejor forma posible, los compromisos asumidos por el Estado argentino a
través de la Ley de Migraciones.
En este sentido, los artículos 6 y 8
de la mencionada ley establece: "El Estado en todas sus jurisdicciones,
asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas
condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los nacionales,
en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación,
justicia, trabajo, empleo y seguridad social", y "No podrá negársele o
restringírsele en ningún caso, el acceso al derecho a la salud, la asistencia
social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera
sea su situación migratoria. Las autoridades de los establecimientos sanitarios
deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites
correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria",
respectivamente.
Requisitos:
La imposición de la salud y la
educación como condicionalidades parte de la doble característica de las
mismas como obligación y como derecho. Sin embargo la responsabilidad de
garantizar su cumplimiento es básicamente estatal y por ello será la Autoridad
de Aplicación quien deberá interponer los mecanismos necesarios, tanto en el
diálogo con los Ministerios de Salud y Educación nacionales y provinciales;
como con los receptores para que estas sean efectivizadas.
Es bajo esta concepción asimétrica
de las responsabiliades y de interpretar a la
AAUU como un derecho intrínseco
de sus titulares que se concibe a la prestación como inalienable, y por lo cual
no puede ser objeto de sanciones. Por otra parte, pese a los discursos que
establecen que las sanciones aumentan la asistencia a los efectores de salud y
educación, no existen análisis metodológicamente rigurosos que puedan dar
cuenta de esto.
Coeficientes Zonales
En el régimen vigente, los valores
diferenciales según zona están establecidos por la propia Ley 24.714/96 en su
artículo 19, que "faculta al Poder Ejecutivo Nacional a establecer la cuantía de
las asignaciones familiares, los topes y rangos remuneratorios que habilitan al
cobro de las mismas y los coeficientes zonales o montos diferenciales de
acuerdo al desarrollo de la actividad económica, índices de costo de vida o de
variación salarial y situación económica social de las distintas zonas".
La discriminación por zonas ya
existía en el régimen anterior. De hecho, la Ley 18.017/68 que definía el
régimen de asignaciones previo a la reforma (ajuste) de 1996, preveía estos
"coeficientes zonales" aumentando el valor de las asignaciones en las provincias
desde Chubut hacia el sur "como un medio de fomentar el poblamiento de
esas regiones, que tanta importancia tienen para el desarrollo nacional".
La tabla que indica los montos
correspondientes al régimen vigente, discriminados por tramo de ingresos y por
zonas, permite observar lo siguiente:
Cuadro Nº 3: Montos Vigentes de
las Asignaciones Familiares del Sistema Contributivo y las correspondientes al
Sistema No Contributivo.*
En primer lugar, el proyecto aquí
presentado anula las diferencias por tramo de ingresos, debido a que se
considera que todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a recibir el
mismo valor más allá de la categoría ocupacional de sus padres, y la situación
de ingresos del grupo familiar. De esta manera, se le asigna a todos el monto
máximo entre los vigentes al día de la fecha según la zona de residencia de sus
padres.
Si bien en una primera etapa, se
mantendrán los montos diferenciales por zonas, para respetar los derechos
adquiridos de aquellas personas que reciben dichos valores, deberá estudiarse
en profundidad cuáles son los motivos que han llevado a este tratamiento
diferencial y si dichos motivos continúan siendo válidos en la actualidad.
Costos y Financiamiento
El costo bruto anual del proyecto
aquí propuesto asciende a $101.664millones anuales. Para llegar a este valor,
calculamos por separado el costo anual de cada prestación. Debido a que en
todas las asignaciones, con excepción de la Asignación Universal por
Nacimiento, transfieren montos diferenciales según la zona de residencia, se
estimó la cantidad de potenciales receptores por zona. Para estos cálculos
utilizamos los datos del Censo 2010, los datos del Anuario Estadístico 2013 del
Ministerio de Salud (cantidad de nacidos vivos, cantidad de defunciones fetales)
y los datos de la Encuesta Nacional complementaria de Personas con
Discapacidad 2002-2003 realizada por el INDEC.
Cuadro N º 4: Costo bruto Anual
Total de universalizar las Asignaciones.
Fuente: estimación propia en base
a datos de oficiales.
Ahora bien, si se contempla el
presupuesto que actualmente se le otorga a las Asignaciones Familiares
(incluyendo los últimos incrementos a causa de la actualización de los topes y el
aumento en el monto de la ayuda escolar), así como también los recursos no
recibidos por el Estado en concepto de exenciones en el impuesto a las
ganancias por hijo se encuentra que el costo neto parcial es de $
134.997millones. A esta inversión en protección a las familias es necesario
restarle el efecto de autofinanciamiento que supone inyectar al mercado interno
una masa monetaria de tal magnitud, en cual redunda en un ahorro de $
49.611millones. En síntesis, entonces es costo final es de $ 85.385millones de
pesos anuales.
Cuadro N º 5: Costo de llevar a
cabo la universalización de las Asignaciones.
Fuente:Estimación propia en base
a datos de oficiales.
EL FINANCIAMIENTO
Cuanto se puede recaudar con la
restitución de las contribuciones patronales.
Según los datos correspondientes
a Junio2013, en la AFIP hay registrados 563.489empleadores privados, de los
cuales apenas 23.085 (el 4%) tienen más de 40 empleados (por lo que no
puede considerarse como pymes toda vez que el límite de ocupados de esa
definición es hasta 40 empleados). A pesar de su baja significancia en cantidad
de firmas, las grandes firmas representan el 68% de los trabajadores privados
formales (5.276.640 trabajadores sobre 7.721.314), el 78,5% de la masa
salarial formal del sector privado; el 77% de los aportes a la seguridad social y
el 78% de las contribuciones a la seguridad social. De este modo, las
contribuciones a la seguridad
social de estas firmas representan
apenas el 14,7% de la masa salarial cuando en 1993 (previo a las reducciones),
representaba el 33%.
Para estimar cuánto se recaudaría
si se restituyeran las contribuciones patronales al nivel de 1993, es necesario
tener en cuenta los últimos datos disponibles de la recaudación
registrada en ese rubro. Según el
MECON, la recaudación por contribuciones patronales entre Enero y Marzo del
2014 alcanzó los $40.966,4millones que conforme a un supuesto de evolución
constante es posible inferir que esta suma ascendería a $177.521millones
anuales.De mantenerse la estructura que surge de los últimos datos de AFIP, el
78% de esa recaudación corresponde a las grandes firmas, es decir,
$138.375millones que a la vez representan el 14,7% de la masa salarial
correspondiente a este grupo de firmas. Si aplicamos la restitución de las
Contribuciones Patronales al 33%, la recaudación adicional anual ascenderá a
$172.320millones para 2014.
Asimismo, desde fines del año
2008 rige una medida, que con el fin de amortiguar los efectos de la crisis
internacional, buscó generar "incentivos" a las empresas para que amplíen su
planta de personal a partir de la reducción del costo laboral que se expresa en
un pago inferior de contribuciones patronales del que correspondería. Eliminar
este beneficio a las empresas implicaría, según los datos del proyecto de Ley
del Presupuesto Nacional 2014, que ANSES recuperara $1.521 millones
adicionales.
En total, ambas medidas
implicarían un ingreso adicional para financiar las prestaciones de la Seguridad
Social de $173.841 millones.
Cuadro Nº 6: Estimación de la
recaudación adicional generada por la restitución de las contribuciones
patronales con datos de MECON. 2014.
Fuente: Elaboración propia sobre
la base de MECON y AFIP.
2) Estimación de los recursos que
se obtendrían al eliminar la base imponible máxima para los aportes
salariales
A continuación se expone la
estructura salarial al interior del sector formal de los trabajadores. De allí surge
que menos del 1% de los asalariados registrados perciben ingresos por encima
de los $19.070,55, captando casi la quinta parte de la masa salarial resultante
de quienes aportan al SIPA (17,4%). Si tomamos en cuenta a aquellos
asalariados que ganan más de $7.000, los mismos representan el 27,3% del
total y capturan el 60% de la masa salarial, mientras que el restante 72,7% de
los trabajadores aportantes se apropia de sólo el 40% de dicha masa, dando
cuenta de una marcada desigualdad al interior de este segmento.
Cuadro Nº 7: Aportantes y masa
salarial obtenida por tramo de remuneración. Mayo 2012.
Fuente: Elaboración propia en
base a AFIP y Boletín Estadístico de la Seguridad Social. MTEySS (2do trimestre
2012).
En este contexto, resulta al menos
llamativo que aquellos trabajadores que ganen más de un cierto límite (la base
imponible máxima), no deban realizar aportes por ese diferencial. De este
modo, actualmente, según la última resolución por movilidad (Res. 27/2014 -
ANSES), aquellos trabajadores que ganen más de $31.167,5 solo aportaran el
11% sobre dicho límite. Eliminar
esta disposición, implicaría entonces una fuente de recursos adicional para
ANSES.
En el siguiente cuadro mostramos
una estimación de dicho ahorro, valuado al año 2012, ya que el último Boletín
Estadístico de la Seguridad Social disponible corresponde al 2do trimestre de
ese año, momento en el cual la base imponible máxima era $19.070,55. Si se
tiene en cuenta la cantidad de trabajadores que gana por encima de
$19.070,55, resulta que la masa salarial de dicho tramo suma $8.446 millones
mensuales. Sin embargo, si se aplica la base imponible máxima, la masa salarial
imponible para dichos trabajadores se reduce a $1.243 millones mensuales.
Teniendo en cuenta un aporte del 11%, si se consideraran los salarios que
efectivamente perciben los trabajadores, eliminando el límite establecido, la
recaudación anual en concepto de aportes ascendería a $12.078 millones. Sin
embargo, hoy sólo se recaudan $1.777 millones. La diferencia entre ambos
montos, arroja una fuente adicional de recursos del orden de los $10,3 mil
millones anuales.
Cuadro Nº 8: Estimación de la
recaudación adicional que implicaría eliminar la base imponible máxima para la
realización de aportes. 2012.
Fuente: Elaboración propia en
base a AFIP y Boletín Estadístico de la Seguridad Social. MTEySS (2do trimestre
2012).
Para actualizar esta fuente posible
de recursos al año 2014 procedimos a estimar el aumento de la masa salarial
en relación a los aumentos otorgados por la fórmula de movilidad aplicados a la
base imponible salarial máxima. El efecto final implica proyectar para el año
2014 una masa de recursos adicional de $18.788 millones.
Cuadro Nº 9: Estimación de la
recaudación adicional que implicaría eliminar la base imponible máxima para la
realización de aportes. Proyección.
Fuente: Elaboración propia en
base a AFIP y Boletín Estadístico de la Seguridad Social. MTEySS (2do trimestre
2012).
El total de recaudación que sería
posible adicionar a ANSES mediante estas dos medidas estaría en torno a los
$192.628,6 millones.
Cuadro Nº 10: Estimación de la
recaudación adicional generada por la restitución de las contribuciones
patronales y de la recaudación adicional que implicaría eliminar la base
imponible máxima para la realización de aportes. Proyección 2014.
Fuente: Elaboración propia en
base a AFIP y Presupuesto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LOZANO, CLAUDIO RAUL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| DE GENNARO, VICTOR NORBERTO | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| VILLATA, GRACIELA SUSANA | CORDOBA | FRENTE CIVICO - CORDOBA |
| MOYANO, JUAN FACUNDO | BUENOS AIRES | CULTURA, EDUCACION Y TRABAJO |
| RIESTRA, ANTONIO SABINO | SANTA FE | UNIDAD POPULAR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL (Primera Competencia) |
| LEGISLACION DEL TRABAJO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |