El Senado y Cámara de Diputados...

RESTITUCIÓN DE LA PLENA VIGENCIA DE LA LEY 24.016

Artículo 1º.- Declarar la nulidad absoluta e insanable el artículo 1º, inciso 1 del decreto 78/94 del Poder Ejecutivo nacional en el punto que hace referencia a derogación de la ley 24.016.

Artículo 2º.- Modificase el artículo 1º de la ley 24.016, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Artículo 1º.- La presente ley alcanza exclusivamente al personal docente de los niveles inicial, primario, medio y superior no universitario en todas sus modalidades, de establecimientos de gestión estatal y privada que pertenezcan al sistema nacional de jubilaciones y pensiones, y a los fueran transferidos a las jurisdicciones provinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante ley 24.049 y normas complementarias, excluyéndose a quienes se encuentren comprendidos en sistemas de jubilaciones y pensiones provinciales."

Artículo 3º.- Las prestaciones previsionales otorgadas en virtud de la ley 23.895, ley 24.016, decreto 137/05 y Resolución de la Secretaría de la Seguridad Social 14/09 deberán ser actualizadas de oficio por la Administración Nacional de la Seguridad Social dentro de los treinta (30) días hábiles de sancionada la norma legal que haya dispuesto las modificaciones de los sueldos del personal docente en actividad.

Artículo 4º.- Exceptúase la aplicabilidad del artículo 9º de la ley 24.463 a los beneficiarios de prestaciones previsionales otorgadas en virtud de las leyes 23.895, 24.016, decreto 137/05 y Resolución de la Secretaría de la Seguridad Social 14/09.

Artículo 5º.- Incorpórase el inciso e) al artículo 191 de la ley 24.241, el que quedará redactado de la siguiente manera::

"e) La presente ley no es derogatoria del "Régimen de jubilaciones y pensiones del personal docente" que se encuentra regulado por la ley 24.016."

Artículo 6º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

El presente proyecto de ley surge de la necesidad aclarar el alcance del artículo 1º de la ley 24.016 a la luz del traspaso de la jurisdicción nacional a las provincias del sistema educativo realizada en los años noventa, a la vez que viene a ratificar y dejar expresa constancia de la plena vigencia del "Régimen de jubilaciones y pensiones del personal docente" establecido por la ley 24.016 de 1992.

Este reconocimiento tiene una singular importancia toda vez que, debido a la abundante normativa previsional sancionada con posterioridad a la ley 24.016, se han creado confusiones que suscitan diversas interpretaciones sobre su vigencia y dificultan el ejercicio de los derechos allí consagrados. En este sentido, destacamos que:

Ya en 1958 a través del artículo 50 del Estatuto del Docente (ley 14.473), se preveía el establecimiento de un haber mensual jubilatorio y por invalidez para el personal docente del 82% móvil del salario que se percibiera al momento del cese de actividades.

Este artículo sería derogado en 1968 al sancionarse la ley 18.037, pero en Noviembre de 1990 la ley 23.895 restablecería para los docentes comprendidos en el estatuto, la jubilación equivalente al 82% móvil.

En Agosto del 1991, y a través de la ley 23.966, se dispone la derogación de los distintos regímenes de jubilación especiales, entre los que se encontraba el estatuto establecido por la ley 23.895.

Finalmente, y después de varias idas y venidas, el 13 de noviembre de 1991 se sanciona la ley 24.016 de "Régimen de jubilaciones y pensiones del personal docente".

Allí, se establece que (salvo por la excepción de los 5 años comprendidos entre 1992 y 1997 en que los montos móviles de las jubilaciones serían del 70%, según el artículo 9º) los beneficiarios comprendidos en el estatuto especial percibirían "El haber mensual de las jubilaciones ordinarias y por invalidez (...) equivalente al 82% móvil de la remuneración mensual del cargo u horas que tuviera asignado al momento del cese" (conf. artículo 4, ley 24.016).

Con posterioridad, la ley 24.241 de 1993 estableció el sistema integrado de jubilaciones y pensiones que regiría para los empleados del Estado Nacional. Se estableció en dicha norma que la edad para jubilarse era de 60 años para las mujeres y 65 para los hombres, además de un régimen de movilidad jubilatoria distinto al de la ley 24.016. Dicha norma también establece, en su artículo 168, la derogación expresa de las leyes 18.037 y 18.038.

Sin embargo, en el artículo 191 se aclara específicamente que "A los efectos de la presente ley, debe estarse a lo siguiente: a) Las normas que no fueran expresamente derogadas mantienen su plena vigencia."

Al momento de reglamentar dicha normativa mediante decreto 78/94, el Poder Ejecutivo Nacional establece la derogación expresa, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la ley 24.241, de los diferentes regímenes especiales de jubilaciones y pensiones, entre los que se encontraba la ley 24.016.

El 19 de mayo de 1999, la Corte Suprema de Justicia de la Nación al pronunciarse en el fallo "Craviotto Gerardo A. y Otros c/Estado Nacional -PEN- Ministerio de Justicia de la Nación s/Empleo Público", declaró la inconstitucionalidad de dicho Decreto reglamentario al interpretar que en ningún caso una norma de ese tipo puede derogar leyes de rango superior si esto no se encuentra específicamente previsto en la norma que reglamenta.

El decreto del Poder Ejecutivo nacional 137/05 (B.O. del 22/02/2005), cuya entrada en vigencia fue a partir del 1º de mayo de ese mismo año, creó el Suplemento "Régimen Especial para Docentes" a fin de abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la ley 24.241 y el porcentaje establecido en el artículo 4º de la ley 24.016, considerando los requisitos de edad y años de servicios exigidos en su artículo 3º.

Cabe aclarar que este decreto, si bien restituye la base del cálculo para las jubilaciones docentes en el 82% de la remuneración del cargo al momento del cese, no reconoce la movilidad como estaba planteada en la ley 24.016. Además, su liquidación en el haber mensual de las jubilaciones se produjo en forma separada bajo el concepto "Suplemento Docente Decreto 137/05".

A partir de diferencias de interpretación que se habían suscitado sobre la posible derogación tácita de la ley 24.016 por parte del régimen general de la ley 24.241 y los sucesivos decretos, la ANSeS decidió dejar de otorgar los beneficios establecidos por el estatuto especial de 1991 a los docentes.

Esto dio origen a diversos reclamos judiciales, y el 28 de julio de 2005 la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo "Gemelli, Esther Noemí c/ANSeS s/Reajustes Varios" sostuvo lo siguiente: " ... 6°) Que tales planteos no son procedentes ya que la ley 24.241 no contiene cláusula alguna que modifique o extinga a la ley 24.016, sin que resulte apropiada la invocación de los arts. 129 y 168 de aquella ley. El primero de ellos establece el tiempo y modo de la entrada en vigor del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, en tanto que el segundo se refiere a la pérdida de vigencia de las leyes 18.037 y 18.038, sus modificatorias y complementarias, entre las que no cabe incluir a la ley 24.016 por tratarse de un estatuto especial y autónomo para los docentes, que sólo remite a las disposiciones del régimen general en las cuestiones no regladas por su texto (art. 2°). 7°) Que tampoco puede inferirse -como pretende el organismo- que la derogación se haya producido tácitamente. La ley 24.241 prevé en su art. 191 que "A los efectos de la interpretación de la presente ley, debe estarse a lo siguiente: a) Las normas que no fueran expresamente derogadas mantienen su plena vigencia." No basta para desvirtuar dicha conclusión la mención del decreto 78/94, que con el pretexto de reglamentar el art. 168 de la ley 24.241 dispuso la derogación, entre otras, de la ley 24.016, pues fue declarado inconstitucional por el Tribunal en el precedente de Fallos:322:752 ("Craviotto"), que ha sido citado por el a quo en los fundamentos de su solución y del cual la recurrente no se hace cargo. 8°) Que la ley 24.463 tampoco deroga expresamente el estatuto aplicable a los docentes, sin que pueda admitirse el alcance que la apelante pretende dar a la fórmula genérica referente a las disposiciones que se le opongan, habida cuenta de que vino sólo a reformar el sistema establecido por la ley 24.241, sin afectar a otros regímenes especiales y autónomos, los cuales se mantienen plenamente vigentes, como el que rige la causa. Por otra parte, tal interpretación contraría el principio según el cual la ley general no deroga a la ley especial anterior salvo expresa abrogación o manifiesta incompatibilidad, situación que no se configura en el caso (Fallos: 305:353; 315:1274). 9°) Que sobre este último aspecto, la Corte ha señalado que la coexistencia de un régimen previsional de alcance general y de otro con características especiales no suscita reparos constitucionales, toda vez que el principio de igualdad consagrado en el art. 16 de la Constitución Nacional consiste en "que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias" (Fallos: 16:118; 155:96; 312:615, entre muchos otros), lo que no impide, por cierto, que las leyes contemplen de manera distinta situaciones que se consideren diferentes (Fallos: 285:155; 310:849, 943; 311:394). 10) Que, en consecuencia, es dable afirmar que el régimen jubilatorio de la ley 24.016 ha quedado sustraído de las disposiciones que integran el sistema general reglamentado por las leyes 24.241 y 24.463, con el que coexiste, manteniéndose vigente con todas sus características, entre las que se encuentra su pauta de movilidad, por lo que corresponde confirmar el pronunciamiento apelado con tal alcance. 11) Que este criterio se ve confirmado por el tratamiento parlamentario dado a la propuesta de supresión de estatutos especiales enviada por el Poder Ejecutivo al Congreso en el año 2002 (mensaje 535 del 25 de marzo de ese año), que incluía a la ley 24.016 entre las normas a ser derogadas y que concluyó con la sola eliminación de las jubilaciones para los funcionarios políticos de los poderes legislativo y ejecutivo (ley 25.668 y decreto 2.322/02)".

De la lectura del fallo, se desprende que la ley 24.241 no contiene cláusula alguna que modifique o extinga la ley 24.016. Por el contrario, la Corte Suprema ha dicho que el régimen general no es derogatorio del régimen especial y que, por lo tanto, ambos sistemas coexisten.

Este criterio se ve confirmado por el tratamiento parlamentario de la supresión de Regímenes especiales enviado al Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo Nacional en el año 2002, mensaje 535 del 25 de Mayo. En ocasión de dar tratamiento a dicha supresión, solamente se dispuso la derogación de las jubilaciones para funcionarios del Poder Legislativo y Ejecutivo, dejando vigente el régimen de la ley 24.016.

Es más, durante el año 2014, el proyecto de Digesto Jurídico -aún en proceso de observación- sancionado por el Congreso Nacional vuelve a ratificar la plena vigencia de la ley 24.016 al incluirla dentro de la nómina de normas vigentes.

Pero además, en dicha oportunidad también se procedió a modificar la redacción del artículo 1º, aclarándose que su alcance comprendía "al personal docente del Ministerio de Educación, Estatuto del docente y su reglamentación, de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario, de establecimientos públicos o privados".

Consideramos dicha redacción es mejor que la original pero sigue sin ser lo suficientemente clara como para disipar todo tipo de duda acerca del alcance de la ley 24.016. Es por esta razón que proponemos la modificación de dicho artículo para reemplazarlo por otro cuya redacción es aún más específica.

En virtud de la jurisprudencia de la Corte Suprema de la nación reseñada, este proyecto plantea la necesidad de que el Congreso de la Nación declare la nulidad absoluta e insanable parte del decreto 78/94 dictado por el Poder Ejecutivo nacional, por resultar violatorio del principio de supremacía de las leyes por sobre los decretos reglamentarios establecido en el artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional.

Resulta procedente recordar que "las instrucciones y reglamentos que debe dictar el presidente tienen como finalidad la aplicación de las leyes que lo requieran y, en principio, que estén relacionadas con la administración y las atribuciones ejecutivas. En este sentido, existe una diferencia sustancial entre la reglamentación de derechos que dispone el Poder Legislativo, sancionando leyes [...] y la reglamentación ejecutiva que completa los pormenores de la ley para ponerlas en ejecución [...] Así pues, en cumplimiento del artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo tiene la atribución de integrar la ley con los pormenores necesarios para su cumplimiento y la efectividad de sus objetivos". "El inciso 2 del artículo 99 prohíbe que el presidente de la Nación altere el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias [...], el presidente no puede suprimir ni agregar supuestos a la ley que desvirtúen su finalidad". (Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, "La Ley", 2003, página 693.)

Como ha quedado de manifiesto, en este caso, la reglamentación de la ley ha desvirtuado su finalidad y alterado su espíritu, avanzando sin facultades suficientes en la derogación de leyes no contenidas originalmente en la norma de origen legislativo.

De lo expuesto, queda claro que tanto para la Corte Suprema de Justicia de la Nación como para el Congreso de la Nación, rige plenamente el régimen establecido en dicha norma. Lo que no se entiende entonces, es la razón por la cual no se les reconoce a los trabajadores el derecho a la jubilación en los términos de la ley 24.016 y se insiste con un sistema general que no es de aplicación para el régimen especial.

Por otra parte, el 7 de mayo de 2009, la Secretaría de la Seguridad Social de la Nación dictó la resolución 14/09 que dispuso la ratificación del Acta de fecha 30 de abril de 2009, suscripta por el titular y representantes de la SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL, de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES), del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, del CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN y de la CONFEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN DE LA REPUBLICA ARGENTINA (CTERA), la cual aprueba el "Coeficiente de Variación Salarial Docente" y los alcances de su aplicación según la fecha de alta del beneficio otorgado al personal docente, a marzo de 1995 si fuera anterior y a la fecha de alta real si esta fuera posterior, permitiendo así la recomposición del haber previsional de cada uno de ellos, en el marco de lo dispuesto por el decreto 137/05 y en tanto fuesen beneficiarios del SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA) instituido por la ley 26.425.

En la actualidad, si bien los docentes obtienen el 82% de la remuneración mensual del cargo u horas asignadas al momento del cese, no reciben el aumento proporcional en sus jubilaciones cuando se produce un incremento de sueldos para el personal docente activo. Básicamente, el organismo previsional no reconoce la vigencia del 82% móvil para las jubilaciones del personal docente porque, considera, aún está en vigor el decreto 78/94.

Ni el decreto 137/05 ni la resolución 14/09 de la Secretaría de la Seguridad Social lograron corregir esta situación. Es más, mientras la resolución 130/10 de la ANSeS estableció que el valor de la movilidad prevista en el artículo 32 de la ley 24.241 correspondiente al mes de marzo de 2010 es de OCHO ENTEROS CON VEINTIUN CENTESIMOS POR CIENTO (8,21%) para las prestaciones mencionadas en el artículo 2º de la resolución SSS Nº 6/09, los jubilados docentes obtuvieron una movilidad de sólo 0,98% en ese mismo mes y como consecuencia de la aplicación del coeficiente definido por la resolución 14/09 de la Secretaría de la Seguridad Social.

Ante esta realidad, los docentes se encuentran ante la obligación de tener que hacer juicio individual para reclamar la movilidad jubilatoria, lo que representa someterlos sistemáticamente a procesos judiciales para lograr efectivizar un derecho legítimo.

Sin lugar a dudas el trabajo docente constituye a los efectos de la jubilación un régimen especial, ya que por el tipo de actividades, o el lugar en que se desarrollan sus tareas llevan a las personas a estar expuestas a riesgos de agotamiento o envejecimiento prematuro.

Se trata de una situación especial que requiere un encuadre legal diferente acorde con la función que no puede ser asimilado al régimen de trabajo ordinario, y es así como lo ha entendido el Congreso de la Nación.

Señor presidente, el derecho a una jubilación digna amparada en el respeto a las normas no puede ser objeto de interpretación por el Poder Ejecutivo, ignorando los fallos de la Justicia y la voluntad de nuestros Legisladores.

Cabe mencionar también que la Secretaría de la Seguridad Social de la Nación autorizó a la ANSeS, mediante la resolución 955/08 (B.O. 04/07/2008), a consentir las sentencias que versen sobre el régimen establecido en la ley 24.016 y que fueran dictadas de conformidad con el precedente "Gemelli".

Finalmente, el artículo 3º de este proyecto de ley exceptúa la aplicabilidad del artículo 9º de la ley 24.463, en cuanto establece una escala de deducciones en los haberes previsionales, toda vez que el régimen jubilatorio de la ley 24.016 ha quedado sustraído de las disposiciones que integran el sistema general reglamentado por las leyes 24.241 y 24.463, con el que coexiste.

Por las razones expuestas, este proyecto de ley propone ratificar la plena vigencia y aplicabilidad de la ley 24.016, modificar su redacción para una mejor interpretación acerca de su alcance, y a la vez modificar los términos del Artículo 101 de la ley 24.461, para que no exista ninguna duda acerca de su aplicación al personal docente que se encuentra en condiciones de jubilarse y a los ya retirados con la finalidad de que, de esta manera, se puedan remover los obstáculos legales que pudieran impedir su aplicación por parte de la Administración Nacional de la Seguridad Social.

Cabe resaltar que el presente proyecto tiene como antecedente el proyecto 1862-D-13 de autoría de las diputadas Alicia Terada y Elisa Carrió, que a su vez es una representación del proyecto 3566-D-10 presenado por la diputada Fernanda Reyes

Es por lo expuesto que solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.